Le 29 octobre 2026, le sénateur Akli Mellouli a déposé au Sénat une proposition de loi visant à renforcer la lutte contre les discours incitant à la haine et les violences racistes et xénophobes : il s’agit du texte n° 125 de la session 2026-2027, renvoyé à la commission des lois. Ce texte n’est pas adopté et n’est donc pas le droit en vigueur. Déposée quelques jours après l’attentat raciste commis à Trappes le 23 octobre 2026, qui a coûté la vie à un homme et fait sept blessés, cette initiative entend inscrire dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse que la provocation à la haine peut résulter de propos invoquant le remplacement d’une population par une autre ou la nécessité d’une remigration. Un texte de même orientation a été déposé le lendemain à l’Assemblée nationale par deux députés. Que punit exactement la loi française aujourd’hui quand une formule désigne un groupe comme une menace, et que changerait vraiment ce texte s’il était un jour adopté en l’état ? C’est l’objet de ce commentaire, à droit constant d’abord, au regard du texte déposé ensuite.
I. Provocation à la haine raciste : que punit la loi française aujourd’hui ?
A. Article 24 de la loi du 29 juillet 1881 : un an de prison et 45 000 euros d’amende pour la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence
Le cœur de la répression se trouve dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, en son article 24 en vigueur depuis le 26 août 2021. Le septième alinéa de cet article dispose : « Ceux qui, par l’un des moyens énoncés à l’article 23, auront provoqué à la discrimination, à la haine ou à la violence à l’égard d’une personne ou d’un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, seront punis d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ou de l’une de ces deux peines seulement. » La peine de droit commun est donc d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, ces deux peines pouvant être prononcées ensemble ou séparément.
Les moyens visés sont ceux de l’article 23 de la même loi, en vigueur depuis le 22 juin 2004, qui vise les discours, cris ou menaces proférés dans des lieux ou réunions publics, les écrits et images diffusés publiquement et, surtout pour les propos tenus en ligne, « tout moyen de communication au public par voie électronique ». Un message publié sur un réseau social, une vidéo mise en ligne ou un tract diffusé entrent ainsi dans le champ de l’incrimination dès lors qu’ils sont publics. L’article 23 précise : « Seront punis comme complices d’une action qualifiée crime ou délit ceux qui, soit par des discours, cris ou menaces proférés dans des lieux ou réunions publics, soit par des écrits, imprimés, dessins, gravures, peintures, emblèmes, images ou tout autre support de l’écrit, de la parole ou de l’image vendus ou distribués, mis en vente ou exposés dans des lieux ou réunions publics, soit par des placards ou des affiches exposés au regard du public, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique, auront directement provoqué l’auteur ou les auteurs à commettre ladite action, si la provocation a été suivie d’effet. »
Le même article 24 prévoit déjà une aggravation : « Lorsque les faits mentionnés aux septième et huitième alinéas du présent article sont commis par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ou de sa mission, les peines sont portées à trois ans d’emprisonnement et à 75 000 euros d’amende. » Autrement dit, un élu qui tient de tels propos dans l’exercice de ses fonctions encourt déjà aujourd’hui trois ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende. Ce point est essentiel pour mesurer l’apport réel de la proposition de loi, qui entend étendre cette aggravation aux titulaires d’un mandat électif public et aux candidats déclarés, y compris hors exercice des fonctions. Le tribunal peut en outre ordonner l’affichage ou la diffusion de la décision, ainsi que la privation de certains droits civiques dans les conditions prévues par le texte.
Enfin, le huitième alinéa étend la même peine d’un an et 45 000 euros à la provocation à la haine ou à la violence à raison du sexe, de l’orientation sexuelle, de l’identité de genre ou du handicap, et aux discriminations prévues par les articles 225-2 et 432-7 du code pénal. Le dispositif actuel couvre donc déjà un large éventail de mobiles, et la question posée par le texte déposé au Sénat n’est pas de créer une incrimination nouvelle, mais de désigner expressément certaines formules comme pouvant caractériser la provocation.
