L’encadrement des loyers à l’épreuve du rapport Matignon : anatomie juridique d’une expérimentation menacée
I. Les fondements juridiques d’un dispositif sous tension administrative
A. L’architecture législative de l’expérimentation
Mis en place par l’
<a href= »https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000037642121_25-11-2018″>article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018</a>, dite loi ELAN, le dispositif d’encadrement des loyers a été conçu comme une expérimentation d’une durée de cinq ans, qui doit prendre fin le 26 novembre 2026. Il permet aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, à la commune de Paris, aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, à la métropole de Lyon et à la métropole d’Aix-Marseille-Provence de solliciter la mise en place d’un plafonnement des loyers sur leur territoire. Quatre conditions cumulatives doivent être réunies pour qu’un décret détermine le périmètre d’application : un écart important entre le niveau moyen de loyer dans le parc locatif privé et celui du parc social, un niveau de loyer médian élevé, un taux de logements commencés rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années faible, et des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements.
Une fois le périmètre arrêté par décret, le représentant de l’État dans le département fixe, chaque année, un loyer de référence, un loyer de référence majoré de 20 % et un loyer de référence minoré de 30 %, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique. Les catégories de logements et les secteurs géographiques sont, selon le II du même article, « déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers ». L’
<a href= »https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000045784543″>article 2 du décret n° 2015-650 du 10 juin 2015</a> précise que les catégories de logement sont déterminées « en fonction au moins des caractéristiques du logement relatives au type de location, meublée ou non meublée, au nombre de pièces principales […] et à l’époque de construction », tandis que les secteurs géographiques « délimitent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif ».
Le III de l’article 140 organise le volet civil du mécanisme en prévoyant que le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties, dans la limite du loyer de référence majoré. Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base excède ce plafond. Le texte prévoit également la possibilité d’un complément de loyer pour les logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. Ce complément doit être expressément motivé dans le contrat de bail et ne peut être appliqué à un loyer de base qui serait déjà inférieur au loyer de référence majoré. La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, dans sa rédaction issue de la loi ELAN, constitue le cadre général de cette régulation, notamment par la définition des zones tendues mentionnées à l’
<a href= »https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000038811232″>article 17</a>.
Le dispositif a été progressivement étendu. Paris a bénéficié du décret n° 2019-315 du 12 avril 2019, qui a décidé que l’encadrement serait « mis en place sur l’intégralité du territoire de la ville de Paris ». Lille a suivi avec le décret n° 2020-41 du 22 janvier 2020. D’autres collectivités — notamment Lyon, Bordeaux, Montpellier et plusieurs communes de Seine-Saint-Denis — se sont ensuite engagées dans cette voie. En mai 2026, près de soixante-dix communes appliquent le dispositif.
B. La consolidation prétorienne face aux recours des organisations de propriétaires
Dès son entrée en vigueur, l’encadrement des loyers a fait l’objet d’un contentieux nourri de la part des organisations représentatives des propriétaires bailleurs et des professionnels de l’immobilier. Les recours se sont articulés autour de deux axes principaux : la contestation de la légalité des décrets délimitant le périmètre d’application du dispositif, et celle des arrêtés préfectoraux fixant annuellement les loyers de référence. La jurisprudence du Conseil d’État a progressivement validé le cadre légal, tout en imposant des exigences de précision dans la mise en œuvre réglementaire.
Dans sa décision du 10 mai 2022 [[Conseil d’État, 5e-6e ch. réunies, 10 mai 2022, n° 431495, ECLI:FR:CECHR:2022:431495.20220510]], la Haute juridiction a rejeté le recours de l’Union nationale des propriétaires immobiliers et de la Chambre nationale des propriétaires contre le décret du 12 avril 2019. Le Conseil d’État a considéré que le dispositif visait à « lutter contre les difficultés importantes, notamment d’ordre financier, d’accès au logement qui résultent, dans certaines zones urbanisées, du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements ». Il a estimé que la limitation du droit de propriété qui en résulte « présente un rapport raisonnable de proportionnalité avec l’exigence d’intérêt général qu’elle poursuit », écartant ainsi la violation alléguée de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. La juridiction a également jugé que le décret n’avait pas à être précédé de la consultation de l’Autorité de la concurrence ni du Conseil national de l’habitat, et que les différences de traitement entre territoires résultaient « non pas des dispositions de l’article 140 de la loi du 23 novembre 2018 elles-mêmes », mais du choix de chaque collectivité de solliciter ou non la mise en place du dispositif.
La cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 17 novembre 2022 [[CAA Douai, 1re ch., 17 novembre 2022, n° 21DA02153]], a pareillement rejeté les recours de la FNAIM, de l’UNIS et de l’UNPI dirigés contre l’arrêté du préfet du Nord du 30 janvier 2020 fixant les loyers de référence applicables à Lille. La cour a notamment écarté le moyen tiré de ce que le dossier de candidature de la métropole européenne de Lille aurait été incomplet, en rappelant que ni l’article 140, ni aucune autre disposition, ne soumettaient la demande de l’établissement public à une forme particulière. Elle a également rejeté l’argument fondé sur une prétendue méconnaissance du principe de sécurité juridique, relevant que le dispositif était « prévu de manière expérimentale, sur une durée limitée de cinq ans […] et sur des territoires restreints répondant aux critères cumulatifs prévus par ces dispositions législatives ». La conformité du mécanisme à la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur a également été confirmée.
La cour administrative d’appel de Paris a suivi la même ligne dans un arrêt du 2 octobre 2023 [[CAA Paris, 8e ch., 2 octobre 2023, n° 22PA04137]], en rejetant le recours de la Chambre des propriétaires du Grand Paris contre l’arrêté préfectoral du 4 juin 2021 fixant les loyers de référence parisiens. La cour a notamment validé le recours à l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP) comme source des données de structuration du marché locatif, et a rejeté les critiques portant sur la détermination des quatorze secteurs géographiques et le coefficient de majoration de 13 % pour les logements meublés.
Toutefois, le Conseil d’État a rappelé avec fermeté les exigences de rigueur méthodologique qui s’imposent au préfet dans la détermination des secteurs géographiques. Par un arrêt du 18 novembre 2024 [[Conseil d’État, 5e-6e ch. réunies, 18 novembre 2024, n° 489856, ECLI:FR:CECHR:2024:489856.20241118]], rendu sur pourvoi de la FNAIM et autres contre l’arrêté du 28 mai 2019, la Haute juridiction a censuré l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris pour erreur de droit. Le Conseil d’État a posé le principe selon lequel « le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens à l’appui d’un recours dirigé contre l’arrêté fixant les loyers de référence, ne censure l’appréciation portée par le représentant de l’État pour déterminer ces secteurs géographiques qu’en cas d’erreur manifeste ». En l’espèce, la cour s’était fondée sur les seuls écarts entre les loyers de référence pour apprécier l’homogénéité des secteurs alors que, selon le Conseil d’État, « des écarts entre ces loyers, qui résultent de l’arrêté contesté et sont au demeurant déterminés à partir des loyers médians observés, ne sauraient renseigner sur la dispersion des loyers pratiqués pour des biens similaires au sein de ces secteurs ». La décision affirme ainsi que le contrôle de l’homogénéité des secteurs doit s’appuyer sur la dispersion effective des loyers pratiqués, et non sur le seul écart entre les loyers médians arrêtés. Cet arrêt, publié au recueil Lebon, constitue un avertissement adressé aux préfets quant à la nécessité d’une démonstration rigoureuse de la pertinence statistique du zonage retenu.
La cour administrative d’appel de Douai avait déjà, dans un arrêt du 16 décembre 2019 [[CAA Douai, 1re ch., 16 décembre 2019, n° 17DA02243]], annulé partiellement l’arrêté du préfet du Nord du 16 décembre 2016 relatif à l’encadrement des loyers lillois, au motif que le préfet ne pouvait fixer les loyers de référence en se limitant au seul territoire de la commune de Lille sans prendre en compte le contexte des secteurs limitrophes. Cette décision illustre la tension persistante entre l’exigence de précision géographique et la volonté d’uniformiser l’application du dispositif sur un territoire pertinent.
II. L’effectivité contrariée du contrôle des loyers
A. Les dépassements structurels et la fragilité de la sanction civile
Le rapport commandé par Matignon à deux économistes, Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle, dont les conclusions ont été dévoilées par Le Figaro le 22 mai 2026, dresse un bilan sévère de l’effectivité du dispositif. Selon les données recueillies, plus d’un tiers des nouveaux baux conclus dans les zones soumises à encadrement affichent un loyer supérieur au plafond légal, ce taux pouvant dépasser 40 % dans certaines agglomérations. Les loyers n’auraient baissé que de 2 à 4 % dans les villes concernées hors Paris, un impact qualifié de « modéré » par les auteurs. Le rapport pointe un dispositif « fragile », dont l’application repose en grande partie sur les signalements des locataires eux-mêmes, réticents à engager un contentieux à l’encontre de leur bailleur en cours de bail.
