La transmission d’un fonds de commerce ou d’un droit au bail commercial se heurte fréquemment à la prérogative publique instituée par l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme. Lorsqu’une commune a délimité un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, toute aliénation onéreuse doit lui être préalablement déclarée par le cédant. Or, l’omission de cette formalité substantielle expose l’acte de cession à une nullité d’ordre public, tandis que la décision de préempter emporte éviction de l’acquéreur pressenti. L’intervention d’un avocat en bail commercial permet d’articuler les règles du droit de l’urbanisme avec le statut impératif régi par l’article L. 145-1 du Code de commerce.
En effet, l’acquisition du bail ou du fonds par la personne publique bouleverse la relation locative, tant pendant le portage communal que lors de la rétrocession. Dès lors, l’article L. 145-2 du Code de commerce maintient le contrat dans le champ statutaire tout en paralysant temporairement la sanction du défaut d’exploitation effective. Par ailleurs, l’article L. 214-2 du Code de l’urbanisme impose à la commune de rétrocéder le bien dans un délai préfix sous le contrôle du bailleur. Il convient donc d’analyser le déclenchement de la préemption municipale lors de la cession, puis le régime du bail commercial jusqu’à sa rétrocession définitive.
I. Le déclenchement du droit de préemption communal lors de la cession du bail commercial ou du fonds de commerce
A. Le périmètre de sauvegarde du commerce de proximité et l’obligation de déclaration préalable de cession à peine de nullité
Aux termes de l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme, « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité ». Selon l’article R. 214-1 du Code de l’urbanisme, le maire soumet préalablement pour avis ce projet de délibération aux chambres consulaires territorialement compétentes. Ce projet est accompagné d’un rapport analysant la situation du commerce de proximité à l’intérieur du périmètre et les menaces pesant sur la diversité commerciale. À défaut d’observations des chambres consulaires dans un délai de deux mois à compter de leur saisine, leur avis est réputé favorable selon l’article R. 214-1 précité.
En outre, l’article R. 214-2 du Code de l’urbanisme subordonne l’opposabilité de la délibération municipale délimitant ce périmètre à l’accomplissement des mesures réglementaires de publicité et d’information. Par ailleurs, l’article L. 214-1-1 du Code de l’urbanisme autorise la commune à déléguer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale ou à un aménageur. Conformément aux articles R. 214-18 et R. 214-19 du Code de l’urbanisme, cette délégation résulte d’une délibération précisant les conditions auxquelles est subordonné l’exercice des compétences déléguées. Depuis la loi du 23 octobre 2023 créant l’article L. 214-2-1 du Code de l’urbanisme, ce droit peut également être instauré dans une grande opération d’urbanisme.
L’assiette matérielle de cette prérogative publique est strictement définie par l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme et précisée par l’article R. 214-3 du même code. Sont ainsi soumises au droit de préemption communal « les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux » situés dans le périmètre. Sont également visés les terrains portant ou destinés à porter dans un délai de cinq ans des commerces d’une surface comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés. Dans les secteurs de grande opération d’urbanisme régis par l’article L. 214-2-1 du Code de l’urbanisme, ce seuil s’étend de 1 000 à 4 000 mètres carrés.
À cet égard, il importe de ne jamais confondre la préemption municipale sur le bail ou le fonds avec la vente des murs par le propriétaire. Lorsque le bailleur vend l’immeuble loué, le locataire bénéficie du droit de préférence statutaire prévu par l’article L. 145-46-1 du Code de commerce. La Cour de cassation (Civ. 3e, 18 décembre 2025, n° 24-10.767) rappelle que la vente conclue en méconnaissance de ce droit « est sanctionnée par la nullité ». En conséquence, « l’action en nullité de cette vente intentée par le locataire, qui est exercée en vertu du statut des baux commerciaux, est soumise à la prescription biennale » de l’article L. 145-60 du Code de commerce, laquelle « court à compter du jour où le locataire a eu connaissance de la vente » (Civ. 3e, 17 septembre 2026, n° 24-21.650).
