La notion de droit juridiquement protégé en matière d’expropriation : construction et affinement par la troisième chambre civile (2023-2026)
L’article 545 du code civil pose une règle dont l’énoncé, par sa simplicité, dissimule la complexité de sa mise en œuvre : « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité. » [[Article 545 du code civil, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006428866.]] La garantie ainsi offerte au propriétaire exproprié trouve son prolongement dans l’article L. 321-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, aux termes duquel les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. Ces dispositions, dont la générosité apparente pourrait laisser croire à une réparation systématique de tous les chefs de préjudice invoqués par l’exproprié, ont fait l’objet, depuis 2023, d’un resserrement jurisprudentiel notable dont la troisième chambre civile de la Cour de cassation est l’artisan principal.
Par une série d’arrêts rendus en formation de section et publiés au Bulletin, la haute juridiction a en effet entrepris de délimiter avec une précision croissante les contours de la notion de « droit juridiquement protégé », condition sine qua non de l’indemnisation du préjudice résultant de la dépossession. Ce mouvement, amorcé par l’arrêt du 11 janvier 2023 relatif aux logements indignes, poursuivi par celui du 16 mars 2023 concernant l’expropriation de parties communes en copropriété, et prolongé par l’arrêt du 15 février 2024 portant sur les constructions irrégulières, dessine une ligne jurisprudentielle dont la cohérence mérite d’être interrogée. La troisième chambre civile, loin de se borner à une application mécanique de l’article L. 321-1 précité, élabore une grille d’analyse qui subordonne la réparation du préjudice à la licéité intrinsèque de la situation juridique dont se prévaut l’exproprié au jour de la dépossession.
Cette construction prétorienne, qui s’inscrit dans le cadre plus large des exigences constitutionnelles et conventionnelles de protection du droit de propriété, soulève des questions fondamentales touchant à l’articulation entre le droit de l’expropriation et les autres branches du droit privé. À quel moment une situation de fait illicite cesse-t-elle d’être un obstacle à l’indemnisation ? La prescription de l’action en démolition confère-t-elle un droit juridiquement protégé au propriétaire d’une construction irrégulière ? Le syndicat des copropriétaires peut-il solliciter l’indemnisation du préjudice subi par les copropriétaires à titre individuel ? Autant d’interrogations auxquelles la jurisprudence de la troisième chambre civile apporte des réponses dont la rigueur ne saurait être sous-estimée. L’examen de la consécration du principe directeur de l’indemnisation (I) précédera l’analyse de son application différenciée aux situations de fait illicites (II).
I. La consécration d’un principe directeur de l’indemnisation d’expropriation
A. Le fondement légal et conventionnel du droit à l’indemnisation intégrale
Le droit de l’expropriation puise ses racines dans une pluralité de sources normatives qui convergent vers l’affirmation d’un principe unique : la dépossession forcée doit être intégralement réparée. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, en son article 17, proclame que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Le Conseil constitutionnel a érigé cette disposition en principe à valeur constitutionnelle, dont il assure le respect à l’occasion du contrôle des lois relatives à l’expropriation.
Le législateur a traduit cette exigence à l’article L. 321-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui dispose que les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. Cette formulation, qui reprend en substance les termes de l’ancien article L. 13-13 du même code, consacre le principe de la réparation intégrale sans pour autant en préciser les modalités concrètes. Le juge de l’expropriation, magistrat de l’ordre judiciaire spécialement désigné pour connaître de la fixation des indemnités, se voit ainsi confier une mission dont l’apparente simplicité masque une redoutable complexité technique.
Au niveau conventionnel, l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme garantit à toute personne physique ou morale le droit au respect de ses biens et dispose que « nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ». La Cour européenne des droits de l’homme a développé une jurisprudence abondante sur cette disposition, exigeant notamment que la privation de propriété ménage un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. La Cour de cassation intègre d’ailleurs cette exigence conventionnelle dans son contrôle, comme en témoigne l’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 12 mars 2026 [[Civ3, 12 mars 2026, n°24-17.000, https://www.courdecassation.fr/decision/69b26359cdc6046d4760e097.]], dans lequel elle rappelle que « lorsque la valeur du terrain exproprié a augmenté depuis la date de l’expropriation, alors qu’aucun motif d’utilité publique ne justifie la non-réalisation de l’opération prévue, les anciens propriétaires sont fondés à demander réparation de la charge excessive subie en raison d’une perte de plus-value ».
Par ailleurs, le juge de l’expropriation dispose, selon une jurisprudence constante, d’un pouvoir souverain d’appréciation pour fixer le montant des indemnités, sous le contrôle de la Cour de cassation qui vérifie que ce pouvoir n’a pas été exercé en méconnaissance des principes directeurs de la matière. Cette architecture normative à trois niveaux — constitutionnel, légal et conventionnel — constitue le socle sur lequel la troisième chambre civile a entrepris de bâtir une exigence supplémentaire, non prévue par les textes mais déduite de leur économie générale : celle du droit juridiquement protégé.
