Proposition de loi déposée au Sénat le 30 octobre 2026, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. Le texte n° 129 de la session 2026-2027, présenté par Mme Valérie Bazin-Malgras et visant à améliorer les critères d’éligibilité au prélèvement sur recettes de l’État lié au fonds national de garantie individuelle des ressources, a été déposé au Sénat le 30 octobre 2026 et renvoyé à la commission des finances ; le dossier législatif retrace ce dépôt sur le site du Sénat. À la date de rédaction, le 8 novembre 2026, la page du texte lui-même ne renvoie encore aucune version consultable, de sorte que le dispositif détaillé est exposé d’après la proposition strictement identique, même intitulé et même autrice, déposée à l’Assemblée nationale le 1er avril 2025 sous le n° 1216, dont l’exposé des motifs et les deux articles sont consultables sur le site de l’Assemblée nationale. L’objet est simple à énoncer : assouplir les conditions d’accès à la dotation créée en 2021 pour les communes et intercommunalités dont le prélèvement au titre du FNGIR pèse lourd alors que leurs bases de cotisation foncière des entreprises se sont effondrées. Pour les maires, les directions financières et les contribuables locaux, l’enjeu est concret : comprendre qui paie le FNGIR, qui reçoit le prélèvement sur recettes, et ce que la proposition changerait point par point. Cet article expose le droit en vigueur vérifié sur Légifrance et dans la jurisprudence du Conseil d’État, puis le contenu connu de la proposition et la suite de la procédure parlementaire, sans parier sur son issue.
I. FNGIR : comment le prélèvement fige les ressources des communes depuis 2010 ?
A. De la taxe professionnelle à la CET : qui paie la CFE et sur quelles bases ?
En 2010, la taxe professionnelle a été remplacée par la « contribution économique territoriale (CET) », composée de deux cotisations distinctes : la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et la cotisation foncière des entreprises (proposition de loi n° 1216 du 1er avril 2025, exposé des motifs). Pour accompagner cette bascule, l’article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a créé un mécanisme de garantie : le fonds national de garantie individuelle des ressources compense, pour chaque commune et établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les conséquences financières de la réforme (proposition de loi n° 1216 du 1er avril 2025, exposé des motifs). Chaque collectivité qui percevait la taxe professionnelle s’est ainsi vue attribuer un reversement ou imposer un prélèvement, selon que la réforme l’avait appauvrie ou enrichie.
Le Conseil d’État a précisé la nature de ce mécanisme dans une affaire opposant une commune à l’État : « L’article 78 de la même loi de finances a également mis en place, à compter de 2011, un dispositif de compensation pérenne, pour chaque catégorie de collectivités, prenant notamment la forme d’un fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) » (Conseil d’État, 3e et 8e chambres réunies, 23 décembre 2025, n° 491824, commune de Saint-Germain-en-Laye). Le mot important est pérenne : les montants arrêtés au lendemain de la réforme n’ont pas été révisés. L’exposé des motifs l’énonce clairement : les montants prélevés ou reversés au titre du FNGIR restent fixes et sont reconduits chaque année afin d’offrir une « stabilité aux collectivités locales » (proposition de loi n° 1216 du 1er avril 2025, exposé des motifs). Cette stabilité profite aux collectivités contributrices dont les ressources fiscales ont continué de croître, puisqu’elles conservent le bénéfice de la dynamique. Elle pénalise en revanche celles dont la fiscalité économique s’est effondrée après 2010, par exemple à la suite de la fermeture d’une ou plusieurs entreprises sur leur territoire : elles continuent de verser un prélèvement calculé sur un monde fiscal qui n’existe plus.
