L’encadrement des loyers des baux commerciaux, de la proposition de loi n° 2566 au régime actuel du plafonnement
Le loyer constitue l’obligation essentielle du preneur dans le bail commercial, et sa fixation cristallise les tensions entre la liberté contractuelle et la protection du fonds de commerce. Le contentieux des baux commerciaux s’articule largement autour de cette question économique centrale, qui conditionne la rentabilité de l’exploitation autant que la valorisation de l’actif immobilier. Le législateur est intervenu à plusieurs reprises pour encadrer cette fixation, notamment par la loi du 18 juin 2014 dite « Pinel », qui a consacré le principe du plafonnement du loyer du bail renouvelé à la variation de l’indice trimestriel des loyers commerciaux. Ce dispositif, codifié aux articles L. 145-33 et L. 145-34 du code de commerce, n’a toutefois pas épuisé le débat sur la régulation du marché locatif commercial. Le 3 mars 2026, une proposition de loi relative à l’encadrement des loyers des baux commerciaux a été déposée à l’Assemblée nationale sous le numéro 2566 (PPL n° 2566, Assemblée nationale). Ce texte, renvoyé à la commission des affaires économiques, propose d’instaurer à titre expérimental un mécanisme de plafonnement des loyers dans les zones caractérisées par une vacance commerciale anormale, en s’inspirant du dispositif ALUR applicable aux baux d’habitation. Parallèlement, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a rendu, entre 2023 et 2025, plusieurs arrêts qui précisent les contours du plafonnement légal existant, notamment sur la charge de la preuve du déplafonnement, le standard de l’incidence favorable et l’étalement des augmentations. L’examen croisé de la proposition de loi et de la jurisprudence récente permet d’éclairer l’état du droit et ses évolutions possibles.
I. Le régime légal du plafonnement du loyer du bail commercial renouvelé, entre principe protecteur et exceptions jurisprudentielles
A. Le mécanisme légal du plafonnement à l’indice et ses conditions de mise en œuvre
Aux termes de l’article L. 145-33 du code de commerce, le montant des loyers des baux renouvelés ou révisés doit correspondre à la valeur locative, laquelle est déterminée d’après les caractéristiques du local considéré, la destination des lieux, les obligations respectives des parties, les facteurs locaux de commercialité et les prix couramment pratiqués dans le voisinage. Un décret en Conseil d’État précise la consistance de ces éléments, le pouvoir réglementaire ayant notamment défini, à l’article R. 145-6 du code de commerce, que les facteurs locaux de commercialité dépendent principalement de l’intérêt que présente, pour le commerce considéré, l’importance de la ville, du quartier ou de la rue où il est situé, du lieu de son implantation, de la répartition des diverses activités dans le voisinage, des moyens de transport, de l’attrait particulier ou des sujétions que peut présenter l’emplacement pour l’activité considérée et des modifications que ces éléments subissent d’une manière durable ou provisoire.
La règle du plafonnement est énoncée à l’article L. 145-34 du code de commerce, qui dispose qu’à moins d’une modification notable des éléments mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 145-33, le taux de variation du loyer applicable lors de la prise d’effet du bail à renouveler, si sa durée n’est pas supérieure à neuf ans, ne peut excéder la variation, intervenue depuis la fixation initiale du loyer du bail expiré, de l’indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l’indice trimestriel des loyers des activités tertiaires. Ce texte consacre ainsi un double mécanisme : un principe de plafonnement du loyer à la variation de l’indice, et des exceptions permettant de déroger à ce plafond. La première exception, fondée sur la modification notable des facteurs locaux de commercialité, a fait l’objet de précisions jurisprudentielles récentes. La Cour de cassation a jugé, dans un arrêt du 18 septembre 2025, que « la modification notable des facteurs locaux de commercialité constitue un motif de déplafonnement du prix du bail renouvelé si elle est de nature à avoir une incidence favorable sur l’activité commerciale effectivement exercée par le locataire, indépendamment de son incidence effective et réelle sur le commerce exploité dans les locaux » (Cass. 3e civ., 18 sept. 2025, n° 24-13.288, publié au Bulletin). Cette solution marque un infléchissement notable par rapport à une lecture exigeant la preuve d’une incidence concrète et quantifiée sur le chiffre d’affaires du preneur. Elle facilite la démonstration du bailleur en lui permettant de se prévaloir d’une potentialité d’impact favorable, sans avoir à établir que celle-ci s’est matérialisée dans les comptes de l’exploitation. Ce faisant, la Cour de cassation aligne le standard probatoire du déplafonnement sur une logique objective d’attractivité commerciale, conforme à la définition réglementaire des facteurs locaux de commercialité de l’article R. 145-6 précité.