B. L’exigence prétorienne d’un droit juridiquement protégé au jour de l’expropriation
Si le législateur a posé le principe de la réparation intégrale, il n’a pas défini les conditions dans lesquelles un préjudice allégué par l’exproprié peut être qualifié de « direct, matériel et certain » au sens de l’article L. 321-1. C’est précisément cette lacune que la troisième chambre civile a entrepris de combler en dégageant, de manière prétorienne, le critère du droit juridiquement protégé. La Cour juge de manière constante, depuis un arrêt fondateur du 3 décembre 1975, que « seul peut être indemnisé le préjudice reposant sur un droit juridiquement protégé au jour de l’expropriation » [[Civ3, 3 déc. 1975, n°75-70.061, Bull. n°361.]]. Cette formule, dont la portée a longtemps été débattue en doctrine, a connu un regain de vigueur remarquable à partir de 2023.
L’arrêt du 11 janvier 2023, rendu en formation de section et publié au Bulletin, constitue le point de départ de ce resserrement jurisprudentiel. La troisième chambre civile y énonce, au visa de l’article L. 321-1 du code de l’expropriation et de l’article 1719, 1°, du code civil, que le bailleur d’un logement non conforme aux règles de décence ne peut se prévaloir d’un droit juridiquement protégé au paiement des loyers dont la perte serait susceptible d’être indemnisée. La Cour casse l’arrêt d’appel qui avait alloué à une SCI une indemnité pour perte de revenus locatifs alors que les logements expropriés, d’une superficie inférieure à neuf mètres carrés, ne répondaient pas « aux critères du logement décent que le bailleur est tenu de délivrer à son preneur » [[Civ3, 11 janv. 2023, n°21-23.792, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/63be613213ef607c90ab6152.]].
En conséquence, la Cour refuse de reconnaître au propriétaire d’un logement indécent le bénéfice d’une indemnisation pour la perte des loyers qu’il percevait illicitement. La solution est d’autant plus remarquable qu’elle conduit à priver l’exproprié d’une part substantielle de l’indemnité à laquelle il aurait pu prétendre si les logements avaient été décents. L’arrêt ne se contente pas de censurer la décision des juges du fond : il statue au fond, en application de l’article L. 411-3 du code de l’organisation judiciaire, et rejette purement et simplement la demande d’indemnité pour perte de revenus locatifs. Cette cassation sans renvoi témoigne de la volonté de la haute juridiction de trancher définitivement le principe sans laisser aux juges du fond la possibilité de contourner la règle nouvellement affirmée.
Le même jour, la troisième chambre civile confirmait la portée de cette exigence dans un arrêt relatif à la cession amiable d’un immeuble situé dans le périmètre d’une zone d’aménagement concerté. Elle y juge que les cessions amiables consenties après déclaration d’utilité publique sont soumises au même régime que les ventes faisant suite à une ordonnance d’expropriation, notamment en ce qui concerne l’insertion d’un cahier des charges dans l’acte de vente [[Civ3, 11 janv. 2023, n°22-10.027, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/63be612d13ef607c90ab614e.]]. Cette décision, bien que portant sur une question distincte, illustre la cohérence d’une approche qui ne distingue pas selon la forme de la cession mais selon la nature du droit invoqué.
À cet égard, l’arrêt du 16 mars 2023 apporte une précision décisive quant à la notion de droit juridiquement protégé dans le contexte de la copropriété. La Cour y énonce que le syndicat des copropriétaires, s’il a qualité pour défendre les intérêts collectifs de la copropriété, ne peut représenter chaque copropriétaire pour la défense de ses droits privatifs. Dès lors, l’indemnité pour dépréciation du surplus allouée au syndicat ne peut excéder la moins-value subie par les seules parties communes expropriées et ne saurait intégrer la dévalorisation des lots privatifs, laquelle relève de l’action individuelle de chaque copropriétaire [[Civ3, 16 mars 2023, n°22-11.429, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/6412c736314ae0a62152cdd6.]]. La solution, qui s’inscrit dans la droite ligne de la distinction classique entre les prérogatives du syndicat et celles des copropriétaires, a pour conséquence pratique de fragmenter le contentieux indemnitaire et d’imposer aux copropriétaires lésés d’agir à titre individuel pour obtenir réparation de leur préjudice propre.