À l’inverse, le droit de préemption communal régi par l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme frappe uniquement la cession isolée consentie par le preneur cédant. L’accompagnement d’un avocat en cession de fonds de commerce permet ainsi de distinguer une aliénation isolée des opérations sociétaires régies par l’article L. 145-16 du Code de commerce, telles que la fusion, la scission, l’apport partiel d’actif ou la transmission universelle de patrimoine. En outre, l’article R. 214-3 du Code de l’urbanisme écarte la préemption communale lorsque les biens sont inclus dans un plan de cession judiciaire, tandis que l’article R. 214-8 du même code l’impose pour une cession isolée de gré à gré en liquidation.
Chaque aliénation entrant dans ce champ d’application est soumise au formalisme rigoureux édicté par le troisième alinéa de l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme. Ce texte dispose que « Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune ». La loi exige que « Cette déclaration précise le prix, l’activité de l’acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession ». Le texte ajoute qu’« Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d’affaires » réalisé par le cédant.
Selon l’article R. 214-4 du Code de l’urbanisme, « La déclaration en quatre exemplaires est adressée au maire de la commune où est situé le fonds » par pli recommandé, dépôt contre récépissé ou voie électronique. La sanction de l’aliénation conclue sans déclaration préalable est la nullité, dont le contentieux relève, selon l’article R. 214-10 du Code de l’urbanisme, du tribunal judiciaire du lieu de l’immeuble. Saisi par une commune qui invoquait l’absence de déclaration préalable pour solliciter l’expulsion du cessionnaire, le juge des référés de Lyon (TJ Lyon, 23 octobre 2026, n° 25/01250) a rappelé son office. L’ordonnance retient que « le juge de référés ne peut constater avec l’évidence requise que les actes de cession sont nuls alors d’une part qu’il n’en a pas le pouvoir ».
B. Le délai d’instruction de deux mois, la formation parfaite de la vente et le contentieux de la fixation judiciaire du prix
À compter de la réception d’une déclaration préalable complète, la commune dispose d’un délai préfix de deux mois conformément à l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme. Ce texte énonce que « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant le délai de deux mois à compter de la réception de cette déclaration vaut renonciation ». En conséquence, « Le cédant peut alors réaliser la vente aux prix et conditions figurant dans sa déclaration » sans craindre une remise en cause ultérieure. Toutefois, toute modification du prix ou des conditions essentielles de la cession obligerait le preneur cédant à déposer une nouvelle déclaration préalable en mairie.
Durant ce délai de deux mois, l’article R. 214-5 du Code de l’urbanisme ouvre trois options distinctes au titulaire du droit de préemption communal. Il notifie au cédant « soit sa décision d’acquérir aux prix et conditions indiqués dans la déclaration préalable », soit une offre à un prix fixé judiciairement, soit sa renonciation. Le second alinéa de l’article R. 214-5 du Code de l’urbanisme précise que « Lorsque le cédant est lié par un contrat de bail, une copie de cette notification est adressée au bailleur ». En cas de vente par adjudication, l’article R. 214-7 du Code de l’urbanisme prévoit une déclaration trente jours avant l’audience et une substitution dans les trente jours suivant l’adjudication.
Lorsque la commune décide de préempter aux prix et conditions déclarés, la jurisprudence judiciaire consacre l’irrévocabilité immédiate de la vente ainsi formée. La cour d’appel de Paris (CA Paris, Pôle 5, ch. 3, 20 mars 2025, n° 23/00805) juge que « La déclaration d’intention d’aliéner (DIA) prévue par ce texte s’analyse en une offre de vente ». Corrélativement, l’arrêt retient que l’exercice du droit de préemption s’analyse « en une acceptation interdisant toute rétractation de l’auteur de la DIA ». Ainsi, la cour d’appel affirme « que la vente est parfaite à la date à laquelle la décision de préemption a été notifiée au vendeur ».
