Le recul du trait de côte face au droit de propriété : la construction d’un régime d’exception entre prévention et indemnisation
Le phénomène d’érosion côtière, qui affecte près d’un cinquième du littoral français, place le droit de propriété devant une contradiction essentielle. Le sol, que l’article 544 du Code civil définit comme la faculté de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, se dérobe physiquement sous les pieds de son titulaire. La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience, complétée par l’ordonnance n° 2022-489 du 6 avril 2022, a entrepris de répondre à cette contradiction en instituant un régime juridique complet applicable aux zones exposées au recul du trait de côte. Ce dispositif, codifié aux articles L. 121-22-1 et suivants ainsi qu’aux articles L. 219-1 à L. 219-13 du Code de l’urbanisme, articule un droit de préemption spécial, une méthode dérogatoire d’évaluation des biens et un mécanisme de renaturation des sols. Il ne se contente pas de restreindre l’exercice du droit de propriété : il en redéfinit les conditions mêmes d’existence, en liant la valeur du bien à sa durée de vie prévisible. Le présent article analyse la manière dont le législateur et le juge administratif ont construit, en moins de quatre années, un régime d’exception qui soustrait le propriétaire littoral au droit commun des risques naturels et de l’expropriation.
I. L’inconstructibilité comme servitude d’utilité publique : le sacrifice préventif de la propriété privée face à l’érosion marine
A. La cartographie des zones exposées : entre prévisibilité scientifique et opposabilité juridique
La pierre angulaire du dispositif réside dans la délimitation, par les documents d’urbanisme locaux, de zones exposées au recul du trait de côte. L’article L. 121-22-2 du Code de l’urbanisme impose au plan local d’urbanisme ou au document en tenant lieu de délimiter sur le territoire des communes littorales identifiées par décret, d’une part, la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans et, d’autre part, la zone exposée à un horizon compris entre trente et cent ans. Cette double temporalité constitue le socle technique sur lequel repose l’ensemble du régime juridique. À l’intérieur de la zone trentenaire, les constructions nouvelles sont interdites, sauf exceptions limitativement énumérées. La juridiction administrative a été saisie à plusieurs reprises de recours dirigés contre les plans de prévention des risques littoraux qui mettent en œuvre ces principes. La cour administrative d’appel de Douai, dans une série d’arrêts du 11 février 2020 relatifs au plan de prévention des risques littoraux des communes d’Ault, Saint-Quentin-La-Motte-Croix-au-Bailly et Woignarue, a validé la délimitation d’une zone rouge inconstructible fondée « sur la base de l’estimation du recul du trait de côte sur une période de cent ans, en retenant l’hypothèse que les ouvrages de protection existants n’ont pas à être pris en compte, à laquelle est ajouté un recul ponctuel majeur de dix mètres » (CAA Douai, 11 février 2020, n° 18DA01379). Le juge administratif a jugé que « ce recul présente un caractère irréversible et inéluctable », légitimant ainsi une servitude d’inconstructibilité d’une ampleur considérable. Cette solution a été réitérée dans plusieurs décisions du même jour (CAA Douai, 11 février 2020, n° 18DA01378, n° 18DA01380, n° 18DA01381 et n° 18DA01382).
La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 7 novembre 2024 relatif au plan local d’urbanisme de Saint-Quay-Portrieux, a précisé le cadre juridique des zones exposées en application de la loi Climat et Résilience. Elle a rappelé que les communes mentionnées à l’article L. 121-22-1 du Code de l’urbanisme et figurant à l’annexe du décret du 29 avril 2022 sont soumises à l’obligation de délimiter la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans et celle à un horizon compris entre trente et cent ans (CAA Nantes, 7 novembre 2024, n° 22NT03961). La cour administrative d’appel de Marseille, saisie de la contestation du plan de prévention des risques d’inondation et littoraux de la commune de Vias, avait déjà admis la légalité de l’identification d’une « ligne marquant la limite prévisible du recul du trait de côte et une bande de terrain entre cette limite et le rivage appelée à disparaître sous l’effet de l’érosion » (CAA Marseille, 17 juin 2019, n° 17MA00694). La cour administrative d’appel de Bordeaux, statuant le 7 octobre 2025 sur le plan de prévention des risques naturels prévisibles de Saint-Leu et Trois-Bassins à La Réunion, a jugé que « l’évaluation desdits risques prend en compte l’évolution des phénomènes naturels et des impacts du changement climatique, notamment sur l’élévation du niveau de la mer » (CAA Bordeaux, 7 octobre 2025, n° 23BX01693).