Pour comprendre qui alimente le FNGIR, il faut d’abord savoir qui paie la cotisation foncière des entreprises. L’article 1447 du code général des impôts vise large : « La cotisation foncière des entreprises est due chaque année par les personnes physiques ou morales, les entités non dotées de la personnalité morale ou les fiduciaires pour leur activité exercée en vertu d’un contrat de fiducie qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée. » (article 1447 du code général des impôts). Toute activité professionnelle non salariée exercée à titre habituel entre donc en principe dans le champ, y compris les locations d’immeubles exercées à titre professionnel, avec des seuils et des exceptions que l’article détaille. Quand une telle activité quitte une commune, la matière imposable locale disparaît avec elle, mais le prélèvement FNGIR, lui, demeure.
L’assiette de cette cotisation éclaire le lien avec les finances communales. L’article 1467 du code général des impôts assied la cotisation sur « la valeur locative des biens » passibles d’une taxe foncière situés en France, dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle pendant la période de référence, à l’exception des biens détruits ou cédés et de certaines exonérations (article 1467 du code général des impôts). Autrement dit, ce sont les locaux et terrains industriels ou commerciaux qui font la base. La période de référence, elle, est décalée : « la période de référence retenue pour déterminer les bases de cotisation foncière des entreprises est l’avant-dernière année précédant celle de l’imposition ou le dernier exercice de douze mois clos au cours de cette même année lorsque cet exercice ne coïncide pas avec l’année civile. » (article 1467 A du code général des impôts). Et le fait générateur est annuel : « La cotisation foncière des entreprises est due pour l’année entière par le redevable qui exerce l’activité le 1er janvier. » (article 1478 du code général des impôts). Une usine qui ferme en cours d’année laisse donc une base qui s’éteint progressivement, tandis que le prélèvement FNGIR de la commune reste calculé sur la photographie de 2010.
La photographie d’origine mérite d’être rappelée. Pour l’année de transition 2010, l’article 1640 B du code général des impôts avait organisé un taux relais voté localement : « Pour le calcul des impositions à la cotisation foncière des entreprises au titre de l’année 2010, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre votent un taux relais » (article 1640 B du code général des impôts). C’est sur les ressources de cette période charnière que le FNGIR a été calibré. Le Conseil d’État l’a jugé sans ambiguïté dans l’affaire de Saint-Germain-en-Laye : une fois la photographie arrêtée au 30 juin 2011, les corrections ultérieures, même acceptées au bénéfice du contribuable pour la CVAE, ne modifient plus le prélèvement. La décision le dit nettement : « Si l’administration a, par la suite, accepté la rectification au bénéfice du contribuable des éléments déclarés au titre de la CVAE, cette rectification n’est toutefois intervenue qu’après le 30 juin 2011 et n’a pas donné lieu à modification du montant du prélèvement annuel acquitté par la commune au titre du FNGIR » (Conseil d’État, 3e et 8e chambres réunies, 23 décembre 2025, n° 491824, commune de Saint-Germain-en-Laye). Dans cette affaire, la commune demandait la condamnation de l’État à lui verser plus de 11 millions d’euros en réparation d’une surévaluation de CVAE, l’annulation du prélèvement 2019 fixé à plus de 7,3 millions d’euros et le reversement de près de 1,4 million d’euros : elle a été déboutée, le juge retenant que le montant du prélèvement, une fois définitivement arrêté, ne pouvait plus être corrigé par ce biais.
B. Plus de 2 %, moins 70 % et un tiers remboursé : qui touche le prélèvement sur recettes depuis 2021 ?
Face aux situations devenues intenables, le législateur a créé en 2021 une soupape. La loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, en son article 79, a institué un prélèvement sur les recettes de l’État au profit des communes et des établissements publics à fiscalité propre les plus affectés : ceux pour lesquels le prélèvement FNGIR représente plus de 2 % des recettes réelles de fonctionnement et qui ont perdu depuis 2012 plus de 70 % de leurs bases de cotisation foncière des entreprises. Le montant versé chaque année est égal à un tiers de la contribution acquittée au FNGIR. L’exposé des motifs de la proposition résume ainsi la mesure : les collectivités concernées reçoivent un « prélèvement sur recettes de l’État » destiné à tenir compte de l’évolution à la baisse de leurs ressources fiscales (proposition de loi n° 1216 du 1er avril 2025, exposé des motifs). Un décret du 28 septembre 2021, le décret n° 2021-1242 pris pour l’application de l’article 79, a précisé les critères d’éligibilité et de versement, notamment le calcul des bases brutes de CFE neutralisant les exonérations et la prise en compte des communes nouvelles et des évolutions d’intercommunalités depuis 2012.
