La Cour européenne des droits de l’homme est saisie d’une affaire relative à la restriction prolongée du droit de propriété, consécutive au classement d’un terrain en espace d’utilité publique sans qu’une expropriation ne soit menée à son terme. En l’espèce, un terrain situé en Attique, sur lequel était exploitée une entreprise familiale, a fait l’objet en 1972 d’un classement par les autorités publiques en vue de la construction d’un stade. Pendant plusieurs décennies, ce classement a été maintenu et renouvelé sans que l’administration ne procède à l’expropriation effective ni au versement d’une quelconque indemnité. Les propriétaires successifs ont tenté à plusieurs reprises d’obtenir soit une autorisation de construire pour développer leur activité, soit la levée de cette contrainte. Une décision du tribunal administratif du Pirée de 2003 a ordonné à l’administration de procéder à la levée du classement. Cependant, cette décision est restée sans effet, la commune ayant réitéré le classement en 2005. Une procédure d’expropriation a finalement été engagée en 2008, et une indemnité a été fixée par les juridictions judiciaires en 2011, mais celle-ci n’a jamais été consignée par la commune, entraînant la révocation de l’expropriation. En dépit de cette révocation, la commune a maintenu le classement du terrain comme espace d’utilité publique. Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’État a jugé en 2012 que le refus de l’administration de délivrer un permis de construire était légitime, au motif que le statut urbanistique du terrain demeurait non réglé. Il convient de se demander si le maintien d’une restriction d’urbanisme pendant une durée exceptionnellement longue, combiné au refus de l’administration d’exécuter une décision de justice ordonnant la levée de cette restriction, porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété et au droit à une protection juridictionnelle effective. La plus haute juridiction administrative a finalement validé l’inaction de l’administration en s’appuyant sur l’incertitude juridique que cette dernière avait elle-même entretenue. Il apparaît ainsi que l’atteinte au droit de propriété a été aggravée par un déni de justice (I), avant d’être consacrée par une forme d’impunité administrative (II).

I. L’atteinte substantielle au droit de propriété par une sujétion d’urbanisme perpétuée

L’affaire met en lumière comment l’exercice par la puissance publique de ses prérogatives en matière d’urbanisme peut aboutir à une dépossession de fait, vidant le droit de propriété de sa substance. Cette situation résulte d’abord de la transformation d’une mesure par nature temporaire en une contrainte quasi-permanente (A), puis de l’incapacité de l’administration à conclure la procédure d’expropriation qu’elle avait elle-même initiée (B).

A. La précarisation du droit de propriété par un classement prolongé

Le droit de l’urbanisme permet à l’administration d’imposer des servitudes d’utilité publique sur des propriétés privées en prévision d’opérations d’aménagement. Toutefois, cette prérogative doit s’exercer dans un délai raisonnable, afin de ne pas imposer une charge exorbitante aux propriétaires concernés. Dans le cas présent, le classement du terrain en 1972 a placé les requérants dans une situation d’incertitude durable. Si l’entreprise a pu poursuivre son activité, toute perspective de développement ou de valorisation du bien était gelée. La décision de la commune en 1981 de « ne pas déclasser le terrain ni de l’exproprier en versant l’indemnité due » illustre parfaitement l’inertie administrative à l’origine du préjudice. Le renouvellement du classement en 1984 a confirmé cette situation, transformant une mesure conservatoire en une sujétion indéfinie. L’impossibilité d’obtenir un permis de construire après le tremblement de terre de 1999 a rendu la contrainte encore plus manifeste, empêchant la simple réparation des bâtiments et menaçant la survie de l’activité économique.

B. L’échec de la procédure d’expropriation comme illustration de l’impasse administrative

Face à la persistance du blocage, l’engagement tardif d’une procédure d’expropriation en 2008 aurait pu offrir une issue aux propriétaires en leur assurant une juste et préalable indemnité. Les juridictions judiciaires ont rempli leur office en fixant le montant de cette indemnité, d’abord à titre provisionnel par le tribunal de première instance en 2010, puis de manière définitive par la cour d’appel en 2011. Cependant, l’étape décisive, à savoir le paiement effectif de cette indemnité, n’a jamais été franchie. La commune n’a pas déposé la somme due à la Caisse des Consignations et des Prêts dans le délai légal, ce qui a eu pour conséquence de révoquer de plein droit l’expropriation. Le paradoxe atteint son paroxysme lorsque la commune, tout en profitant de cette révocation pour se soustraire à son obligation de paiement, a simultanément « maintenu le classement/blocage de la propriété ». Cette situation révèle une défaillance de l’administration, qui non seulement paralyse les droits des propriétaires pendant des décennies, mais se montre également incapable de mettre en œuvre ses propres décisions selon les règles qu’elle est censée appliquer.

II. Le déni de protection juridictionnelle face à l’inertie de l’administration

Au-delà de l’atteinte matérielle à leur bien, les requérants se sont heurtés à l’inefficacité des voies de recours qu’ils ont exercées. Une victoire judiciaire obtenue de haute lutte s’est avérée lettre morte (A), avant que la plus haute juridiction administrative ne vienne légitimer la situation de blocage (B), fermant ainsi la porte à une solution au niveau national.

A. L’inexécution d’une décision de justice ordonnant la modification du statut du bien

Le droit à un procès équitable, garanti notamment par l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, implique le droit à l’exécution des décisions de justice. Sans exécution, le processus juridictionnel est privé de toute portée pratique. En 2003, les requérants avaient obtenu une décision significative du tribunal administratif du Pirée, qui « ordonna la levée du classement et renvoya à cet effet l’affaire à l’administration ». Cette décision aurait dû mettre un terme à l’incertitude juridique qui pesait sur le terrain. Or, l’administration a choisi d’ignorer purement et simplement cette injonction. Non seulement elle n’a pas procédé à la levée du classement, mais elle a pris une nouvelle décision en 2005 pour réitérer ce même classement. Cet acte constitue un manquement manifeste à l’autorité de la chose jugée et démontre un refus délibéré de se soumettre au contrôle du juge administratif, privant les requérants du bénéfice de la protection juridictionnelle qu’ils avaient obtenue.

B. La légitimation de l’impasse par la plus haute juridiction administrative

L’ultime recours des propriétaires s’est soldé par une décision du Conseil d’État de 2012 qui entérine l’impasse. La haute juridiction a estimé que le refus de l’administration de délivrer un permis de construire était « légitime car le statut du terrain était non réglé d’un point de vue urbanistique ». Ce faisant, elle a validé un raisonnement circulaire où l’administration justifie son refus d’agir par l’incertitude qu’elle a elle-même créée et entretenue pendant quarante ans. Plus encore, le Conseil d’État a considéré que le jugement de 2003 « ne pouvait pas rendre le terrain constructible car le classement urbanistique était maintenu et pouvait à tout moment être réitéré ». Une telle motivation neutralise la portée de la décision du premier juge et reconnaît implicitement à l’administration le pouvoir de paralyser indéfiniment un droit de propriété par le simple renouvellement d’un classement, même après une annulation contentieuse. Cette décision finale a consacré l’absence de recours effectif pour les requérants, les contraignant à rechercher devant la juridiction européenne la protection que les instances nationales leur ont finalement refusée.