Par ailleurs, la cour administrative d’appel de Bordeaux avait déjà relevé, s’agissant de la commune de Rémire-Montjoly en Guyane, que le règlement du plan local d’urbanisme pouvait légitimement interdire toute construction nouvelle dans les « emprises situées à proximité immédiate du trait de côte », au motif que « par application de la loi Littoral ou par usage du principe de précaution qui s’impose au titre de l’érosion marine, il n’y est autorisé qu’un maintien, sous conditions, de l’habitat existant » (CAA Bordeaux, 27 septembre 2022, n° 21BX03647).
Ces décisions dessinent une jurisprudence convergente selon laquelle le classement en zone inconstructible pour cause de recul du trait de côte relève d’une appréciation qui ne saurait être regardée comme manifestement exagérée dès lors qu’elle repose sur des études scientifiques sérieuses et que le phénomène en cause est irréversible. Le propriétaire se voit ainsi privé de l’une des prérogatives essentielles du droit de propriété — le droit de construire — sans que cette privation ne constitue, aux yeux du juge administratif, une atteinte disproportionnée.
Or, le principe de précaution et la prévention des risques naturels prévisibles ne sont pas les seuls fondements de l’inconstructibilité des zones littorales. L’article L. 121-31 du Code de l’urbanisme institue, depuis la loi du 3 janvier 1986 dite loi Littoral, une servitude de passage des piétons le long du littoral sur une bande de trois mètres de largeur grevant les propriétés privées riveraines du domaine public maritime. Le Conseil d’État, par une série de décisions rendues le 29 juin 2020, a rappelé que « les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons » et que « l’autorité administrative peut, par décision motivée prise après avis du ou des conseils municipaux intéressés et au vu du résultat d’une enquête publique effectuée comme en matière d’expropriation, modifier le tracé ou les caractéristiques de cette servitude » (CE, 29 juin 2020, n° 433697 et n° 433662). Ces servitudes administratives, cumulées aux restrictions d’urbanisme liées au recul du trait de côte, constituent un faisceau de contraintes qui réduit considérablement la valeur économique des biens littoraux.
B. L’exclusion de l’érosion côtière du régime des risques naturels majeurs : une qualification lourde de conséquences
Avant l’entrée en vigueur de la loi Climat et Résilience, le propriétaire d’un bien menacé par l’érosion marine ne pouvait prétendre au bénéfice du régime d’expropriation des biens exposés à un risque naturel majeur défini par l’article L. 561-1 du Code de l’environnement. Cet article permet à l’État de déclarer d’utilité publique l’expropriation des biens exposés à un risque prévisible de mouvements de terrain, de crues torrentielles ou de submersion marine menaçant gravement des vies humaines. La question de son applicabilité à l’érosion côtière a été posée à l’occasion de l’affaire dite du Signal, du nom de l’immeuble en copropriété situé à Soulac-sur-Mer dont l’effondrement était redouté en raison du recul de la dune littorale.