Les ordres de grandeur sont modestes. Selon la fiche d’impact ministérielle citée par la presse spécialisée des élus, 339 communes devaient se répartir environ 870 600 euros au titre de la première année, sans qu’aucun établissement public de coopération intercommunale ne soit éligible cette année-là, pour un coût estimé à 900 000 euros en 2023. Le Conseil national d’évaluation des normes avait rendu un avis favorable sur le décret, jugé sans difficulté particulière d’application. Plusieurs sénateurs avaient toutefois qualifié le dispositif de solution d’attente lors de l’examen du budget pour 2021, estimant que le tiers de la contribution ne suffisait pas à éviter l’impasse financière des communes les plus exposées. C’est exactement ce constat d’insuffisance que la proposition de loi du 30 octobre 2026 reprend à son compte.
La jurisprudence confirme que le verrou du FNGIR ne cède pas facilement. Outre l’affaire de Saint-Germain-en-Laye, le contentieux de la cotisation foncière des entreprises montre que les bases se discutent dans des cadres procéduraux stricts. Le Conseil d’État a ainsi jugé que le contribuable visé par la mise en oeuvre du pouvoir de réparation des erreurs ou omissions de l’article L. 174 du livre des procédures fiscales en matière de CFE doit être regardé comme faisant l’objet d’une procédure de reprise, ce qui lui ouvre un délai de réclamation symétrique à celui de l’administration (Conseil d’État, 9e et 10e chambres réunies, 8 novembre 2024, n° 475302). Pour une commune qui perd sa matière imposable, l’enseignement est double : les bases de CFE des entreprises de son territoire peuvent être rectifiées à la hausse comme à la baisse dans ces cadres, mais ces rectifications n’ont pas d’effet automatique sur le prélèvement FNGIR figé, comme l’a montré l’affaire de 2025.
Les communes subissent d’ailleurs d’autres prélèvements assis sur leurs ressources fiscales, ce qui rend la question du cumul très sensible pour les budgets locaux. Le code de la construction et de l’habitation organise ainsi un prélèvement annuel distinct : « Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5 » (article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation). Le Conseil d’État a eu à connaître du recours d’une commune contre l’arrêté préfectoral fixant ce prélèvement à 37 377 euros pour 2021, recours rejeté en première instance puis en appel avant le pourvoi (Conseil d’État, 3e et 8e chambres réunies, 16 juillet 2026, n° 504075, commune de Rosporden). Chaque prélèvement obéit à sa propre logique et à son propre juge, mais tous pèsent sur les mêmes recettes réelles de fonctionnement. C’est dans ce contexte de raréfaction des marges que la proposition de loi propose d’élargir la soupape de 2021.
II. Proposition de loi du 30 octobre 2026 : que changerait l’assouplissement à 25 %, 1 % et moitié de la perte ?
A. Seuils abaissés et calcul modifié : ce que prévoit l’article 1er et le gage de l’article 2
L’article 1er de la proposition modifie le paragraphe VIII du 2.1 de l’article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, c’est-à-dire le siège exact du prélèvement sur recettes créé en 2021. Premier changement : le seuil de perte de bases de cotisation foncière des entreprises constatée depuis 2012 passerait de 70 % à 25 %. Une commune qui a perdu un quart de ses bases depuis 2012 deviendrait éligible là où il fallait auparavant en avoir perdu plus des deux tiers. Second changement : la part que le prélèvement FNGIR doit représenter dans les recettes de la collectivité passerait de 2 % à 1 %. Des communes pour lesquelles le prélèvement pèse entre 1 % et 2 % des recettes entreraient dans le champ. Ces deux abaissements conjugués élargissent mécaniquement le nombre de bénéficiaires potentiels, sans que la proposition ne chiffre cet élargissement : ni l’exposé des motifs de la version consultable ni, à ce stade, le dossier sénatorial ne donnent d’estimation du coût pour l’État.