Cette solution s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante selon laquelle les juges du fond apprécient souverainement le caractère notable de la modification alléguée, sous le contrôle de la Cour de cassation quant à l’existence même d’une modification. Dans un autre arrêt, la Cour a ainsi approuvé une cour d’appel d’avoir retenu qu’une extension de terrasse sur le domaine public n’était pas suffisamment significative pour constituer une modification notable, dès lors qu’il n’était pas démontré que cette extension était intervenue au cours du bail expiré (Cass. 3e civ., 4 juill. 2024, n° 23-13.515). La temporalité de la modification constitue ainsi un critère essentiel du déplafonnement : seules les évolutions survenues pendant la durée du bail à renouveler peuvent être invoquées, à l’exclusion de celles qui lui sont antérieures. Par ailleurs, lorsque le déplafonnement est retenu, l’article L. 145-34 du code de commerce prévoit que la variation de loyer qui en découle ne peut conduire à des augmentations supérieures, pour une année, à dix pour cent du loyer acquitté au cours de l’année précédente, mécanisme d’étalement qui tempère l’impact financier immédiat pour le preneur. Ce dispositif d’étalement a été précisé par la Cour de cassation dans un arrêt du 25 janvier 2023, rendu en formation de section et publié au Bulletin, qui a rappelé que « la variation de loyer qui résulte du déplafonnement obéit à un échelonnement, sans que cet étalement n’affecte la fixation du loyer à la valeur locative » (Cass. 3e civ., 25 janv. 2023, n° 21-21.943, publié au Bulletin). L’étalement constitue donc une modalité temporelle de paiement et non une minoration du loyer dû.
Par ailleurs, la charge de la preuve du déplafonnement incombe exclusivement au bailleur. Dans un arrêt du 4 juillet 2024, la Cour de cassation a rappelé qu’« il appartient au bailleur, qui sollicite le déplafonnement du prix du bail renouvelé, d’établir l’existence au cours du bail à renouveler, d’une modification notable des éléments de calcul de la valeur locative mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 145-33 » (Cass. 3e civ., 4 juill. 2024, n° 23-13.515). La troisième chambre civile ajoute que l’appréciation du caractère notable de la modification relève du pouvoir souverain des juges du fond, ce qui confère aux cours d’appel une latitude d’interprétation dont l’exercice peut être déterminant pour l’issue du litige. Dans cette espèce, la cour d’appel de Dijon avait souverainement retenu que l’extension d’une terrasse sur le domaine public ne constituait pas une modification notable des facteurs locaux de commercialité, faute pour les bailleurs de démontrer que cette extension était significativement intervenue au cours du bail expiré, et non antérieurement.
B. Les causes de déplafonnement automatique et l’étalement des augmentations
La seconde exception au plafonnement, prévue par l’article L. 145-34 du code de commerce, résulte de la durée du bail. Les dispositions relatives au plafonnement ne sont plus applicables lorsque, par l’effet d’une tacite prolongation, la durée du bail excède douze ans. Cette cause de déplafonnement, dite automatique, n’est toutefois pas assortie du mécanisme d’étalement de l’augmentation, ainsi que l’a précisé la Cour de cassation dans un arrêt du 16 octobre 2025. La troisième chambre civile a énoncé que « le dispositif prévu en cas de déplafonnement du loyer ne s’applique que dans le cas d’une modification notable des quatre premiers éléments composant la valeur locative ou lorsque la durée du bail est contractuellement supérieure à neuf ans, et non aux baux de neuf ans qui se sont poursuivis, par l’effet de la tacite prolongation, pendant plus de douze ans » (Cass. 3e civ., 16 oct. 2025, n° 23-23.834, publié au Bulletin). Dès lors, le preneur dont le bail s’est prolongé tacitement au-delà de douze ans ne peut invoquer le mécanisme d’étalement qui plafonne à dix pour cent par an l’augmentation résultant du déplafonnement. Cette solution, rigoureuse pour le locataire, distingue nettement selon que le déplafonnement procède d’une modification notable des circonstances de fait ou d’une clause contractuelle relative à la durée du bail, pour lesquelles l’étalement s’applique, et l’hypothèse de la tacite prolongation, pour laquelle le loyer déplafonné s’applique immédiatement dans son intégralité.