Le tribunal judiciaire de Bobigny (TJ Bobigny, ch. 7, sect. 2, 21 janvier 2025, n° 23/11341) applique exactement la même règle à la cession isolée d’un droit au bail commercial. Le jugement énonce que « la décision de préemption aux conditions financières de la déclaration de cession d’un bail commercial » emporte perfection immédiate du contrat. En effet, dans un périmètre de sauvegarde, cette décision « vaut contrat de vente ; toute renonciation à vendre formée postérieurement par le titulaire du bail est dépourvue de base légale ». Dans cette affaire, le tribunal a condamné le preneur récalcitrant à régulariser l’acte de cession du bail au profit de la commune dans le mois de la signification.
Une fois la décision de préemption notifiée aux conditions déclarées, l’article R. 214-9 du Code de l’urbanisme encadre la régularisation matérielle de la cession. Ce texte prévoit que « l’acte constatant la cession est dressé dans un délai de trois mois suivant la notification de l’accord sur le prix et les conditions ». Par ailleurs, l’article L. 213-14 du Code de l’urbanisme impose le paiement ou la consignation du prix dans les quatre mois suivant la décision d’acquérir. La cour d’appel de Paris (CA Paris, Pôle 5, ch. 3, 20 mars 2025, n° 23/00805) précise que ces règles « ont pour effet de différer le transfert de propriété du bien préempté mais non la formation de la vente ».
La situation juridique est tout autre lorsque la commune estime exagéré le prix déclaré et décide de recourir à la fixation judiciaire du prix. Par renvoi du quatrième alinéa de l’article L. 214-1 du Code de l’urbanisme, le droit de préemption est exercé selon les modalités des articles L. 213-4 à L. 213-7 du même code. Aux termes de l’article L. 213-4 du Code de l’urbanisme, « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ». En outre, l’article R. 214-6 du Code de l’urbanisme oblige la commune à saisir le juge de l’expropriation dans le délai de deux mois de la déclaration et à en notifier copie au cédant et au bailleur.
En cas de saisine du juge de l’expropriation, l’article L. 213-4-1 du Code de l’urbanisme impose au titulaire du droit de préemption de consigner quinze pour cent de l’évaluation domaniale dans les trois mois. Surtout, contrairement à la préemption au prix déclaré, la contestation du prix laisse intacte la faculté de retrait du cédant prévue par l’article L. 213-7 du Code de l’urbanisme. Le tribunal judiciaire de Marseille (TJ Marseille, 26 mars 2025, n° 24/00035) juge ainsi que « la saisine du juge de l’expropriation ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire ou le titulaire du droit de préemption renonce, en cours de procédure, à l’opération ». Selon l’article L. 213-7 précité, les parties disposent encore d’un délai de deux mois après la décision définitive fixant le prix pour renoncer à la mutation.
II. Le statut du bail commercial pendant la détention communale et les conditions de sa rétrocession à un nouvel exploitant
A. La neutralisation temporaire du défaut d’exploitation du fonds et le maintien intégral des obligations statutaires du bail
Dès que l’acquisition par voie de préemption prend effet, la commune devient titulaire du droit au bail ou propriétaire du fonds de commerce préempté. En droit commun, l’article L. 145-1 du Code de commerce subordonne le bénéfice du statut des baux commerciaux à l’immatriculation du preneur et à l’exploitation d’un fonds dans les lieux. Or, une collectivité territoriale qui préempte un bail commercial ou un fonds de commerce en vue de sa rétrocession n’a pas vocation à l’exploiter durablement elle-même. Pour éviter la perte de la propriété commerciale durant cette période intercalaire, le législateur a introduit un dispositif dérogatoire au sein du III de l’article L. 145-2 du Code de commerce.