B. Diffamation, injure et mobile raciste : ce que le juge vérifie avant de condamner
Autour de la provocation, la loi de 1881 organise deux délits voisins qu’il ne faut pas confondre avec elle. L’article 29, en vigueur depuis le 20 mai 1944, définit d’abord les notions : « Toute allégation ou imputation d’un fait qui porte atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé est une diffamation. » Et : « Toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l’imputation d’aucun fait est une injure. » La différence tient donc à l’existence ou non d’un fait précis imputé : dire d’un groupe qu’il commet tel acte déterminé relève de la diffamation, l’invectiver sans fait précis relève de l’injure. Ni l’une ni l’autre n’exige, à la différence de la provocation, un appel à discriminer, à haïr ou à commettre une violence.
Les peines suivent la gravité du mobile. L’article 32, en vigueur depuis le 24 mars 2020, punit la diffamation raciale ainsi : « La diffamation commise par les mêmes moyens envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée sera punie d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ou de l’une de ces deux peines seulement. » L’article 33, en vigueur depuis le 23 mars 2024, prévoit la même peine pour l’injure raciale : « Sera punie d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende l’injure commise par les mêmes moyens envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. » Diffamation et injure raciales encourent donc exactement la même peine que la provocation de droit commun, et les deux articles prévoient eux aussi le passage à trois ans et 75 000 euros pour la personne dépositaire de l’autorité publique.
Le code pénal prolonge cet édifice de deux manières. D’abord, l’article 225-2 du code pénal punit de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende la discrimination, définie par l’article 225-1 du même code, « lorsqu’elle consiste : 1° A refuser la fourniture d’un bien ou d’un service », et dans cinq autres cas parmi lesquels le refus d’embauche, la sanction ou le licenciement. Ensuite, l’article 132-76 du code pénal fait du mobile raciste une circonstance aggravante générale : « Lorsqu’un crime ou un délit est précédé, accompagné ou suivi de propos, écrits, images, objets ou actes de toute nature » établissant ce mobile, le maximum de la peine privative de liberté encourue est relevé selon une échelle précise. Un propos raciste accompagnant une violence change donc déjà la peine encourue pour cette violence, sans passer par la loi de 1881.
Surtout, la Cour de cassation a fixé la méthode que les juges doivent suivre avant de condamner pour provocation. Par un arrêt du 7 juin 2017 (n° 16-80.322), publié au Bulletin, la chambre criminelle a cassé une condamnation en rappelant que « le délit de provocation qu’il prévoit n’est caractérisé que si les juges constatent que, tant par leur sens que par leur portée, les propos incriminés tendent à inciter le public à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes déterminées ». Le visa de l’arrêt associe l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège la liberté d’expression, et l’article 24 de la loi de 1881. Le message est clair : ni le mot choquant ni l’opinion déplaisante ne suffisent, le juge doit démontrer l’appel à agir contre un groupe déterminé.
Deux ans plus tard, la même chambre a appliqué cette méthode à la formule même que vise aujourd’hui la proposition de loi. Par un arrêt du 4 juin 2019 (n° 18-82.742), elle a rejeté les pourvois formés contre la relaxe d’un maire poursuivi pour un message publié sur un réseau social évoquant, mot-dièse à l’appui, le « Grand Remplacement » à propos d’une photographie de classe. La Cour approuve les juges d’appel d’avoir recherché si le message désignait un groupe comme une menace : elle retient que « le sens et la portée de ce bref message doivent être recherchés par rapport à la perception et la compréhension du lecteur moyen qui en prend connaissance à la date de sa diffusion », et que les propos « ni ne stigmatisaient les personnes concernées dans des conditions visant à susciter la haine à leur égard ». Le même arrêt prend soin de distinguer le cas de l’écrivain théoricien de cette thèse, condamné définitivement non pour son livre, qui n’est pas interdit, mais pour des paroles précises et virulentes tenues en réunion publique. Même vocabulaire, deux issues : ce qui tranche, c’est l’intention d’inciter démontrée par le sens et la portée des propos.
La définition même de la discrimination éclaire le rapprochement opéré par la proposition de loi entre le remplacement dénoncé et la menace désignée. Aux termes de l’article 225-1 du code pénal en vigueur, « Constitue une discrimination toute distinction opérée entre les personnes physiques sur le fondement de leur origine, de leur sexe, de leur situation de famille, de leur grossesse, de leur apparence physique », et notamment « de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une Nation, une prétendue race ou une religion déterminée ». La formule « vraie ou supposée », que reprend le dispositif déposé au Sénat, signifie que le juge n’a pas à vérifier la réalité de l’appartenance : il suffit que l’auteur des propos ait désigné ses cibles à travers cette appartenance, réelle dans son esprit ou seulement supposée. C’est cette logique que la proposition étend aux discours invoquant un remplacement de population : ce n’est pas la thèse démographique qui serait jugée, mais la désignation d’un groupe comme menace à travers son origine prétendue.