Troisième changement, le mode de calcul de la dotation elle-même serait modifié. Aujourd’hui, la dotation annuelle est égale à un tiers de la contribution versée au FNGIR. La proposition remplace les mots un tiers par les mots une proportion, et ajoute que cette proportion est égale à la moitié de la proportion de perte de bases de cotisation foncière des entreprises constatée entre 2012 et l’année précédant la contribution au fonds. Concrètement, une commune qui aurait perdu 60 % de ses bases depuis 2012 percevrait une dotation égale à 30 % de sa contribution, soit à peu près le niveau actuel ; une commune qui aurait perdu 80 % de ses bases percevrait 40 % de sa contribution, soit davantage qu’aujourd’hui ; une commune qui aurait perdu 30 % de ses bases percevrait 15 % de sa contribution là où elle ne percevait rien. Le mécanisme deviendrait ainsi proportionnel à la perte subie, au lieu d’un taux unique. Cette progressivité est le coeur de la réforme proposée : elle fait varier l’aide selon l’intensité du choc fiscal local.
L’article 2 de la proposition a pour objet d’assurer sa recevabilité financière. En droit parlementaire, une proposition de loi qui crée une charge nouvelle pour l’État doit la compenser : c’est la règle de l’article 40 de la Constitution. La proposition prévoit donc que la perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services. Les produits soumis à accise comprennent bien les produits du tabac : « Les produits soumis à accise s’entendent des produits suivants » (article L. 311-1 du code des impositions sur les biens et services), au nombre desquels figurent les produits énergétiques et l’électricité, les alcools et les tabacs susceptibles d’être fumés. Ce gage tabac est classique dans les propositions d’origine parlementaire : il sécurise la recevabilité sans préjuger du financement définitif, qui relèverait d’une loi de finances s’il fallait élargir durablement l’enveloppe.
Deux limites doivent être soulignées avec loyauté. D’une part, le détail qui précède est celui de la version déposée à l’Assemblée nationale le 1er avril 2025, lue intégralement pour les besoins de cet article : à la date du 8 novembre 2026, le site du Sénat ne diffuse encore que le dossier du dépôt n° 129, et le texte sénatorial lui-même n’est pas consultable en ligne, de sorte qu’une différence rédactionnelle entre les deux versions, même improbable à intitulé et autrice identiques, ne peut être formellement exclue. D’autre part, la proposition ne remet pas en cause le principe du FNGIR figé : elle ne rouvre ni la photographie de 2010 ni le verrou du 30 juin 2011 validé par le Conseil d’État, elle élargit seulement la soupape créée en 2021. Les communes qui contestent le montant même de leur prélèvement restent soumises à l’état actuel de la jurisprudence, qui leur est défavorable passé les dates butoirs.
B. Navette parlementaire et chances d’adoption : quelles étapes et que doivent faire les communes en attendant ?
La proposition suit le régime ordinaire des propositions de loi. L’initiative législative est partagée entre le Premier ministre et les parlementaires, chaque membre du Parlement pouvant déposer une proposition sur le bureau de son assemblée. Déposée au Sénat, elle a été renvoyée à la commission des finances, saisie au fond le 30 octobre 2026. La suite appartient au calendrier parlementaire : examen en commission, inscription à l’ordre du jour du Sénat pour une première lecture, vote, puis transmission à l’Assemblée nationale pour sa propre première lecture. En cas de désaccord persistant entre les deux chambres, une commission mixte paritaire de sept députés et sept sénateurs peut être convoquée pour proposer un texte commun, avec une lecture définitive réservée à l’Assemblée nationale en cas d’échec. Le Conseil constitutionnel peut ensuite être saisi avant la promulgation, puis la loi est publiée au Journal officiel. Chaque étape peut modifier le dispositif : seuils, taux, gage et champ des bénéficiaires peuvent être amendés. Aucun pronostic chiffré ni pari sur l’issue ne peut être sérieusement formulé à ce stade : une proposition peut prospérer en quelques mois comme rester sans suite pendant toute une législature.