Le premier alinéa du III de l’article L. 145-2 du Code de commerce maintient expressément le bail du local préempté sous le régime statutaire des baux commerciaux. Le second alinéa du III de l’article L. 145-2 précité dispose que « Le défaut d’exploitation ne peut être invoqué par le bailleur pour mettre fin au bail commercial dans le délai prévu au même article L. 214-2 pour sa rétrocession à un nouvel exploitant ». Cette immunité légale déroge temporairement à l’article L. 145-8 du Code de commerce, qui exige en principe que le fonds ait « fait l’objet d’une exploitation effective au cours des trois années qui ont précédé la date d’expiration du bail ». La Cour de cassation (Civ. 3e, 1er octobre 2026, n° 24-21.463) rappelle qu’en droit commun « seul un défaut d’exploitation définitif ou continu sur les trois années ayant précédé la date d’expiration du bail justifie la délivrance par le bailleur d’un congé avec refus de renouvellement sans offre d’indemnité d’éviction ».
Grâce au III de l’article L. 145-2 du Code de commerce, l’inexploitation pendant le délai légal de rétrocession ne peut constituer un motif grave et légitime au sens de l’article L. 145-17 du Code de commerce. Par ailleurs, le quatrième alinéa de l’article L. 214-2 du Code de l’urbanisme dispose que « Pendant le délai indiqué au premier alinéa du présent article, le titulaire du droit de préemption peut mettre le fonds en location-gérance ». Conformément au II de l’article L. 145-1 du Code de commerce, le propriétaire d’un fonds donné en location-gérance conserve le bénéfice du statut sans avoir à justifier d’une immatriculation personnelle. En revanche, si la commune a préempté un droit au bail isolé sans fonds, toute sous-location demeure interdite sauf accord du bailleur selon l’article L. 145-31 du Code de commerce.
Hormis la neutralisation du défaut d’exploitation, le maintien du bail sous le statut de l’article L. 145-2 du Code de commerce oblige la commune à exécuter toutes les charges contractuelles, sous peine de résiliation selon l’article L. 145-41 du Code de commerce. L’assistance d’un avocat en résiliation de bail commercial demeure essentielle, car la Cour de cassation (Civ. 3e, 17 septembre 2026, n° 25-16.299) approuve l’acquisition de la clause résolutoire lorsque la locataire « ne s’était pas conformée à cette obligation d’assurance dans le mois de la délivrance du commandement ». À l’inverse, par un arrêt du 5 mars 2026 (Civ. 3e, 5 mars 2026, n° 24-15.820), elle juge que lorsque « le locataire invoque une exception d’inexécution, le juge doit en vérifier le bien-fondé, peu important que le locataire n’ait pas demandé en justice des délais de paiement dans le mois de la délivrance du commandement ».
De même, pendant la détention communale ou à l’issue de la rétrocession, l’évolution du loyer demeure intégralement gouvernée par les articles L. 145-33, L. 145-38 et L. 145-39 du Code de commerce. Aux termes de l’article L. 145-15 du Code de commerce, sont réputées non écrites les clauses qui ont pour effet de faire échec aux dispositions des articles L. 145-37 à L. 145-41. Saisie d’une clause d’augmentation forfaitaire et périodique du loyer sans limite de durée ni de plafond, la Cour de cassation (Civ. 3e, 3 septembre 2026, n° 25-14.904) l’a déclarée illicite. Elle retient qu’une telle stipulation « ne détermine pas le prix initial du bail mais organise sa révision automatique à la seule hausse », en violation de l’article L. 145-15 précité.
Enfin, le maintien du statut implique le respect scrupuleux des délais de procédure relatifs au congé et au renouvellement prévus par les articles L. 145-9, L. 145-10 et L. 145-60 du Code de commerce. Dans un arrêt du 12 février 2026 (Civ. 3e, 12 février 2026, n° 24-10.578), la Cour de cassation rappelle que « le locataire qui entend demander le paiement d’une indemnité d’éviction doit saisir le tribunal avant l’expiration d’un délai de deux ans à compter de la date pour laquelle le congé a été donné ». Elle juge que « la mauvaise foi du bailleur n’est pas une cause d’interruption ou de suspension de la prescription biennale de l’action en paiement de l’indemnité d’éviction », dont l’expiration prive le preneur du maintien dans les lieux de l’article L. 145-28 du Code de commerce. De même, la Cour de cassation (Civ. 3e, 16 mars 2023, n° 21-19.707) juge que « l’indemnité d’occupation, due par un locataire pour la période ayant précédé l’exercice de son droit d’option, trouve son origine dans l’application de l’article L. 145-57 du code de commerce » et relève de la prescription biennale de l’article L. 145-60 précité.
