Le sursis à statuer au service du zéro artificialisation nette : fondement législatif et contrôle juridictionnel (2023-2026)
I. Le fondement légal du sursis à statuer ZAN : un instrument de police administrative renforcé par la loi Climat et Résilience
A. La genèse du mécanisme : de l’article L.153-11 à l’article 194 (14°) de la loi du 22 août 2021
Le sursis à statuer en matière d’urbanisme constitue une prérogative classique de l’administration, permettant à l’autorité compétente de différer sa décision sur une demande d’autorisation lorsque le projet en cause serait de nature à compromettre l’exécution d’un plan local d’urbanisme en cours d’élaboration. L’article L.153-11 du code de l’urbanisme prévoit ainsi que l’autorité compétente peut surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan. Ce mécanisme, dont la troisième chambre civile de la Cour de cassation a rappelé le caractère discrétionnaire dans un arrêt du 14 septembre 2023, constitue l’ancêtre direct du dispositif instauré par la loi Climat et Résilience. Dans cette décision, la Cour a en effet jugé que « l’autorité administrative n’est pas tenue de prendre une mesure de sursis à statuer et dispose à cet égard d’un pouvoir discrétionnaire » (Civ3, 14 septembre 2023, n°22-17.013).
La loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a introduit, en son article 191, l’objectif d’atteindre le zéro artificialisation nette des sols à l’horizon 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de moitié du rythme de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur la décennie 2021-2031. Pour assurer l’effectivité de ces objectifs, l’article 194 (14°) de la même loi a créé un sursis à statuer spécifique, distinct du mécanisme général de l’article L.153-11, permettant à l’autorité compétente de surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III du même article. Ce dispositif, modifié par la loi n°2026-524 du 25 mai 2026, constitue désormais un instrument autonome de police de l’urbanisme au service de la lutte contre l’artificialisation.
Le législateur a encadré ce sursis à statuer ZAN par des conditions précises destinées à prévenir tout usage abusif. La décision de surseoir doit être motivée en considération soit de l’ampleur de la consommation résultant du projet, soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction poursuivis. Par ailleurs, le texte prévoit expressément que la décision de sursis ne peut être opposée à une demande pour laquelle la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers résultant de la réalisation du projet est compensée par la renaturation, au sens du 5° du III de l’article 194, d’une surface au moins équivalente à l’emprise du projet. Cette faculté de compensation constitue une innovation majeure par rapport au sursis à statuer de droit commun de l’article L.153-11 du code de l’urbanisme, lequel ignore toute logique de contrepartie environnementale. Le sursis ne peut en outre être ni prononcé, ni prolongé après l’approbation du document d’urbanisme modifié, ce qui limite sa durée d’application au seul temps de la procédure d’évolution du document de planification.
La loi n°2026-524 du 25 mai 2026 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière est venue modifier l’article 194 de la loi Climat et Résilience, notamment pour ajuster le mécanisme de la surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers garantie aux communes et pour renforcer la gouvernance intercommunale du dispositif. Cette modification législative est intervenue dans un contexte de mise en œuvre progressive du ZAN par les collectivités territoriales, marqué par des tensions entre les objectifs nationaux de réduction de l’artificialisation et les besoins locaux de développement. La troisième chambre civile de la Cour de cassation avait, antérieurement à cette réforme, fixé le cadre du contrôle juridictionnel applicable au sursis à statuer dans l’arrêt du 14 septembre 2023, en rappelant que l’article L.153-11 du code de l’urbanisme confère à l’autorité compétente la possibilité de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation qui seraient de nature à compromettre l’exécution du futur plan. Cette décision, rendue dans un litige relatif à une promesse de vente assortie d’une condition suspensive d’obtention d’un permis d’aménager, illustre la manière dont le juge judiciaire apprécie le caractère voué à l’échec d’une demande d’autorisation lorsque le sursis à statuer trouve à s’appliquer. La Cour a en effet approuvé la cour d’appel d’avoir déduit de l’ensemble des constatations et énonciations relatives au projet de révision du plan local d’urbanisme « qu’une demande de permis d’aménager était vouée à l’échec et que, nonobstant l’absence de dépôt d’un dossier d’autorisation d’aménagement, la condition suspensive n’avait pas défailli du fait de la société » (Civ3, 14 septembre 2023, n°22-17.013).