En conséquence, la jurisprudence de la troisième chambre civile construit un édifice nuancé dans lequel le principe de plafonnement demeure la règle, mais où les exceptions sont interprétées de manière à ne pas rendre illusoire la possibilité pour le bailleur d’obtenir une fixation à la valeur locative réelle. Cette architecture, qui repose sur une articulation subtile entre la preuve de la modification des circonstances et les causes objectives de déplafonnement, conserve toutefois un champ d’application restreint au renouvellement du bail. Elle ne s’applique ni à la fixation du loyer initial, librement déterminé par les parties, ni à la révision triennale régie par l’article L. 145-38 du code de commerce, qui soumet la variation du loyer à l’indice trimestriel, sauf à rapporter la preuve d’une modification matérielle des facteurs locaux de commercialité ayant entraîné une variation de plus de dix pour cent de la valeur locative. C’est précisément sur le terrain du loyer initial et des baux en cours que la proposition de loi n° 2566 entend intervenir, en dépassant le cadre du seul renouvellement pour instaurer un dispositif de régulation permanente du marché locatif commercial.
II. La proposition de loi n° 2566 du 3 mars 2026, une tentative d’encadrement généralisé des loyers commerciaux inspirée du dispositif ALUR
A. Le mécanisme expérimental d’encadrement des loyers : observatoires locaux et loyers de référence
La proposition de loi relative à l’encadrement des loyers des baux commerciaux, déposée le 3 mars 2026 par la députée Eva Sas et plusieurs de ses collègues, poursuit un double objectif que son exposé des motifs formule en ces termes : soutenir le commerce de centre-ville, réduire le taux de vacance et rééquilibrer les rapports entre propriétaires et locataires. Le texte instaure, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, un dispositif d’encadrement des loyers auquel peuvent recourir les communes et certains établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui disposent sur leur territoire d’un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, ou qui connaissent, sur au moins une zone urbaine, un taux anormal de vacance commerciale, celui-ci étant réputé tel lorsqu’il excède un seuil fixé par décret, lequel ne peut être inférieur à six pour cent.
L’architecture du dispositif repose sur la création d’observatoires locaux des loyers commerciaux, composés de commerçants et de bailleurs selon un principe de représentation équilibrée. Ces observatoires recueillent des données relatives aux loyers effectivement pratiqués sur leur périmètre d’observation, sur la base d’obligations de transmission pesant sur les bailleurs et les gérants locatifs, dont le manquement est sanctionné d’une amende administrative pouvant atteindre cinq mille euros pour une personne physique et quinze mille euros pour une personne morale. À partir de ces données de marché, les observatoires procèdent chaque année à une analyse des loyers par catégorie d’immeubles ou de locaux à usage commercial ou artisanal et par secteur géographique, afin d’en déterminer les niveaux médians. Sur la base de ces loyers médians, ils calculent des loyers de référence en procédant à une correction des valeurs locatives des locaux professionnels constatées par la commission départementale des valeurs locatives mentionnée à l’article 1650 B du code général des impôts. Ces loyers de référence, exprimés en prix au mètre carré par catégorie d’immeubles et par secteur géographique, constituent des loyers plafonds opposables aux parties.
À cet égard, le mécanisme proposé se distingue du plafonnement actuel de l’article L. 145-34 du code de commerce en ce qu’il ne se limite pas à encadrer la variation du loyer lors du renouvellement, mais fixe un plafond absolu applicable dès la conclusion du bail. L’article premier de la proposition de loi dispose en effet que, dans les périmètres où l’encadrement s’applique, le loyer de base des locaux mis en location à compter de la mise en œuvre du dispositif est fixé librement entre les parties, mais dans la limite du loyer de référence. Le locataire peut engager une action en diminution de loyer si le loyer de base prévu au bail excède le loyer de référence, après saisine préalable de la commission départementale de conciliation prévue à l’article L. 145-35 du code de commerce. Ce dispositif, par son ambition de réguler le loyer initial et non plus seulement sa variation, s’inspire directement du mécanisme d’encadrement des loyers d’habitation issu de la loi ALUR du 24 mars 2014, dont l’exposé des motifs de la proposition de loi souligne qu’il a démontré son efficacité en limitant la hausse des loyers.
B. Le mécanisme correctif applicable aux baux en cours et ses implications pour le droit des contrats
La proposition de loi comporte une seconde innovation, plus audacieuse encore, en étendant l’encadrement aux baux en cours d’exécution. Pour les baux commerciaux, renouvelés ou non, situés dans les périmètres d’application du dispositif et en cours à la date de sa mise en œuvre, le locataire peut demander la révision du loyer à son bailleur lorsque le loyer en vigueur excède de plus de dix pour cent le loyer de référence applicable. Par dérogation à la section 6 du chapitre V du titre IV du livre Ier du code de commerce et aux clauses du bail en cours, le loyer est révisé librement entre les parties dans la limite du loyer de référence, le cas échéant augmenté d’un complément de loyer strictement encadré. Ce faisant, le texte confère au locataire une faculté de remise en cause unilatérale d’un contrat en cours, au nom d’un motif d’intérêt général tenant à la lutte contre la vacance commerciale, ce qui n’est pas sans soulever des interrogations quant à sa conformité au principe de sécurité juridique et au droit au maintien de l’économie du contrat.
