Vous possédez à Paris ou en petite couronne un terrain devenu trop grand, et vous envisagez d’en détacher une partie pour la vendre ou pour y faire construire un second logement. La question qui se pose en premier n’est pas le prix de vente ni le plan de bornage, mais l’autorisation d’urbanisme : faut-il déposer une simple déclaration préalable en mairie, ou solliciter un permis d’aménager ? La réponse conditionne le délai d’instruction, le risque de refus et l’exposition au recours des voisins. Beaucoup de projets échouent parce que le propriétaire choisit la mauvaise procédure, ou parce que la division rend l’une des parcelles non conforme au plan local d’urbanisme. Cet article décrit la procédure applicable au détachement de deux lots, les cas où la mairie peut refuser ou s’opposer à la division, et les recours ouverts de part et d’autre, sur le fondement des textes en vigueur et de la jurisprudence récente.
I. Détacher deux lots : la bonne autorisation avant de diviser
A. Le détachement simple relève de la déclaration préalable
Le code de l’urbanisme donne une définition large du lotissement : « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. » Diviser son terrain en deux parcelles pour vendre l’une d’elles à un acquéreur qui y fera construire entre donc, en principe, dans le champ du lotissement. Mais tout lotissement ne requiert pas un permis d’aménager. Le même code pose une règle de répartition claire : « Les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d’un permis d’aménager doivent faire l’objet d’une déclaration préalable. » Et la partie réglementaire précise le partage : « Doivent être précédés d’une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : a) Les lotissements autres que ceux mentionnés au a de l’article R. 421-19 », c’est-à-dire tous les lotissements qui ne créent ni voies, ni espaces, ni équipements communs.
Concrètement, le propriétaire qui détache un lot à bâtir d’un terrain déjà desservi par les réseaux, sans créer de voie d’accès commune ni d’équipement partagé, dépose une déclaration préalable de lotissement, aussi appelée déclaration de division. Le dossier se dépose à la mairie de la commune où se situe le terrain : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés », par le propriétaire, son mandataire ou une personne autorisée par lui. L’autorité compétente est le maire agissant au nom de la commune dès lors que celle-ci s’est dotée d’un plan local d’urbanisme : « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ». À Paris, où un plan local d’urbanisme couvre tout le territoire, la demande se dépose donc auprès des services de la Ville de Paris, qui l’instruisent au regard du PLU parisien.
Le délai d’instruction de droit commun est fixé par le code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables », contre trois mois pour les demandes de permis d’aménager. Ce délai ne court qu’à compter d’un dossier complet : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. » Si la mairie ne répond pas dans le délai, le silence vaut décision favorable : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. » La non-opposition tacite produit les mêmes effets qu’un arrêté exprès, à condition de pouvoir prouver la date de dépôt du dossier complet et l’absence de notification.
Certaines divisions échappent même à toute autorisation. Le code exclut du lotissement, sans déclaration ni permis, notamment « Les détachements de terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis » et « Les détachements de terrain d’une propriété en vue d’un rattachement à une propriété contiguë ». Vendre à son voisin une bande de jardin qui restera non bâtie, ou détacher une parcelle déjà construite dont les bâtiments sont conservés, ne constitue donc pas un lotissement au sens du code. En revanche, dès que le lot détaché est destiné à être bâti, la déclaration préalable redevient obligatoire, sauf à entrer dans le montage particulier de la division dite primaire, examiné ci-dessous. Dans les secteurs protégés de la commune, la vigilance redouble : « Dans les parties de commune nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, le conseil municipal peut décider, par délibération motivée, de soumettre, à l’intérieur de zones qu’il délimite, à la déclaration préalable prévue par l’article L. 421-4 , les divisions volontaires, en propriété ou en jouissance, d’une propriété foncière, par ventes ou locations simultanées ou successives qui ne sont pas soumises à un permis d’aménager ». À Paris, les abords des monuments historiques et les sites patrimoniaux appellent la même vérification avant tout détachement.
Le dossier de déclaration déposé en mairie comprend les plans qui montrent les lots créés, leurs accès et leurs raccordements aux réseaux. C’est sur ces pièces que la mairie vérifie la desserte et la conformité au plan local d’urbanisme, et c’est sur elles que le juge statue en cas de recours. Dans l’affaire jugée à Montferrier-sur-Lez, le pétitionnaire avait produit en cours d’instruction un nouveau plan de composition modifiant uniquement l’emplacement de l’accès au lot, et le dossier complété avait dû être communiqué de nouveau au gestionnaire de la voie. Un dossier précis et stable dès le dépôt évite les compléments qui repoussent le point de départ du délai, puisque « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. »
Avant de déposer, le propriétaire fait établir par un géomètre-expert le plan de division et le document d’arpentage qui serviront à la publicité foncière, et il fait borner le terrain. Le bornage n’est pas une formalité d’urbanisme, mais il conditionne la vente : « Tout propriétaire peut obliger son voisin au bornage de leurs propriétés contiguës. Le bornage se fait à frais communs. » Un bornage contradictoire avec les voisins évite les contestations ultérieures sur les limites, qui fragilisent autant la vente que l’autorisation.