II. Que changerait la proposition de loi déposée au Sénat le 29 octobre 2026 ?
A. « Grand remplacement » et « remigration » : des formules désignées comme pouvant caractériser la provocation
Le texte déposé au Sénat, dont le dossier législatif officiel du Sénat (texte n° 125, dépôt du 29 octobre 2026, renvoi à la commission des lois), n’était pas encore mis en ligne dans son intégralité sur le site du Sénat à la date de rédaction du présent article. Son contenu est connu par l’exposé des motifs et le dispositif tels qu’ils ont été présentés publiquement, ainsi que par le dossier de suivi ouvert à l’Assemblée nationale, qui confirme le dépôt au Sénat le 29 octobre 2026 et le renvoi à la commission des lois. Un texte de même orientation a été déposé le 30 octobre 2026 à l’Assemblée nationale. Selon la présentation qu’en donne la presse parlementaire, la proposition complète la loi du 29 juillet 1881 en prévoyant que la provocation pourrait notamment résulter de propos qui, en invoquant le remplacement d’une population par une autre ou la nécessité d’une remigration, désigneraient un groupe de personnes comme une menace en raison de son origine ou de son appartenance, réelle ou supposée, à une ethnie ou à une nation.
La lettre du dispositif appelle trois observations. D’abord, il ne crée pas un délit nouveau et n’interdit pas des mots : il ajoute une illustration légale à l’article 24, le verbe « peut notamment résulter » laissant au juge son pouvoir d’appréciation. Ensuite, l’illustration reprend les éléments constitutifs de l’incrimination existante, puisqu’elle exige que les propos désignent un groupe « comme une menace » en raison de l’origine ou de l’appartenance : la simple évocation d’une thèse démographique, sans désignation d’un groupe comme menace, n’entre pas dans la lettre du texte. Enfin, l’exposé des motifs assume la filiation avec l’actualité : lorsque de tels discours sont répétés, diffusés et banalisés dans l’espace public, ils contribueraient à installer un climat de défiance et d’hostilité envers des personnes en raison de leur origine réelle ou supposée, et la théorie du remplacement comme le principe de la remigration y sont décrits comme des discours qui essentialisent un groupe et promeuvent la ségrégation.
Concrètement, si le texte était adopté en l’état, le changement se jouerait devant les tribunaux. Aujourd’hui, le ministère public doit établir, pour chaque propos, le sens et la portée incitant à agir contre un groupe déterminé, comme l’exige l’arrêt du 7 juin 2017. Demain, l’invocation du remplacement d’une population par une autre ou de la nécessité d’une remigration désignant un groupe comme une menace deviendrait un indice légal de provocation, que la défense devrait combattre en démontrant l’absence d’appel à la haine dans le contexte précis des propos. Les partisans du texte y voient, selon les constitutionnalistes cités par la presse, une précision destinée à faciliter les condamnations là où les tribunaux hésitent aujourd’hui à qualifier. Les critiques, dont un avocat praticien du droit de la presse, cité par Public Sénat, qui juge le texte redondant avec l’arsenal existant et craignent une zone d’incertitude pour la liberté d’expression, protégée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Reste une limite que le texte ne lève pas : l’appréciation du contexte demeure. La distinction opérée par la Cour de cassation le 4 juin 2019 entre l’ouvrage théorique, non interdit, et les paroles précises et virulentes appelant à agir resterait opérante, car le juge devrait toujours vérifier que les propos en cause désignent bien un groupe comme une menace. Une émission débattant de démographie, un travail universitaire ou un article décrivant la thèse sans appeler à agir n’entrent pas dans la définition proposée. À l’inverse, un tract, un discours de meeting ou un message en ligne qui présenterait telle population comme un danger à écarter tomberait au cœur du dispositif. C’est cette frontière, déplacée de quelques pas vers la formule elle-même, que les débats parlementaires devront éclairer.