B. La rétrocession encadrée dans le délai de deux ou trois ans et l’accord préalable du bailleur sur le nouvel exploitant
La détention communale n’étant que transitoire, le premier alinéa de l’article L. 214-2 du Code de l’urbanisme enferme la rétrocession dans un délai impératif. Ce texte dispose que « Le titulaire du droit de préemption doit, dans le délai de deux ans à compter de la prise d’effet de l’aliénation à titre onéreux, rétrocéder le fonds artisanal, le fonds de commerce, le bail commercial ou le terrain ». La loi précise que « Ce délai peut être porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds de commerce ou du fonds artisanal ». Par dérogation, dans les secteurs de grande opération d’urbanisme régis par l’article L. 214-2-1 du Code de l’urbanisme, ce délai peut être porté à six ans, et à sept ans en cas de location-gérance.
Le bénéficiaire de la rétrocession doit répondre aux conditions légales d’éligibilité fixées par l’article L. 214-2 et l’article R. 214-12 du Code de l’urbanisme. Le bien doit être rétrocédé « à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat ». En outre, l’opération doit poursuivre « une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné ». Conformément à l’article R. 214-11 du Code de l’urbanisme, le conseil municipal approuve par délibération un cahier des charges, et l’article L. 214-2 précité impose que l’acte de rétrocession prévoie ses conditions de résiliation en cas d’inexécution.
Avant toute décision de rétrocession, la procédure de publicité et de mise en concurrence prévue par l’article R. 214-12 du Code de l’urbanisme doit être scrupuleusement respectée. Ce texte dispose qu’« Avant toute décision de rétrocession du fonds artisanal, du fonds de commerce, du bail commercial ou du terrain, le maire publie, par voie d’affichage en mairie pendant une durée de quinze jours, un avis de rétrocession ». Le même article précise que « Cet avis comporte un appel à candidatures, la description du fonds, du bail ou du terrain, le prix proposé et mentionne que le cahier des charges peut être consulté en mairie ». Une fois le candidat retenu, l’article R. 214-14 du Code de l’urbanisme exige une délibération motivant le choix du cessionnaire, suivie d’un affichage de quinze jours dans le mois de la signature selon l’article R. 214-15 du même code.
La prérogative majeure du propriétaire des murs réside dans le troisième alinéa de l’article L. 214-2 du Code de l’urbanisme. Ce texte énonce que « La rétrocession d’un bail commercial est subordonnée, à peine de nullité, à l’accord préalable du bailleur » et précise que « Cet accord figure dans l’acte de rétrocession ». La procédure de recueil de cet agrément est organisée par l’article R. 214-13 du Code de l’urbanisme, qui impose à la commune de transmettre au bailleur, par lettre recommandée avec avis de réception, le projet d’acte accompagné du cahier des charges. L’intervention d’un avocat en baux commerciaux permet au bailleur d’auditer la solvabilité du candidat et la conformité de l’activité projetée dès réception de cette notification.
Le deuxième alinéa de l’article R. 214-13 du Code de l’urbanisme enferme la contestation du propriétaire dans un délai strict de deux mois. Ce texte dispose que « Si le bailleur entend s’opposer au projet de rétrocession, il saisit, selon la procédure accélérée au fond, le président du tribunal judiciaire du lieu de situation de l’immeuble dont dépendent les lieux loués pour faire valider son opposition à la rétrocession ». Il ajoute qu’« A défaut d’avoir notifié au titulaire du droit de préemption, dans le délai de deux mois suivant la réception du projet d’acte, la saisine motivée de la juridiction, le bailleur est réputé avoir donné son accord à la rétrocession ». En vertu du troisième alinéa de l’article R. 214-13 précité, le délai de rétrocession est suspendu pendant toute la durée de cette instance judiciaire.