B. Quand la division exige un permis d’aménager
Le permis d’aménager devient obligatoire dès que le projet crée des équipements partagés. La règle figure à l’article R. 421-19 du code : « Doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager : a) Les lotissements qui prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. » Diviser un grand terrain en deux lots desservis par une voie privée nouvelle, un espace vert commun ou des réseaux à créer à la charge du vendeur, c’est donc déposer un permis d’aménager, instruit en trois mois, et non une déclaration préalable. L’erreur de procédure n’est pas sans conséquence : une déclaration déposée alors qu’un permis était requis ne peut pas aboutir à une non-opposition régulière, et les travaux réalisés sur son fondement s’exposent à la constatation d’infraction.
Le contrôle de la mairie porte sur la conformité du projet aux règles d’utilisation des sols. Pour les déclarations, le code dispose que l’autorité compétente doit s’opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions de conformité ne sont pas réunies, et la cour administrative d’appel de Marseille rappelle ainsi la règle : l’autorité compétente « doit s’opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l’article L. 421-6 ne sont pas réunies », cet article L. 421-6 subordonnant l’autorisation à la conformité aux « dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ». Surtout, le juge impose à la mairie un contrôle prospectif : « Il appartient, en conséquence, à l’autorité compétente de refuser le permis d’aménager ou de s’opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu’elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l’implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d’urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises. » Autrement dit, la mairie doit se projeter : si les deux lots issus de la division ne pourront accueillir que des constructions contraires au PLU, par exemple au regard des règles de retrait par rapport aux limites séparatives ou d’emprise au sol, elle doit s’opposer dès le stade de la division, même si aucune construction n’est encore demandée.
Deux précisions jurisprudentielles délimitent ce contrôle. D’abord, lorsque le périmètre du lotissement n’inclut pas les parties déjà bâties de l’unité foncière, le respect des règles du PLU s’apprécie au regard de la seule partie comprise dans ce périmètre, et non en tenant compte de la maison existante restée hors périmètre. C’est ce qu’a jugé la cour administrative d’appel de Marseille le 29 juin 2021 à propos du détachement de deux lots à bâtir d’une parcelle dont la maison d’habitation restait hors lotissement (CAA Marseille, 29 juin 2021, n° 19MA00260). Ensuite, à l’inverse, le montage de la division dite primaire permet d’obtenir un permis de construire sur une partie de l’unité foncière avant que la division soit juridiquement réalisée. Le Conseil d’État a jugé le 12 novembre 2020 que cette division « permet à un pétitionnaire de demander et d’obtenir un permis de construire sur une partie de l’unité foncière existante alors que la division du terrain n’est juridiquement pas réalisée, celle-ci étant destinée à être accomplie après l’obtention du permis de construire », et que dans ce cas « le respect des règles d’urbanisme doit être apprécié au regard de l’ensemble de l’unité foncière existant à la date à laquelle l’administration statue sur la demande, bien que cette dernière soit informée de la division à venir » (CE, 12 novembre 2020, n° 421590, publié au recueil Lebon). Le choix entre déclaration de division et permis de construire préalable à la division n’est donc pas neutre : l’assiette d’appréciation des règles du PLU n’est pas la même, et l’option retenue peut sauver ou condamner un projet devenu trop étroit après découpage.
II. Refus de la mairie, opposition des voisins : les recours autour de la division
A. La mairie refuse ou s’oppose : motivation et voies de recours du vendeur
Tout refus doit être motivé, et la motivation doit être complète. L’article L. 424-3 du code dispose : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 . » Une opposition qui invoque vaguement le PLU sans viser la règle méconnue, ou qui omet l’un des motifs réels du refus, est fragile devant le juge. Le propriétaire qui reçoit une opposition commence donc par exiger la lecture exacte de chaque motif et par vérifier chacun d’eux au regard du règlement du PLU applicable à la date de la décision, des servitudes d’utilité publique et de l’état du dossier déposé.
Selon le motif, plusieurs réponses existent. Si le dossier était incomplet ou si le plan de division ne démontre pas la conformité des futurs lots, un nouveau dossier corrigé, éventuellement accompagné d’un avis du géomètre-expert, peut suffire, le délai d’instruction repartant du dépôt du dossier complet. Si le refus tient à l’insuffisance des réseaux de desserte, le raccordement effectif ou l’engagement du gestionnaire peut lever l’obstacle. Si le refus oppose une règle du PLU que le propriétaire estime mal appliquée, par exemple un calcul d’emprise au sol rapporté à la mauvaise assiette ou un accès jugé à tort insuffisant, le recours gracieux auprès du maire puis le recours contentieux devant le tribunal administratif permettent de contester l’analyse. Le recours contentieux contre une décision de refus ou d’opposition se forme dans les deux mois de sa notification : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » Le recours gracieux adressé au maire dans ce délai proroge le délai contentieux et ouvre souvent la discussion technique qui évite le procès.