B. La distinction essentielle avec le sursis à statuer de l’article L.153-11 du code de l’urbanisme
La coexistence, au sein du code de l’urbanisme, de deux régimes de sursis à statuer impose une analyse rigoureuse de leurs champs d’application respectifs. L’article L.153-11 s’applique de longue date à l’hypothèse d’une révision ou d’une élaboration d’un plan local d’urbanisme, sans considération particulière pour les objectifs de réduction de l’artificialisation. Le sursis à statuer ZAN de l’article 194 (14°) poursuit, quant à lui, une finalité spécifique : garantir que les décisions individuelles d’autorisation d’urbanisme ne viennent pas compromettre, de manière irréversible, l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers fixés par les documents de planification en cours d’évolution. La troisième chambre civile a eu l’occasion de préciser, dans un arrêt du 1er février 2024, que l’absence de dépôt d’une demande avant le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables et la décision de sursis à statuer notifiée sur une demande présentée postérieurement étaient les conséquences de la propre carence du pétitionnaire, et non d’une faute imputable au maître d’œuvre (Civ3, 1er février 2024, n°22-15.235). Cette solution illustre la rigueur avec laquelle le juge judiciaire apprécie le lien de causalité entre la faute alléguée et le préjudice résultant d’un sursis à statuer.
La différence de nature entre les deux mécanismes emporte des conséquences substantielles quant à l’office du juge. Si la Cour de cassation a rappelé, dans l’arrêt précité du 14 septembre 2023, que l’autorité administrative n’est pas tenue de prononcer le sursis de l’article L.153-11, le régime du sursis ZAN introduit une obligation renforcée de motivation qui restreint, de facto, la marge d’appréciation discrétionnaire de l’administration. La décision doit en effet se fonder sur des considérations objectives liées soit à l’ampleur de la consommation projetée, soit à la faiblesse des capacités résiduelles, ce qui exclut une motivation stéréotypée ou de pure opportunité. En conséquence, le sursis ZAN se présente comme un instrument de police administrative à la fois plus ciblé et plus contraignant que le sursis de droit commun, ce qui n’est pas sans incidence sur l’étendue du contrôle juridictionnel susceptible d’être exercé sur la décision de l’administration.
Le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L.480-14 du code de l’urbanisme, a précisé dans sa décision n°2020-853 QPC du 31 juillet 2020 que les dispositions autorisant la démolition d’un ouvrage édifié sans autorisation ne sauraient, sans porter une atteinte excessive au droit de propriété, être interprétées comme autorisant la démolition lorsque le juge peut ordonner à la place la mise en conformité acceptée par le propriétaire. La troisième chambre civile en a tiré les conséquences dans un arrêt publié du 18 juin 2026, en censurant une cour d’appel qui avait ordonné la remise en état des lieux sans rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité était possible (Civ3, 18 juin 2026, n°24-14.342, Publié au Bulletin). Dès lors, la gradation des mesures de police de l’urbanisme, du sursis à statuer à la démolition en passant par la mise en conformité, s’inscrit dans une logique de proportionnalité que le juge judiciaire fait respecter avec une vigilance accrue.
II. Le contrôle juridictionnel du sursis à statuer ZAN : entre discrétionnarité administrative et protection des droits du propriétaire
A. Le pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative à l’épreuve du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation
Le caractère discrétionnaire du sursis à statuer, affirmé par la Cour de cassation dans l’arrêt du 14 septembre 2023, ne saurait exonérer l’administration de tout contrôle juridictionnel. La circonstance que l’autorité compétente dispose d’un pouvoir d’appréciation pour décider de surseoir à statuer n’empêche pas le juge administratif de contrôler l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans la mise en œuvre de cette prérogative. À cet égard, l’obligation de motivation imposée par l’article 194 (14°) de la loi Climat et Résilience constitue un point d’ancrage essentiel du contrôle juridictionnel : le juge pourra vérifier que les motifs avancés par l’administration — ampleur de la consommation projetée ou faiblesse des capacités résiduelles — sont établis par les pièces du dossier et ne procèdent pas d’une appréciation manifestement erronée des circonstances de l’espèce.