Cette exigence d’accord préalable du bailleur fait écho à la jurisprudence rigoureuse relative aux clauses d’agrément sous l’empire de l’article L. 145-16 du Code de commerce. Dans un arrêt du 16 novembre 2023 (Civ. 3e, 16 novembre 2023, n° 22-17.567), la Cour de cassation rappelle que « les parties à un bail commercial peuvent subordonner la cession du droit au bail à l’acquéreur du fonds de commerce à l’accord écrit et préalable du bailleur, le preneur pouvant se faire autoriser par justice à passer outre un refus injustifié ». De même, la cour d’appel de Paris (CA Paris, Pôle 5, ch. 3, 13 novembre 2025, n° 22/12792) souligne que « Cet agrément a pour objectif de s’assurer du sérieux, de la solvabilité et des compétences du cessionnaire, le preneur pouvant cependant se faire autoriser par la justice à passer outre un refus injustifié du bailleur ». En outre, lors de la rétrocession, les parties doivent établir l’état des lieux contradictoire de l’article L. 145-40-1 du Code de commerce et respecter les règles de garantie des articles L. 145-16-1 et L. 145-16-2 du même code.
Une vigilance particulière s’impose lorsque le cahier des charges de rétrocession prévoit une activité différente de celle stipulée dans le bail commercial préempté. En effet, la Cour de cassation (Civ. 3e, 10 avril 2025, n° 23-21.473) juge que le simple silence du bailleur pendant plusieurs années n’emporte pas « renonciation claire et non équivoque » à se prévaloir de la clause contractuelle de destination hors déspécialisation régulière selon les articles L. 145-47 et L. 145-48 du Code de commerce. Par analogie avec la cession-déspécialisation de l’article L. 145-51 du Code de commerce, la Cour de cassation (Civ. 3e, 15 octobre 2026, n° 25-11.964) juge que le délai d’opposition de deux mois « ne peut, lorsque le bail commercial a été consenti par des propriétaires indivis, courir à l’égard des indivisaires bailleurs que par la signification à chacun d’entre eux du projet de cession ». De surcroît, la Haute juridiction (Civ. 3e, 15 février 2023, n° 21-25.849) retient qu’il ne peut être déduit de l’absence d’opposition du bailleur sa « renonciation à solliciter, lors du renouvellement du bail, le déplafonnement du loyer ».
Enfin, si la commune ne parvient pas à rétrocéder le bail ou le fonds dans le délai de deux ou trois ans fixé par l’article L. 214-2 du Code de l’urbanisme, deux conséquences majeures se produisent simultanément. D’une part, l’article R. 214-16 du Code de l’urbanisme ouvre un droit de priorité d’acquisition en disposant que « l’acquéreur évincé, dans le cas où son identité a été mentionnée dans la déclaration préalable mentionnée à l’article R. 214-4, bénéficie d’un droit de priorité d’acquisition ». D’autre part, à l’expiration du délai de rétrocession visé au III de l’article L. 145-2 du Code de commerce, le bailleur recouvre le droit d’invoquer le défaut d’exploitation sur le fondement des articles L. 145-8 et L. 145-17 du Code de commerce. La mention précise de l’identité de l’acquéreur pressenti dans la déclaration préalable initiale s’avère donc déterminante pour sauvegarder son droit de priorité.
Conclusion
Le droit de préemption communal régi par les articles L. 214-1 à L. 214-3 du Code de l’urbanisme constitue un paramètre déterminant de toute cession de bail commercial ou de fonds de commerce en centre-ville. Du côté du cédant et du candidat acquéreur, la régularité de la déclaration préalable prescrite par l’article R. 214-4 du Code de l’urbanisme conditionne la validité même de la vente et la préservation du droit de priorité de l’article R. 214-16 du même code. Du côté du bailleur, si le III de l’article L. 145-2 du Code de commerce neutralise temporairement l’inexploitation pendant le délai de deux ou trois ans, l’accord préalable requis par l’article L. 214-2 et l’article R. 214-13 du Code de l’urbanisme lui garantit un contrôle juridictionnel effectif sur le repreneur final.