Par un arrêt du 17 janvier 2018, le Conseil d’État a jugé, au visa des travaux préparatoires de la loi du 2 février 1995 et de la loi du 12 juillet 2010, que « le législateur n’a pas entendu étendre le régime d’expropriation qu’elles instituent aux risques liés à l’érosion côtière, lesquels ne sont assimilables ni aux risques de submersion marine, ni, par eux-mêmes, aux risques de mouvements de terrain, mentionnés dans cet article » (CE, 17 janvier 2018, n° 398671). La Haute juridiction a renvoyé au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité de cette exclusion aux principes d’égalité devant la loi et au droit de propriété garantis par les articles 6 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le Conseil constitutionnel, par une décision du 6 avril 2018, a déclaré les dispositions conformes à la Constitution (Cons. const., 6 avril 2018, n° 2018-698 QPC), consacrant ainsi l’inexistence d’un droit à l’expropriation pour les propriétaires confrontés au recul du trait de côte sous l’empire de la législation antérieure à 2021.
En conséquence, le propriétaire littoral dont le bien est exposé à l’érosion côtière se trouvait, avant la réforme, dans une situation juridique particulièrement défavorable : son terrain, frappé d’inconstructibilité par les documents d’urbanisme et les plans de prévention des risques, ne pouvait faire l’objet d’aucune mesure d’expropriation pour risque naturel. La cour administrative d’appel de Douai, saisie de la contestation du plan de prévention des risques de submersion marine et d’érosion littorale du Marquenterre dans la Somme, a confirmé la validité d’une zone R soumise à l’aléa de recul du trait de côte « dans laquelle l’inconstructibilité est la règle générale par voie de conséquence de l’irréversibilité de ce phénomène » et a jugé que « les circonstances invoquées, que le risque de disparition des terrains résultant de ce recul ne devrait se réaliser, selon les estimations, qu’à long terme et qu’il aurait fallu retenir la période d’engraissement antérieure pour fixer la vitesse annuelle de recul par extrapolation des données observées, ne permettent pas, à elles seules et en l’état actuel des connaissances, d’exclure ou de tempérer significativement ce risque » (CAA Douai, 11 février 2020, n° 19DA00768). Le juge administratif consacre ainsi, au détriment du propriétaire, une approche prospective qui privilégie la prévention des risques sur la préservation des intérêts privés immédiats.
La cour administrative d’appel de Nantes, examinant le refus d’un certificat d’urbanisme opérationnel sur les parcelles littorales de Saint-Gildas-de-Rhuys, a relevé que ces dernières « constituent ainsi un paysage caractéristique du patrimoine naturel du littoral » et qu’il résulte d’une étude spécifique relative à « l’érosion de la falaise » que ces terrains sont exposés à un risque de recul justifiant le refus de construire (CAA Nantes, 21 mai 2024, n° 22NT02836). Ces décisions illustrent la superposition des contraintes qui pèsent sur les propriétaires littoraux : aux règles d’urbanisme et aux plans de prévention des risques s’ajoutent les servitudes d’utilité publique, les protections environnementales et, désormais, la cartographie des zones exposées au recul du trait de côte.
II. L’indemnisation du propriétaire évincé : un régime dérogatoire au droit commun de l’expropriation
A. La date de référence spécifique aux zones exposées : neutralisation de la spéculation et sécurité juridique
Le droit commun de l’expropriation pour cause d’utilité publique, régi par les articles L. 321-1 et suivants du Code de l’expropriation, prescrit que les biens sont estimés à la date du jugement de première instance et que leur usage effectif est apprécié à une date de référence antérieure. L’article L. 322-2 fixe cette date de référence au jour où est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public le document d’urbanisme déterminant la vocation de la zone. L’article L. 322-6-1, créé par la loi Climat et Résilience, introduit une exception notable pour les biens situés dans une zone exposée au recul du trait de côte en substituant à la date de droit commun la date à laquelle le plan local d’urbanisme ou la carte communale délimitant la zone exposée est devenu opposable aux tiers.