B. Élus et candidats passibles de trois ans de prison : ce que la navette parlementaire doit encore trancher
Le second apport du dispositif concerne les peines encourues par les responsables publics. Selon le contenu de la proposition déposée à l’Assemblée nationale, consulté et détaillé par la presse parlementaire, les peines seraient portées à trois ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende lorsque les faits sont commis par une personne titulaire d’un mandat électif public ou ayant déclaré sa candidature à une élection. Le particulier resterait pour sa part à la peine actuelle d’un an et 45 000 euros. L’extension est significative : aujourd’hui, l’aggravation à trois ans et 75 000 euros ne joue que pour la personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, et seulement dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions. Demain, un élu s’exprimant hors de ses fonctions, ou un candidat déclaré qui n’exerce encore aucun mandat, encourraient la peine aggravée du seul fait de leur statut.
Cette extension soulève une question de cohérence que la navette devra traiter. Le droit actuel aggrave la peine en raison de l’autorité que confère la fonction exercée : c’est l’abus de la fonction qui justifie la sévérité. Étendre l’aggravation au candidat déclaré, qui ne détient aucune autorité, change le fondement de l’aggravation, désormais attaché à l’audience et à l’exemplarité attendue de celui qui brigue le suffrage. Les parlementaires devront aussi articuler cette peine avec les peines complémentaires existantes, affichage de la décision et privation de droits, et avec le régime d’inéligibilité qui relève d’autres textes. Sur ce point comme sur le premier, seule la discussion en commission puis en séance dira si le périmètre est maintenu, resserré ou élargi.
L’état de la procédure commande la prudence sur tout le reste. La proposition n° 125 a été déposée au Sénat le 29 octobre 2026 et renvoyée à la commission des lois ; aucune date d’examen n’était annoncée à la date de rédaction. Pour devenir la loi, elle devrait être inscrite à l’ordre du jour, examinée par la commission, discutée puis votée au Sénat, transmise à l’Assemblée nationale, puis votée dans les mêmes termes par les deux chambres, avant promulgation. Chacune de ces étapes peut modifier le texte, l’enrichir d’amendements ou l’arrêter. Une fois la loi promulguée, un contrôle de constitutionnalité pourrait être saisi, par la voie d’une question prioritaire à l’occasion d’un procès ou par les autorités habilitées à saisir directement le Conseil constitutionnel, qui vérifierait la proportion de l’atteinte à la liberté d’expression. Aucune de ces étapes n’a commencé : le texte déposé le 29 octobre 2026 n’est qu’une proposition, et ses dispositions ne s’appliquent à personne aujourd’hui.
La procédure applicable à ce texte est celle de toute proposition de loi : examen par la commission des lois du Sénat, désignation d’un rapporteur, étude d’impact éventuelle et dépôt d’amendements, puis discussion en séance publique si le texte est inscrit à l’ordre du jour. Le calendrier parlementaire, chargé par l’examen du budget pour 2027 au mois de novembre, ne laisse présager aucune discussion imminente, et le dépôt ne garantit en rien l’inscription. Si la navette allait à son terme, le texte devrait encore être adopté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale, où le texte jumeau déposé le 30 octobre 2026 par deux députés suit pour l’instant son propre cours. L’articulation entre ces deux initiatives, identiques dans leur orientation mais portées par des chambres différentes, fera partie des choix de procédure des groupes parlementaires.
Conclusion
La proposition de loi n° 125, déposée au Sénat le 29 octobre 2026 par le sénateur Akli Mellouli et renvoyée à la commission des lois, n’est pas adoptée : ce texte n’est pas le droit en vigueur, et aucune de ses dispositions ne s’applique aujourd’hui. À droit constant, la provocation publique à la discrimination, à la haine ou à la violence raciale est punie d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, avec une aggravation à trois ans et 75 000 euros pour l’agent public agissant dans ses fonctions, tandis que la Cour de cassation exige du juge qu’il démontre, par le sens et la portée des propos, l’incitation du public contre un groupe déterminé. Si le texte était un jour adopté en l’état, l’invocation du remplacement d’une population ou de la remigration désignant un groupe comme une menace deviendrait un indice légal de cette provocation, et les élus comme les candidats encourraient la peine aggravée. Entre ces deux états du droit s’ouvre la navette parlementaire, seule habilitée à dire si ces formules entreront dans la loi, dans quels termes et avec quelles garanties pour la liberté d’expression.