Les économistes estiment que l’encadrement représente environ 700 millions d’euros de transferts annuels au bénéfice des locataires, dont les deux tiers sont supportés par les propriétaires bailleurs, le solde provenant d’une diminution des recettes fiscales de l’État. Ces chiffres, joints au constat que le dispositif « ne cible pas les plus modestes » selon la formule rapportée par Le Figaro, alimentent un débat qui dépasse la seule technique juridique pour toucher aux principes fondateurs du droit de propriété et de la liberté contractuelle.
L’action en diminution de loyer, prévue au III de l’article 140 de la loi ELAN, constitue le principal instrument de sanction civile à la disposition du locataire confronté à un dépassement du loyer de référence majoré. Le locataire peut, à tout moment durant l’exécution du bail, saisir le
<a href= »https://kohenavocats.fr/avocats-droit-immobilier-paris/avocat-bail-habitation-paris/ »>tribunal judiciaire</a> d’une action en diminution du loyer. Le juge, après avoir constaté le dépassement, fixe le loyer à son niveau conforme et condamne le bailleur à la restitution des trop-perçus depuis la date de conclusion du bail, dans la limite de la prescription triennale de l’
<a href= »https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006436458″>article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989</a>. La
<a href= »https://kohenavocats.fr/avocat-depot-garantie-paris/ »>restitution du dépôt de garantie</a> et des loyers indûment perçus peut représenter des sommes considérables pour les bailleurs, surtout dans les zones où les dépassements sont les plus significatifs.
Par ailleurs, l’encadrement des loyers est adossé à un mécanisme de sanctions administratives qui, dans les faits, demeure peu appliqué. Le préfet peut, après une mise en demeure restée infructueuse, prononcer une amende administrative dont le montant ne peut excéder 5 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale [[article 140, V, de la loi du 23 novembre 2018]]. Le rapport relève toutefois que les contrôles sont notoirement insuffisants et que l’appareil statistique permettant la détection des dépassements est lacunaire. Les observatoires locaux des loyers, institués par l’article 16 de la loi du 6 juillet 1989, sont agréés par le ministre chargé du logement et ont pour mission de « recueillir les données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs sur ces données » [[article 16, alinéa 1er, de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989]]. La composition de leurs organes dirigeants doit assurer une « représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires », condition dont la cour administrative d’appel de Paris a eu l’occasion de vérifier le respect s’agissant de l’OLAP [[CAA Paris, 8e ch., 2 octobre 2023, n° 22PA04137]].
La pratique du complément de loyer constitue une autre source de fragilité. Destiné à rémunérer des caractéristiques exceptionnelles de localisation ou de confort, il est souvent invoqué de manière abusive par les bailleurs pour contourner le plafonnement. Le juge judiciaire exerce sur ce point un contrôle exigeant, en vérifiant que les caractéristiques justifiant le complément sont réelles, précises et objectivables [[Civ. 3e, 12 mars 2026, n° 24-13.491]]. À défaut, le complément est annulé et le bailleur est condamné à restituer les sommes perçues à ce titre.
B. L’avenir incertain : entre prolongation législative et extinction programmée
À six mois du terme de l’expérimentation, le paysage juridique et politique est marqué par une profonde incertitude. Le rapport remis à Matignon, qui doit être officiellement publié dans les prochaines semaines, pourrait déterminer le sort du dispositif. Selon les informations du Figaro, le gouvernement ne prévoirait pas, à ce stade, d’inscrire la prolongation de l’encadrement dans le prochain projet de loi de décentralisation. Un proche du dossier cité par le quotidien affirme que « si le gouvernement ne légifère pas avant fin mai, l’encadrement des loyers ne sera pas prolongé ». L’horloge législative est d’autant plus contrainte que la proposition de loi portée par le député socialiste Iñaki Echaniz, adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale en décembre 2025, est toujours absente de l’ordre du jour du Sénat.