Par ailleurs, la troisième chambre civile a démontré, dans le contentieux de la responsabilité, sa capacité à sanctionner les conséquences indemnitaires d’un sursis à statuer lorsque celui-ci s’inscrit dans une chaîne causale fautive. L’arrêt du 1er février 2024 précité illustre cette démarche : si la Cour a écarté la responsabilité du maître d’œuvre en relevant que les conséquences de la révision du plan local d’urbanisme sur la valeur du bien n’étaient pas la conséquence directe et certaine de la faute commise lors du dépôt de la première demande de permis, elle a néanmoins procédé à une analyse minutieuse de la chronologie des événements. La Cour a ainsi constaté que le rejet de la demande initiale de permis de construire, le 19 novembre 2015, n’empêchait pas la société pétitionnaire de présenter une nouvelle demande avant le début de la procédure de révision générale du plan local d’urbanisme. Cette motivation circonstanciée montre que le juge judiciaire, sans se substituer à l’autorité administrative, exerce un contrôle rigoureux sur l’imputabilité des préjudices résultant des décisions de sursis à statuer.
Le sursis à statuer ZAN présente une spécificité supplémentaire tenant à l’articulation entre le temps de la décision administrative et le temps de l’élaboration du document de planification. L’article 194 (14°) limite expressément la durée du sursis à l’approbation du document d’urbanisme modifié, ce qui impose au juge de vérifier que l’administration n’a pas excédé cette limite temporelle. En outre, le texte prévoit qu’à l’expiration du délai de validité du sursis, l’autorité compétente doit statuer sur la demande dans un délai de deux mois à compter de la confirmation par le pétitionnaire, et qu’à défaut de notification dans ce délai, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée. Ce mécanisme d’autorisation tacite, inspiré des règles de droit commun du code de l’urbanisme, constitue une garantie essentielle pour le pétitionnaire et un point de contrôle supplémentaire pour le juge.
La dualité des ordres de juridiction constitue une dimension fondamentale du contentieux du sursis à statuer ZAN. Le juge administratif, compétent pour connaître de la légalité de la décision de sursis elle-même et de l’autorisation tacite éventuellement acquise, exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les motifs de la décision de surseoir. Le juge judiciaire, quant à lui, intervient principalement dans le contentieux indemnitaire et dans le contentieux de la propriété, notamment lorsque le sursis à statuer est invoqué dans le cadre d’un litige contractuel, comme l’illustrent les arrêts des 14 septembre 2023 et 1er février 2024 précités. Cette répartition des compétences, conforme à la jurisprudence du Tribunal des conflits, impose une coordination rigoureuse des stratégies contentieuses. Dès lors, la contestation d’un sursis à statuer ZAN peut nécessiter, selon les circonstances, la saisine successive ou concomitante des deux ordres de juridiction, le juge administratif pour l’annulation de la décision et le juge judiciaire pour l’indemnisation du préjudice subi.
B. L’articulation avec le droit de propriété et les garanties procédurales du pétitionnaire
La mise en œuvre du sursis à statuer ZAN soulève des questions délicates au regard de la protection du droit de propriété, consacré par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et par l’article 1er du Protocole additionnel n°1 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Si le sursis à statuer, par nature provisoire, ne constitue pas une privation de propriété au sens de ces textes, il peut néanmoins générer une restriction significative de l’usage du bien, laquelle doit être proportionnée à l’objectif d’intérêt général poursuivi. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2020-853 QPC du 31 juillet 2020, a rappelé que les mesures de police de l’urbanisme ne sauraient porter une atteinte excessive au droit de propriété, ce dont la troisième chambre civile a tiré les conséquences dans l’arrêt du 18 juin 2026 en imposant au juge de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité, moins attentatoire que la démolition, est possible et acceptée par le propriétaire.
Le propriétaire confronté à un sursis à statuer ZAN dispose de garanties procédurales substantielles. En premier lieu, la décision de sursis doit être motivée de manière circonstanciée, ce qui permet au pétitionnaire de connaître précisément les raisons pour lesquelles sa demande est différée et, le cas échéant, de les contester devant le juge administratif. En deuxième lieu, le mécanisme de compensation par renaturation, prévu par l’article 194 (14°), offre au propriétaire une voie alternative pour obtenir la délivrance de l’autorisation malgré le sursis, à condition de démontrer que la consommation résultant de son projet est intégralement compensée. En troisième lieu, le texte ouvre au propriétaire la faculté de mettre en demeure la collectivité de procéder à l’acquisition de son terrain, dans les conditions prévues aux articles L.230-1 à L.230-6 du code de l’urbanisme, lorsque la décision de sursis à statuer a pour effet de rendre le terrain inconstructible de manière durable.