Ce mécanisme permet d’éviter que le propriétaire ne tire profit de la plus-value spéculative qui résulterait d’une date de référence postérieure, fixée à un moment où le risque est déjà connu et intégré dans les documents d’urbanisme. Il garantit également une sécurité juridique accrue pour la collectivité publique qui exerce le droit de préemption ou procède à l’expropriation, en établissant une corrélation temporelle entre la connaissance du risque et l’évaluation du bien. Ce dispositif a été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 2021 sur la loi Climat et Résilience (Cons. const., 13 août 2021, n° 2021-825 DC).
L’article L. 219-7 du Code de l’urbanisme précise qu’à défaut d’accord amiable, « le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, en tenant compte de l’exposition du bien au recul du trait de côte » et que « ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l’indemnité de réemploi ». La date de référence applicable est, conformément au II de l’article L. 219-7, « la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme ou la carte communale et délimitant, en application de l’article L. 121-22-2 du présent code, la zone exposée au recul du trait de côte dans laquelle il est situé. »
Cette disposition rompt avec le principe d’égalité devant les charges publiques en créant une catégorie de propriétaires soumis à un régime d’indemnisation moins favorable que le droit commun. La Cour de cassation a d’ailleurs admis, dans une autre matière, qu’une date de référence distincte puisse être instaurée sans violation du principe d’égalité devant la loi, dès lors que la différence de traitement est justifiée par une différence de situation (Cass. 3e civ., 10 juillet 2012, n° 12-40.044). Cette solution, rendue en matière de droit de préemption urbain, trouve un écho dans le dispositif spécifique aux zones exposées au recul du trait de côte.
Par ailleurs, l’article L. 219-10 du Code de l’urbanisme offre au propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption la faculté de proposer lui-même l’acquisition de son bien au titulaire de ce droit en indiquant le prix qu’il demande. Si le titulaire refuse ou ne répond pas dans le délai de deux mois, le propriétaire bénéficie des dispositions de l’article L. 213-8, qui lui permettent d’exiger que la collectivité procède à l’acquisition dans un délai déterminé. Ce mécanisme de déclenchement unilatéral par le propriétaire constitue une protection essentielle, en l’incitant à anticiper la dépréciation de son bien avant que le recul effectif du trait de côte ne le prive de toute valeur.
B. La méthode d’évaluation en cascade : de la comparaison intra-zone à l’abattement pour durée de vie résiduelle
L’originalité la plus marquante du régime institué par le III de l’article L. 219-7 du Code de l’urbanisme réside dans la hiérarchie contraignante de méthodes d’évaluation qu’il impose au juge de l’expropriation. Le texte prévoit que « le prix d’un bien immobilier situé dans une zone exposée au recul du trait de côte délimitée en application du 1° de l’article L. 121-22-2 est fixé en priorité par référence à des mutations et accords amiables portant sur des biens de même qualification et avec un niveau d’exposition similaire situés dans cette même zone. » Cette méthode primaire suppose l’existence d’un marché de référence à l’intérieur de la zone trentenaire, ce qui n’est pas garanti dans toutes les configurations.
Lorsque les références intra-zone sont insuffisantes, le texte prévoit une méthode subsidiaire : « le prix du bien est fixé en priorité par référence à des mutations et accords amiables portant sur des biens de même qualification situés hors de la zone exposée au recul du trait de côte dans laquelle il se situe. Dans ce cas, pour tenir compte de la durée limitée restant à courir avant la disparition du bien, un abattement est pratiqué sur la valeur de ces références. Cet abattement peut, notamment, être déterminé par application d’une décote calculée en fonction du temps écoulé depuis la première délimitation, en application de l’article L. 121-22-2, de la zone dans laquelle se situe le bien, rapporté à la durée totale prévisionnelle avant la disparition du bien à compter de cette première délimitation. »
Ce mécanisme d’abattement constitue une innovation juridique majeure. En droit commun de l’expropriation, ni l’existence d’un risque naturel ni la perspective d’une disparition future du bien ne sont prises en compte dans la fixation de l’indemnité. Le juge de l’expropriation évalue le bien à la date du jugement, sans anticiper sur des événements futurs et incertains. La loi Climat et Résilience rompt avec ce principe en imposant au juge d’intégrer, dans le calcul de l’indemnité, la durée de vie prévisible du bien. Cette disposition opère un rapprochement avec les mécanismes de l’amortissement comptable, en traitant le bien immobilier comme un actif dont la valeur décroît linéairement à mesure que sa disparition se rapproche.
