Dans une affaire communiquée le 4 mars 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à s’interroger sur la compatibilité avec la Convention d’une procédure d’expropriation de droit grec. En l’espèce, des terrains appartenant à des particuliers avaient fait l’objet en 1994 d’une expropriation au profit de l’État pour la construction d’un gazoduc. En application d’une loi spéciale, l’indemnité due aux propriétaires fut fixée unilatéralement par une autorité administrative, le préfet, à un montant de 0,73 euro par mètre carré, sans consultation préalable des intéressés. Ceux-ci ne prirent connaissance de la mesure qu’en 2007, alors que la valeur commerciale de leurs biens était estimée à soixante euros le mètre carré. Les propriétaires saisirent alors les juridictions civiles, qui, en première instance, par un jugement du tribunal de première instance de Thessalonique no 19801/2009, qualifièrent l’atteinte à leur patrimoine d’expropriation et fixèrent une indemnité provisoire à vingt-cinq euros par mètre carré. Cependant, sur appel des autorités publiques, la cour d’appel de Thessalonique, par un arrêt no 2175/2011, infirma cette décision en jugeant la demande d’indemnisation irrecevable au motif de l’applicabilité de la loi spéciale. Cette position fut confirmée par la Cour de cassation par un arrêt no 2081/2013. Les propriétaires expropriés ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant une violation de leur droit de propriété, de leur droit d’accès à un tribunal et de leur droit à un recours effectif. Il se posait dès lors la question de savoir si une procédure légale permettant à l’administration de fixer une indemnité d’expropriation sans rapport avec la valeur vénale du bien, tout en fermant la voie d’un recours judiciaire effectif pour en contester le montant, est conforme aux exigences du droit au respect des biens et du droit à un procès équitable. La Cour a ainsi décidé d’examiner si une telle ingérence dans le droit de propriété respectait le juste équilibre entre les intérêts en présence et si les restrictions procédurales imposées aux requérants n’avaient pas vidé de sa substance leur droit d’accès à un tribunal. L’analyse de l’affaire révèle une atteinte substantielle au droit de propriété (I), aggravée par un déni de justice procédural (II).
I. L’atteinte substantielle au droit de propriété
L’ingérence de l’État dans le droit de propriété des requérants se manifeste par une indemnisation dont le montant a été fixé de manière discrétionnaire, sans tenir compte de la valeur réelle des biens expropriés (A), ce qui a pour conséquence de rompre le juste équilibre que l’article 1 du Protocole no 1 impose de maintenir entre l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels (B).
A. Une indemnisation administrative déconnectée de la valeur réelle du bien
L’expropriation pour cause d’utilité publique, telle que la construction d’un gazoduc, est une mesure légitime qu’un État peut prendre. Toutefois, cette privation de propriété doit s’accompagner d’une indemnisation juste et adéquate. En l’espèce, la fixation de l’indemnité à 0,73 euro le mètre carré par le préfet, alors même que la valeur fiscale était de cinq euros et la valeur commerciale de soixante euros, met en évidence un décalage manifeste. Cette décision administrative a été prise sans consultation des propriétaires et sans que les autorités ne cherchent à établir une base d’évaluation raisonnable. La procédure prévue par la loi spéciale de 1991 a ainsi permis à l’exécutif de déterminer seul le coût de l’expropriation, réduisant l’indemnité à une somme purement symbolique. Une telle méthode d’évaluation s’écarte considérablement des standards d’une indemnisation devant être en rapport raisonnable avec la valeur du bien.
La disproportion entre la valeur du marché et le montant alloué constitue le cœur de la violation matérielle du droit des requérants. En les privant de leurs terrains en contrepartie d’une somme sans commune mesure avec la perte subie, l’État leur a imposé une charge exorbitante. C’est cette charge qui conduit à examiner si les exigences de l’intérêt général justifiaient une atteinte aussi grave aux intérêts particuliers.