La Cour européenne des droits de l’homme a, de son côté, développé une jurisprudence exigeante sur l’équilibre à respecter entre l’intérêt général et la protection des droits individuels du propriétaire. L’arrêt du 18 juin 2026 de la troisième chambre civile, en imposant une recherche d’office de la possibilité d’une mise en conformité, s’inscrit dans cette logique de proportionnalité qui irrigue désormais l’ensemble du droit de l’urbanisme répressif. La Cour a en effet censuré l’arrêt d’appel qui avait ordonné la remise en état des lieux dans leur état d’origine au seul motif que l’exhaussement réalisé nécessitait une autorisation qui n’avait jamais été déposée. En statuant ainsi, « sans rechercher, au besoin d’office, si l’exhaussement réalisé pouvait faire l’objet d’une mise en conformité aux règles d’urbanisme, acceptée par le propriétaire », la cour d’appel avait méconnu l’étendue de ses pouvoirs. Cette exigence de proportionnalité, qui irrigue le contrôle des sanctions, trouve un écho direct dans le régime du sursis à statuer ZAN, lequel prévoit précisément des mécanismes alternatifs à la décision négative : compensation par renaturation, limitation temporelle du sursis, autorisation tacite en cas de carence de l’administration.
La question de l’articulation entre le sursis à statuer ZAN et le contentieux indemnitaire mérite une attention particulière. La troisième chambre civile a, dans l’arrêt du 1er février 2024, posé un principe de causalité adéquate qui limite la réparation aux seuls préjudices directement imputables à la faute prouvée. Cette solution, transposée au contentieux du sursis ZAN, signifie qu’un propriétaire ne saurait obtenir réparation de la dévalorisation de son terrain résultant d’une modification du document d’urbanisme intervenue postérieurement au sursis, dès lors que cette dévalorisation trouve sa cause dans la décision de planification elle-même et non dans le sursis qui n’en est que la conséquence procédurale. En revanche, un sursis abusif, non motivé ou prononcé en méconnaissance des conditions légales, pourrait engager la responsabilité de l’administration sur le fondement de la faute, dans les conditions du droit commun de la responsabilité administrative.
Il importe enfin de souligner que le sursis à statuer ZAN s’inscrit dans un cadre procédural plus large, marqué par l’imbrication des compétences entre le juge administratif, gardien de la légalité des actes de police de l’urbanisme, et le juge judiciaire, protecteur du droit de propriété et juge de l’indemnisation. Cette dualité juridictionnelle, bien connue du contentieux de l’urbanisme, impose au praticien une vigilance particulière dans le choix des voies de droit. Or, la spécificité du sursis ZAN, avec ses conditions légales précises et ses mécanismes de compensation, ouvre des perspectives contentieuses nouvelles que les juridictions du fond commencent à explorer, trois ans après l’entrée en vigueur de la loi Climat et Résilience.
La dimension intercommunale du sursis à statuer ZAN mérite une considération spécifique, dans la mesure où le législateur a prévu, au 3° bis de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, une surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’un hectare pour les communes couvertes par un plan local d’urbanisme. Cette garantie minimale, qui s’applique sans préjudice des modalités de comptabilisation de la consommation d’espaces prévues par la loi, est susceptible d’entrer en conflit avec l’usage du sursis à statuer par l’autorité intercommunale. En pareille hypothèse, le juge administratif pourrait être conduit à vérifier que le sursis à statuer ne prive pas la commune de sa surface minimale garantie, ce qui constituerait un motif d’illégalité de la décision de sursis. Cette problématique, encore inédite dans la jurisprudence publiée, pourrait donner lieu à des développements contentieux significatifs dans les années à venir, à mesure que les documents de planification intègrent les objectifs de réduction de l’artificialisation et que les autorités compétentes recourent au sursis ZAN pour préserver leurs capacités résiduelles de consommation.
Conclusion
Le sursis à statuer ZAN, institué par l’article 194 (14°) de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 et modifié par la loi du 25 mai 2026, constitue un instrument de police administrative dont la singularité tient à sa finalité environnementale et à l’encadrement législatif précis dont il fait l’objet. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, à travers les décisions rendues entre 2023 et 2026, a dessiné les contours du contrôle juridictionnel applicable : pouvoir discrétionnaire de l’administration tempéré par l’exigence de motivation et de proportionnalité, contrôle rigoureux du lien de causalité dans le contentieux indemnitaire, office renforcé du juge judiciaire dans la recherche d’alternatives à la sanction la plus sévère. Cette construction jurisprudentielle, encore en devenir, doit désormais être confrontée à la mise en œuvre concrète du sursis ZAN par les autorités administratives, sous le double contrôle du juge administratif et du juge judiciaire, dans un contexte où la tension entre les objectifs de réduction de l’artificialisation et la protection du droit de propriété ne cesse de s’accentuer.
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