Par une communication du 9 septembre 2020, la quatrième section de la Cour européenne des droits de l’homme a interrogé les parties sur une requête soulevant la question de la compatibilité d’une restriction du droit de propriété avec les exigences de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

En l’espèce, une association regroupant des propriétaires forestiers s’est vu interdire l’exploitation d’une forêt de 429 hectares après son classement en zone naturelle protégée en 2008. Le droit interne, en l’occurrence le Code des forêts, prévoyait un droit à dédommagement pour compenser de telles restrictions. L’association requérante a donc formé une demande de compensation pour la période s’étendant de 2010 à 2014.

Cette demande a été rejetée par un arrêt de la cour d’appel de Brasov en date du 8 décembre 2017. La juridiction roumaine a fondé sa décision sur le fait que le gouvernement n’avait pas adopté les normes méthodologiques nécessaires à l’octroi des compensations prévues par la loi pour la période concernée. Saisie du litige, la Cour européenne des droits de l’homme a posé deux questions aux parties. Elle a d’abord cherché à savoir si l’interdiction d’exploitation constituait une ingérence dans le droit au respect des biens, puis si cette ingérence était proportionnée au but poursuivi, compte tenu de l’absence de dédommagement effectif.

Il s’agissait donc pour la Cour de déterminer si l’absence de mise en œuvre par un État des modalités pratiques d’une indemnisation pourtant prévue par la loi, en contrepartie d’une restriction au droit de propriété poursuivant un but d’intérêt général, est constitutive d’une violation de l’article 1er du Protocole n° 1. La Cour, par les questions posées, suggère que si l’ingérence peut être justifiée dans son principe, son caractère disproportionné résulte de l’ineffectivité du droit à compensation.

L’analyse se portera d’abord sur la caractérisation d’une ingérence dans le droit de propriété justifiée par un objectif de protection environnementale (I), avant d’examiner comment l’inaction de l’État dans la mise en œuvre de la compensation rompt le juste équilibre requis par la Convention (II).

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I. La caractérisation d’une ingérence légitime dans le droit de propriété

L’interdiction d’exploiter une forêt classée constitue une limitation évidente au droit de jouir de ses biens. Cette ingérence est cependant admise par la Convention lorsqu’elle est légale et poursuit un but d’intérêt général (A), ce qui suppose en contrepartie un mécanisme d’indemnisation pour ne pas rompre le juste équilibre (B).

A. La régulation de l’usage des biens au nom de l’intérêt général

L’article 1er du Protocole n° 1 n’assure pas une protection absolue du droit de propriété. Il reconnaît aux États le droit « de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ». La protection de l’environnement constitue l’un de ces motifs légitimes d’intérêt général permettant aux autorités publiques de restreindre les attributs du droit de propriété.

En l’espèce, le classement de la forêt en zone naturelle protégée en 2008, et l’interdiction d’exploitation qui en découle, relèvent de cette marge d’appréciation de l’État. L’ingérence dans le droit de jouissance de l’association requérante est donc prévue par la loi et poursuit un objectif légitime reconnu par la jurisprudence de la Cour. La mesure en elle-même ne paraît pas contestable dans son principe.

B. L’existence d’un droit à dédommagement comme condition du juste équilibre

Pour qu’une ingérence soit conforme à la Convention, elle doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Une telle mesure ne doit pas faire peser sur le propriétaire une charge spéciale et exorbitante. L’absence totale d’indemnisation est un facteur déterminant dans l’appréciation de la proportionnalité.

Le droit interne roumain, à travers l’article 97 du Code des forêts, avait lui-même prévu ce correctif en garantissant un droit à dédommagement. L’existence de ce droit est un élément essentiel, car elle démontre que le législateur national a entendu concilier l’objectif de protection environnementale avec le respect du droit de propriété. La difficulté ne naît donc pas de la loi elle-même, mais de son application défaillante.

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II. La sanction de la carence étatique rendant l’ingérence disproportionnée

La seule reconnaissance formelle d’un droit à indemnisation ne suffit pas. L’inaction de l’État pour en assurer l’effectivité (A) entraîne la rupture du juste équilibre et rend la charge supportée par les propriétaires excessive (B).

A. L’ineffectivité du droit à compensation due à la défaillance réglementaire

La cour d’appel de Brasov a rejeté la demande de l’association requérante « au motif que le Gouvernement n’avait toujours pas adopté les normes méthodologiques pour l’octroi des compensations ». Cette carence de l’exécutif a privé de toute substance le droit à indemnisation prévu par le législateur. Le droit inscrit dans le Code des forêts est demeuré purement théorique et illusoire pour les propriétaires concernés pendant la période 2010-2014.

Le fait que l’État défendeur ait ultérieurement adopté des normes pour la période 2017-2020, comme le souligne l’association requérante, ne fait que renforcer le constat de sa défaillance pour la période antérieure. Cette situation met en lumière une négligence administrative qui rend le recours indemnitaire inaccessible et ineffectif, en violation du principe de sécurité juridique.

B. La rupture consécutive de la proportionnalité de l’ingérence

En l’absence d’un mécanisme de compensation accessible et effectif, la charge financière de la politique de protection environnementale pèse entièrement sur les propriétaires de la forêt. L’ingérence, bien que poursuivant un but légitime, leur impose un sacrifice particulier et excessif que la collectivité ne saurait faire supporter à quelques-uns sans contrepartie.

C’est cette absence de dédommagement qui rompt le juste équilibre entre l’intérêt général et la sauvegarde du droit de propriété de l’association requérante. La mesure restrictive devient alors une expropriation de fait sans indemnisation, ce que l’article 1er du Protocole n° 1 prohibe. La carence de l’État à rendre le droit effectif transforme ainsi une mesure de régulation potentiellement légitime en une violation du droit au respect des biens.