II. L’application différenciée du critère aux situations de fait illicites
A. L’impossible régularisation par l’écoulement du temps
La question la plus délicate que la troisième chambre civile a eu à trancher concerne l’articulation entre la prescription de l’action pénale ou de l’action en démolition et la reconnaissance d’un droit juridiquement protégé au profit de l’exproprié. La tentation est grande, pour le propriétaire d’une construction irrégulière édifiée depuis plus de dix ans, de soutenir que la prescription de l’infraction ou de l’action civile en démolition a purgé le vice affectant sa situation juridique et lui confère un droit à indemnisation. Cette argumentation a été clairement et définitivement écartée par l’arrêt du 15 février 2024.
Dans cette affaire, une construction en dur de vingt mètres carrés avait été édifiée sans autorisation sur un terrain inconstructible. La cour d’appel de Paris avait, par un arrêt du 17 mars 2022, fixé des indemnités alternatives selon que le caractère illégal de la construction serait ou non judiciairement reconnu, au motif que « ne donne pas droit à indemnisation le préjudice afférent à une construction édifiée illégalement, sauf si l’infraction pénale est prescrite ». La troisième chambre civile casse cette décision avec une netteté qui ne laisse aucune place à l’ambiguïté : « faute pour son propriétaire de pouvoir invoquer un droit juridiquement protégé au jour de l’expropriation, la dépossession d’une construction édifiée irrégulièrement et située sur une parcelle inconstructible n’ouvre pas droit à indemnisation, même si toute action en démolition est prescrite à la date de l’expropriation » [[Civ3, 15 fév. 2024, n°22-16.460, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/65cdb6f62425a7000825828c.]].
Dès lors, la prescription de l’action en démolition est sans incidence sur l’appréciation du caractère juridiquement protégé du droit invoqué. Ce qui importe, aux yeux de la Cour de cassation, n’est pas la possibilité pour l’administration de poursuivre la démolition mais l’existence même d’un droit que le propriétaire pourrait opposer à l’expropriant. Or l’édification irrégulière sur un terrain inconstructible ne saurait, par le seul écoulement du temps, se muer en un droit opposable. La solution, d’une rigueur qui confine à la sévérité, procède d’une conception exigeante de la légalité administrative et d’une méfiance à l’égard des situations de fait qui tendraient à se consolider par la seule inertie des autorités compétentes.
Par ailleurs, cette jurisprudence s’inscrit dans le prolongement direct de l’arrêt du 11 janvier 2023 relatif aux logements indignes. Dans les deux hypothèses, la Cour refuse d’admettre que l’expropriation puisse constituer l’occasion de conférer une valeur patrimoniale à une situation que le droit réprouve. La logique est identique : le propriétaire qui s’est placé en dehors du cadre légal ne saurait tirer profit de l’expropriation pour obtenir la réparation d’un préjudice qui trouve sa source dans sa propre méconnaissance des prescriptions légales ou réglementaires. Le parallélisme des solutions révèle une conception de l’indemnisation qui ne se réduit pas à la simple compensation d’une perte économique mais intègre une dimension normative : l’indemnité d’expropriation ne répare que ce que le droit protège.
B. Les prolongements processuels et les limites de la notion
La jurisprudence de la troisième chambre civile ne se borne pas à définir le critère substantiel du droit juridiquement protégé. Elle en tire également des conséquences processuelles qui affectent la répartition des compétences entre le juge de l’expropriation et le juge de droit commun. L’article L. 311-8 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit que, lorsqu’il existe une contestation sérieuse sur le fond du droit ou sur la qualité des réclamants, le juge fixe des indemnités alternatives et renvoie les parties à se pourvoir devant qui de droit. La troisième chambre civile a toutefois précisé, dans l’arrêt du 15 février 2024, que ce mécanisme ne saurait être utilisé pour contourner l’exigence du droit juridiquement protégé.
En l’espèce, la cour d’appel avait cru pouvoir fixer des indemnités alternatives en se fondant sur l’existence d’une contestation sérieuse tenant à la prescription de l’infraction. La Cour de cassation censure ce raisonnement en considérant que la prescription ne saurait créer un droit là où il n’en existe pas. La portée de cette décision dépasse le seul cas des constructions irrégulières : elle signifie que le juge de l’expropriation, tenu d’appliquer le critère du droit juridiquement protégé, ne peut se retrancher derrière le mécanisme des indemnités alternatives pour éluder la question de fond. Il lui appartient, au contraire, de vérifier l’existence même du droit invoqué avant toute fixation indemnitaire.