La loi confie ainsi au juge de l’expropriation une mission économique et prospective inédite. Il lui appartient de déterminer, à partir d’études scientifiques et de projections, la durée totale prévisionnelle avant la disparition du bien, puis d’appliquer une décote proportionnelle au temps déjà écoulé depuis la première délimitation de la zone. Ce calcul, qui relève davantage de l’expertise actuarielle que de l’office traditionnel du juge judiciaire, soulève des difficultés pratiques considérables : les projections de recul du trait de côte sont affectées de marges d’incertitude techniques et les hypothèses climatiques sous-jacentes peuvent évoluer. La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans l’arrêt du 7 octobre 2025 précité, a d’ailleurs rappelé que la délimitation des zones exposées prend en compte « l’évolution des phénomènes naturels et des impacts du changement climatique, notamment sur l’élévation du niveau de la mer », ce qui implique une révision périodique des cartographies et, partant, une instabilité potentielle de l’assiette même du calcul de l’indemnité.
En pratique, l’exercice du droit de préemption au titre de l’article L. 219-1 permet à la collectivité d’acquérir les biens exposés avant que l’érosion ne les rende impropres à tout usage. L’article L. 219-11 du Code de l’urbanisme confie à la personne publique qui devient propriétaire le soin « d’assurer la gestion des biens acquis au regard de l’évolution prévisible du trait de côte et de procéder à leur renaturation ». Cette obligation de renaturation marque la finalité ultime du dispositif : le retrait progressif de l’urbanisation des zones menacées et la restauration des écosystèmes littoraux. Le propriétaire évincé n’est donc pas seulement privé de son bien ; il participe, par le sacrifice de son droit, à une politique publique de recomposition spatiale des territoires littoraux.
Ces dispositions appellent une vigilance particulière de la part des propriétaires et des acquéreurs potentiels lors de toute opération de vente immobilière en zone littorale. La cartographie des zones exposées au recul du trait de côte, annexée au plan local d’urbanisme, est opposable aux tiers et doit être consultée avant toute acquisition. De même, les projets de construction en bordure du littoral sont désormais soumis à un régime d’autorisation renforcé qui intègre l’évaluation prospective du recul du trait de côte. À défaut, l’acquéreur s’expose à acquérir un bien dont la constructibilité est compromise et dont la valeur est appelée à décroître mécaniquement par l’effet des dispositions de l’article L. 219-7 du Code de l’urbanisme.
Conclusion
Le régime juridique du recul du trait de côte, tel qu’il résulte de la loi Climat et Résilience, de l’ordonnance du 6 avril 2022 et de la jurisprudence administrative qui les interprète, constitue un laboratoire du droit de propriété confronté aux effets du changement climatique. Il substitue à la logique binaire du droit des biens — le propriétaire dispose librement de sa chose — une logique probabiliste dans laquelle la valeur du bien est fonction de sa durée de vie prévisible et de son exposition à un phénomène irréversible. Le propriétaire littoral ne peut plus ignorer que son titre de propriété est, par la force des textes et par la réalité physique de l’érosion, grevé d’une condition résolutoire dont le terme est fixé par la nature elle-même. La question de l’indemnisation, que le législateur a encadrée par une méthode dérogatoire sévère, continuera de nourrir les contentieux, tant devant le juge administratif que devant le juge de l’expropriation, à mesure que les premières acquisitions et les premières décotes seront mises en œuvre.
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