Or, cette intervention du législateur dans les contrats en cours s’inscrit dans une problématique que la jurisprudence récente de la Cour de cassation a déjà rencontrée, quoique sous un angle différent. L’arrêt du 16 octobre 2025 précité, qui refuse l’application du mécanisme d’étalement aux baux tacitement prolongés au-delà de douze ans, illustre la tension entre la volonté de protéger le preneur contre les hausses brutales et le respect de l’équilibre contractuel. La loi du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, promulguée postérieurement au dépôt de la proposition de loi, a quant à elle introduit la mensualisation des loyers et le plafonnement des dépôts de garantie, démontrant que la matière des baux commerciaux demeure un champ d’intervention législative privilégié. Dans ce contexte, la proposition de loi n° 2566 apparaît comme le prolongement d’un mouvement de régulation accrue du marché locatif commercial, dont la Cour de cassation assure, par sa jurisprudence, l’encadrement technique.
Par ailleurs, le complément de loyer prévu par la proposition de loi, qui peut s’ajouter au loyer de référence sans excéder vingt pour cent de celui-ci, suppose que l’immeuble ou le local présente des caractéristiques de localisation exceptionnelles conférant une attractivité réelle et objectivement supérieure. En cas de contestation, il appartient au bailleur de démontrer ces caractéristiques, renversement probatoire qui fait écho à la jurisprudence de la troisième chambre civile sur la charge de la preuve du déplafonnement. La proposition de loi exclut en outre tout complément de loyer lorsque le local présente des signes d’humidité, des infiltrations, une installation électrique dégradée, la présence d’amiante, une non-conformité à l’obligation d’accessibilité ou un niveau de performance énergétique de classe F ou G. Ces exclusions, qui conditionnent le supplément de loyer à la qualité effective du local, traduisent une conception du loyer indexée non plus seulement sur l’emplacement mais sur l’état réel du bien, ce qui constitue une évolution notable par rapport aux critères de la valeur locative de l’article L. 145-33.
Dès lors, l’économie générale de la proposition de loi repose sur un double mécanisme : un plafonnement préventif applicable aux nouveaux baux, et un mécanisme correctif rétroactif applicable aux baux en cours. L’articulation de ces deux dispositifs avec le régime légal existant du plafonnement au renouvellement, dont la Cour de cassation continue de préciser les contours, soulève des questions de coordination que le législateur devra trancher si le texte est adopté. La jurisprudence de la troisième chambre civile, notamment l’arrêt du 18 septembre 2025 qui retient une conception extensive de l’incidence favorable des modifications des facteurs locaux de commercialité, pourrait se trouver en tension avec un dispositif qui tend à figer les loyers à un niveau de référence indépendant de l’évolution effective du marché. De même, l’absence d’étalement des augmentations en cas de tacite prolongation au-delà de douze ans, retenue par l’arrêt du 16 octobre 2025, pourrait être remise en cause si le mécanisme de révision des baux en cours proposé par la proposition de loi devait entrer en vigueur.
L’enjeu pratique pour les praticiens du droit des baux commerciaux est considérable. L’avocat en droit des baux commerciaux devra anticiper les effets potentiels de ce texte sur les stratégies contractuelles, qu’il s’agisse de la négociation des clauses d’indexation, de la rédaction des congés avec offre de renouvellement ou de l’évaluation des risques contentieux liés à la fixation du loyer. La connaissance précise de la jurisprudence de la troisième chambre civile, combinée à une veille législative active sur l’avancement de la proposition de loi, constituera un atout déterminant pour sécuriser les intérêts des parties, qu’elles soient bailleresses ou preneuses.
Conclusion
La proposition de loi n° 2566 du 3 mars 2026 traduit une aspiration à un encadrement renforcé des loyers commerciaux, au-delà du seul plafonnement au renouvellement que le code de commerce organise depuis la loi Pinel. En instituant des observatoires locaux chargés de déterminer des loyers de référence opposables aux parties, et en conférant au preneur une faculté de révision des baux en cours, le texte déposé à l’Assemblée nationale propose une refonte significative de l’équilibre entre la liberté contractuelle et la protection du fonds de commerce. La jurisprudence récente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation, qui a précisé les conditions du déplafonnement et les limites de l’étalement des augmentations, offre un cadre technique d’analyse de ces évolutions législatives potentielles. L’encadrement des loyers commerciaux, qu’il résulte du régime actuel ou d’une réforme à venir, demeure un instrument de régulation du marché locatif dont l’efficacité dépendra de sa capacité à concilier la rentabilité des investissements immobiliers avec la préservation de la diversité commerciale dans les centres-villes.
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