En revanche, la notion de droit juridiquement protégé n’épuise pas l’ensemble des conditions de l’indemnisation. La troisième chambre civile a rappelé, dans un arrêt du 8 juin 2023, que si « une indemnisation qui n’est pas intégrale ne rend pas la procédure d’expropriation contraire à l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme », l’indemnité allouée ne saurait être « largement inférieure à la valeur marchande du bien en question, sans qu’aucun objectif d’utilité publique légitime ne le justifie » [[Civ3, 8 juin 2023, n°22-10.290, https://www.courdecassation.fr/decision/648173825025cbd0f8b68218.]]. Cette précision, qui n’ajoute rien au critère du droit juridiquement protégé mais le complète, rappelle que l’exigence d’une juste indemnisation ne se réduit pas à l’existence d’un droit : elle impose également que l’évaluation de ce droit soit conforme à sa valeur réelle.
De même, la Cour a eu l’occasion de préciser, dans un arrêt du 23 novembre 2023, que la présence d’un preneur à bail rural sur les terres expropriées impose au juge de distinguer les indemnités revenant au propriétaire de celles dues au preneur. L’indemnité d’expropriation doit ainsi être répartie entre les différents titulaires de droits juridiquement protégés sur le bien, chacun recevant la part correspondant au préjudice qu’il subit personnellement [[Civ3, 23 nov. 2023, n°22-20.866, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/655f01103d9dff83188895d4.]]. Cette ventilation, qui procède d’une application distributive du principe de réparation intégrale, illustre la plasticité de la notion de droit juridiquement protégé : celle-ci ne se limite pas au seul droit de propriété mais englobe l’ensemble des droits réels et personnels susceptibles d’être affectés par la dépossession.
Par ailleurs, l’arrêt du 12 mars 2026 apporte un éclairage complémentaire sur la question de la rétrocession et de l’indemnisation de la perte de plus-value. La Cour y rappelle que « la constitution de réserves foncières a pour but de geler des terres dans la durée, aucun délai n’étant fixé pour les affecter à un projet d’aménagement répondant à un impératif d’utilité publique ». Dès lors, l’absence d’affectation des parcelles expropriées pendant plus de trente ans ne suffit pas, à elle seule, à caractériser un préjudice indemnisable au titre de la perte de plus-value, dès lors que des motifs d’utilité publique justifient la non-réalisation de l’opération. Cette décision confirme que l’exigence du droit juridiquement protégé se double d’une exigence de causalité : le préjudice allégué doit être la conséquence directe de l’expropriation et non d’une circonstance extérieure à celle-ci.
Enfin, la troisième chambre civile a précisé, dans un arrêt du 22 janvier 2026, que le préfet est la seule autorité habilitée à saisir le juge de l’expropriation sur le fondement de l’article L. 221-1 du code de l’expropriation, confirmant ainsi la nature strictement administrative de la phase préparatoire de l’expropriation et l’étanchéité des compétences entre l’autorité administrative et le juge judiciaire. [[Civ3, 22 janv. 2026, n°24-18.903, https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000053402984/.]]
Conclusion
La jurisprudence de la troisième chambre civile relative à la notion de droit juridiquement protégé en matière d’expropriation témoigne d’une volonté constante et cohérente de subordonner l’indemnisation à l’existence d’une situation juridique conforme au droit. Cette exigence, qui ne figure pas expressis verbis dans les textes, a été dégagée par la Cour de cassation pour éviter que l’expropriation ne devienne l’occasion de consacrer, par le biais de l’indemnisation, des situations de fait contraires à la loi. La trilogie des arrêts de janvier 2023, mars 2023 et février 2024, tous rendus en formation de section et publiés au Bulletin, constitue à cet égard un corpus jurisprudentiel dont la rigueur et la systématicité méritent d’être soulignées. Le propriétaire d’un logement indécent, le propriétaire d’une construction irrégulière et le syndicat des copropriétaires agissant au-delà de ses prérogatives légales se voient ainsi privés de tout ou partie de l’indemnisation à laquelle ils pourraient prétendre en considération de la seule valeur vénale du bien exproprié.
Cette construction prétorienne n’est toutefois pas exempte de tensions. La notion de droit juridiquement protégé, dont les contours demeurent en partie indéterminés, pourrait se heurter à des situations limites dans lesquelles la frontière entre le droit et le fait, entre ce qui est protégé et ce qui ne l’est pas, s’avère plus difficile à tracer. L’avenir dira si la troisième chambre civile maintiendra cette ligne jurisprudentielle avec la même fermeté ou si elle sera conduite à en nuancer la portée. En tout état de cause, la clarté des solutions dégagées depuis 2023 offre aux praticiens un cadre d’analyse dont la prévisibilité constitue, en elle-même, une garantie précieuse pour les justiciables confrontés à l’épreuve de l’expropriation. La maîtrise des enjeux indemnitaires de la vente immobilière constitue le prolongement naturel de cette analyse, de même que la connaissance des mécanismes de la copropriété s’impose à tout copropriétaire susceptible d’être affecté par une procédure d’expropriation.
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