En attendant, les communes appliquent le droit en vigueur et s’y préparent. Premier réflexe : vérifier chaque année l’éligibilité au prélèvement sur recettes de 2021 avec les deux seuils actuels, une perte de bases de CFE de plus de 70 % depuis 2012 et un prélèvement FNGIR de plus de 2 % des recettes réelles de fonctionnement, pièces à l’appui. Les bases à retenir sont les bases brutes neutralisant les exonérations et abattements, en tenant compte des règles propres aux communes nouvelles et aux changements d’intercommunalité fixées par le décret d’application de 2021. Deuxième réflexe : suivre les notifications du montant du prélèvement et les arrêtés préfectoraux qui le fixent, car c’est contre ces actes que se forment les recours devant le tribunal administratif, comme l’illustrent les affaires jugées à Versailles, Nantes, Rennes ou Paris. Troisième réflexe : documenter précisément la perte de bases, entreprise par entreprise et année par année depuis 2012, afin d’être en mesure de justifier l’éligibilité si les seuils sont un jour abaissés à 25 % et 1 %. Les directions financières qui tiennent ce tableau de bord dès aujourd’hui seront les premières servies si la réforme aboutit.
Les redevables de la cotisation foncière des entreprises, de leur côté, conservent leurs propres leviers. Ils déclarent leur activité, vérifient leurs bases assises sur la valeur locative des biens et contestent les impositions selon les voies de recours fiscal de droit commun, en gardant à l’esprit que leurs rectifications individuelles, même obtenues, ne rouvrent pas le calcul du prélèvement communal figé. Les acquéreurs de sites industriels gagnent à mesurer ce passif communal : une commune lourdement contributrice au FNGIR dispose de marges réduites pour accompagner fiscalement une implantation, et la dotation de 2021, même élargie, n’en compense qu’une fraction. Pour les conseils des collectivités, l’articulation avec les autres prélèvements assis sur les ressources fiscales doit être suivie ligne à ligne, car chaque euro de prélèvement supplémentaire réduit d’autant la part des recettes disponible pour les services publics locaux. Si la proposition devenait loi, ces réflexes seraient actualisés : nouveaux seuils, nouvelle formule proportionnelle, nouvelle enveloppe à suivre en loi de finances. D’ici là, aucun droit ne peut être réclamé sur le fondement du texte du 30 octobre 2026.
Conclusion
Proposition de loi déposée au Sénat le 30 octobre 2026, texte n° 129 de la session 2026-2027, non adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur. Il propose d’assouplir les critères d’accès au prélèvement sur recettes de l’État créé en 2021 pour les communes et intercommunalités étranglées par un FNGIR calculé sur 2010 : seuil de perte de bases de CFE abaissé de 70 % à 25 %, part du prélèvement dans les recettes abaissée de 2 % à 1 %, et dotation rendue proportionnelle à la perte subie au lieu d’un tiers uniforme, avec un gage sur l’accise sur les tabacs pour la recevabilité. Face au droit en vigueur, qui fige les montants depuis 2010, verrouille les corrections au 30 juin 2011 et ne réserve la soupape de 2021 qu’aux cas les plus extrêmes, le changement serait lisible pour les budgets communaux et mesuré pour les finances de l’État, sans remettre en cause le principe du fonds. La navette dira si le Parlement retient cet élargissement, l’amende ou l’écarte ; en attendant, communes et intercommunalités appliquent les seuils actuels, documentent leurs pertes de bases depuis 2012 et contestent les actes de prélèvement par les voies de recours existantes.