Le 21 mai 2026, une cinquantaine de maires et de responsables locaux ont publié dans Le Monde une tribune défendant un dispositif qu’ils estiment « indispensable pour lutter contre les inégalités structurelles ». Les signataires s’appuient sur une étude de l’Atelier parisien d’urbanisme selon laquelle les locataires parisiens économiseraient près de mille euros par an grâce à l’encadrement. Le ministre du Logement, Vincent Jeanbrun, pourtant opposé au mécanisme, a annoncé le 27 mai 2026 qu’il consulterait les élus locaux pour « tirer le bilan » de l’expérimentation. Le rapport de la Cour des comptes, en cours de préparation, pourrait également peser dans la décision finale.
Sur le plan juridique, plusieurs scénarios sont envisageables. Le premier est celui d’une extinction pure et simple du dispositif au 26 novembre 2026, faute d’intervention législative avant cette date. Dans cette hypothèse, les loyers redeviendraient intégralement libres dans les zones actuellement régulées, et les actions en diminution déjà engagées devraient prospérer sur le fondement du droit antérieur. Le deuxième scénario est celui d’une prorogation de l’expérimentation pour une durée déterminée, qui requerrait l’adoption d’une loi avant le 26 novembre 2026. Le troisième est celui d’une pérennisation plus large, éventuellement adossée à une réforme des outils de contrôle et de sanction.
L’incertitude actuelle expose les
<a href= »https://kohenavocats.fr/ »>acteurs du marché locatif</a> à des risques juridiques non négligeables. Les bailleurs qui concluent des baux à des loyers dépassant le plafond actuel s’exposent à des actions en diminution et en répétition de l’indu qui pourraient prospérer même après l’éventuelle extinction du dispositif, dès lors que les faits générateurs sont antérieurs. Les locataires qui hésitent à agir avant novembre 2026 pourraient, dans l’hypothèse d’une non-reconduction, perdre le bénéfice de l’action en diminution pour l’avenir, le fondement légal de celle-ci disparaissant avec la loi qui l’a créée. Cette situation d’insécurité juridique transitoire, créée par l’incertitude sur le maintien ou l’extinction du dispositif, constitue en elle-même un facteur de contentieux à venir.
L’encadrement des loyers, dispositif d’inspiration sociale introduit à titre expérimental par la loi ELAN du 23 novembre 2018, illustre les difficultés inhérentes à la régulation publique du marché locatif privé. Le cadre législatif en vigueur, tel qu’interprété par le Conseil d’État dans sa décision du 10 mai 2022 [[Conseil d’État, 5e-6e ch. réunies, 10 mai 2022, n° 431495]], reconnaît expressément que la limitation du droit de propriété trouve sa justification dans l’exigence d’intérêt général que constitue l’accès au logement, mais n’en demeure pas moins soumise à un contrôle strict de proportionnalité. L’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège le droit au respect des biens, impose que toute ingérence dans l’exercice du droit de propriété soit prévue par la loi et ménage un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux. Le Conseil d’État, dans cette même décision, a jugé que ces exigences étaient satisfaites tout en relevant le caractère expérimental du dispositif, ce qui implique un réexamen de sa justification à l’échéance du terme prévu. La jurisprudence administrative en a validé le principe, mais en a aussi révélé les fragilités techniques, qu’il s’agisse de la détermination des secteurs géographiques, de la collecte des données statistiques ou de l’effectivité des sanctions. Le rapport Matignon, en objectivant les faiblesses du mécanisme, pourrait précipiter une décision politique dont les conséquences, qu’elles aillent dans le sens du maintien ou de l’extinction, seront lourdes pour l’ensemble des acteurs du marché locatif.
Conclusion
L’encadrement des loyers, expérimenté depuis huit ans dans près de soixante-dix communes françaises, traverse une crise de légitimité que le rapport commandé par Matignon a portée sur la place publique. La jurisprudence du Conseil d’État a certes validé la conformité du dispositif aux exigences constitutionnelles et conventionnelles, mais elle en a simultanément révélé les fragilités méthodologiques, imposant une rigueur statistique dont les préfets ne se sont pas toujours montrés capables. Le constat d’un tiers des baux en dépassement du plafond légal, conjugué à l’absence de mécanismes de contrôle efficaces, interroge la capacité d’un dispositif de plafonnement à produire des effets réels sur le marché locatif sans un appareil de sanction crédible. L’extinction programmée de l’expérimentation au 26 novembre 2026 impose désormais au législateur un choix qui ne pourra être éludé : pérenniser, réformer ou abandonner ce qui demeure l’un des instruments les plus contestés de la politique du logement.
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