Devant le juge, l’illégalité la plus fréquemment plaidée reste le défaut de motivation intégrale, suivi de l’erreur d’appréciation sur la conformité au PLU. Le juge administratif peut aussi mettre en œuvre son pouvoir de régularisation : saisi de conclusions dirigées contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, il peut surseoir à statuer pour permettre la régularisation du vice lorsqu’elle est possible, en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, qui permet au juge, « après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, » de surseoir lorsqu’« un vice entraînant l’illégalité » de la décision est susceptible d’être régularisé. La cour administrative d’appel de Bordeaux a ainsi eu à connaître, le 28 septembre 2022, de non-oppositions à des déclarations préalables en vue de la création de lots à bâtir contestées par une association de défense de l’environnement, après que le tribunal administratif de Pau eut sursis à statuer sur ce fondement avant de rejeter les demandes au fond (CAA Bordeaux, 28 septembre 2022, n° 20BX01551). Pour le vendeur comme pour l’acquéreur du lot, la leçon est double : une autorisation irrégulière peut parfois être sauvée en cours d’instance, mais une annulation définitive fait tomber la division et, avec elle, la vente qui en dépendait.
La vente du lot détaché se prépare en même temps que l’autorisation. L’avant-contrat prévoit une condition suspensive d’obtention de la non-opposition devenue définitive, c’est-à-dire purgée du recours des tiers après deux mois d’affichage continu, et répartit les frais de géomètre et de viabilité en cas d’échec de la division. L’acquéreur exige la justification du dépôt du dossier complet, de l’arrêté de non-opposition et de l’affichage, car l’annulation ultérieure de la division fait tomber le projet de construction et fragilise son titre. Cette discipline contractuelle protège les deux parties pendant la période où l’autorisation reste contestable.
B. Voisins, affichage et délais : contester ou sécuriser la division
La division autorisée ne devient incontestable que si l’affichage a été correctement effectué. Le bénéficiaire de la non-opposition ou du permis doit afficher sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, dès la notification ou l’acquisition tacite de la décision et pendant toute la durée du chantier : « Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l’arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier. » Pour les tiers, le délai de recours ne court qu’à compter d’un affichage régulier et continu : « Le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R. 424-15 . » Un panneau absent, illisible depuis la voie publique, retiré trop tôt ou non maintenu pendant deux mois continus laisse le délai ouvert : le voisin peut encore agir des mois après la division. À l’inverse, un affichage continu de deux mois purge le recours des tiers qui n’ont pas agi, ce qui sécurise la vente du lot détaché.
Le voisin qui conteste doit en outre notifier son recours, sous peine d’irrecevabilité : « En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, ou d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. » Et il doit justifier d’un intérêt à agir personnel : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe ». Le riverain immédiat qui perd une vue, subit une promiscuité nouvelle ou voit son accès modifié remplit généralement cette condition ; le requérant éloigné dont le bien n’est pas affecté s’expose à l’irrecevabilité. Les associations agréées disposent de règles propres et interviennent, comme dans l’affaire jugée à Bordeaux, sur le terrain de l’environnement et des terres agricoles.
À Paris et en Île-de-France, ces règles prennent un relief particulier. Les terrains divisibles sont rares et chers, chaque mètre détaché modifie l’équilibre d’un voisinage dense, et le contentieux des divisions y est nourri. Le vendeur parisien vérifie donc le PLU applicable à l’arrondissement concerné avant de dessiner les lots, s’assure de la desserte du lot créé par une voie publique ou une servitude de passage juridiquement constituée, fait borner contradictoirement avec les riverains, affiche dès la notification et conserve la preuve de l’affichage continu par constat d’huissier en début et en fin de période. L’acquéreur du lot, de son côté, n’achète qu’après avoir vérifié l’autorisation de diviser, son affichage et l’absence de recours notifié, et il conditionne la vente à l’obtention et à la purge de cette autorisation. La promesse prévoit utilement le sort des frais de géomètre, de raccordement et de viabilité si la division échoue, ainsi qu’une clause de substitution vers un permis de construire valant division lorsque la configuration s’y prête.
Diviser son terrain en deux parcelles n’est donc ni une simple formalité de bornage ni un parcours systématiquement contentieux : c’est une opération d’aménagement à part entière, soumise à déclaration préalable dans le cas simple et au permis d’aménager dès qu’une voie ou un équipement commun apparaît, contrôlée par la mairie au regard des constructions futures que les lots pourront accueillir, et exposée pendant deux mois au recours des voisins à compter d’un affichage régulier. Le propriétaire qui choisit la bonne procédure, motive son dossier au regard du PLU et sécurise l’affichage vend un lot purgé ; celui qui divise sans autorisation ou sur une assiette mal appréciée s’expose à l’opposition, à l’annulation et à la chute de la vente.