B. La rupture du juste équilibre entre intérêt général et droit de propriété
Le droit au respect des biens, garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, exige qu’un « juste équilibre » soit ménagé entre les impératifs de l’intérêt général et la protection du droit de propriété de l’individu. La Cour européenne a constamment jugé qu’une mesure d’expropriation sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien constitue normalement une atteinte excessive. La question posée par la Cour aux parties met précisément l’accent sur ce point : « Les modalités d’indemnisation des requérants en l’espèce (…) ont-ils respecté le juste équilibre entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général voulu par l’article 1 du Protocole no 1 ? ». Le fait que l’indemnité ait été fixée à un niveau représentant à peine plus de 1% de la valeur commerciale du bien suggère fortement que cet équilibre a été rompu. Les propriétaires ont dû supporter une charge spéciale et exorbitante qui n’aurait pas dû leur incomber dans une société démocratique. L’objectif d’utilité publique, si légitime soit-il, ne saurait justifier de faire peser le coût d’un projet d’infrastructure nationale sur quelques individus seulement.
Au-delà de l’insuffisance matérielle de l’indemnité, c’est l’impossibilité d’en obtenir la juste révision qui constitue le second volet du litige, révélant une défaillance du système juridique lui-même.
II. Le déni d’un recours effectif
La violation du droit de propriété est accentuée par l’absence de garanties procédurales suffisantes. Les requérants se sont heurtés à l’impossibilité d’obtenir un contrôle juridictionnel sur le fond de leur demande d’indemnisation (A), ce qui soulève une question sérieuse quant à la compatibilité de la législation nationale avec le droit d’accès à un tribunal garanti par la Convention (B).
A. L’ineffectivité du recours juridictionnel interne pour contester l’indemnisation
Le parcours procédural des requérants illustre l’inefficacité des voies de recours qui leur étaient offertes. Si le tribunal de première instance de Thessalonique avait tenté de corriger la situation en fixant une indemnité provisoire nettement supérieure, cette décision a été anéantie en appel. La cour d’appel de Thessalonique, par son arrêt no 2175/2011, confirmé par la Cour de cassation, n’a pas examiné le caractère adéquat ou non de l’indemnité. Elle s’est bornée à appliquer la loi spéciale de 1991 pour déclarer la demande des propriétaires irrecevable. Ce faisant, les plus hautes juridictions nationales ont entériné une procédure qui exclut un débat contradictoire sur la valeur du bien et le montant de la compensation. Le système judiciaire n’a donc pas joué son rôle de gardien des droits fondamentaux face à une décision administrative contestable, laissant les requérants sans aucune voie pour faire valoir leurs prétentions légitimes à une juste indemnité.
Cette obstruction de l’accès à la justice pour contester le montant de l’indemnité met directement en cause le respect par l’État de ses obligations au titre de l’article 6 de la Convention.
B. La mise en échec du droit d’accès à un tribunal
Le droit à un procès équitable, tel que protégé par l’article 6 § 1 de la Convention, comprend le droit pour toute personne de faire trancher par un tribunal toute contestation sur ses droits et obligations de caractère civil. La détermination d’une indemnité d’expropriation relève sans conteste de cette catégorie. La seconde question posée par la Cour aux parties est à cet égard explicite : « La procédure prévue par l’article 4 de la loi no 1929/1991 (…) est-elle compatible avec les exigences du droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6 § 1 de la Convention ? ». En conférant à une autorité administrative le pouvoir de fixer l’indemnité et en rendant les recours contre cette décision inopérants devant les tribunaux judiciaires, la législation grecque semble avoir privé les requérants de leur droit à un tribunal jouissant de la plénitude de juridiction. Une telle limitation légale, qui empêche le juge de procéder à un examen complet des faits et du droit, et notamment d’apprécier le caractère juste et équitable de l’indemnisation, constitue une restriction disproportionnée au droit d’accès à un tribunal.