Proposition de loi n° 123 (session 2026-2027), déposée au Sénat le 28 octobre 2026 par Mme Edwige Diaz et quatorze de ses collègues et visant à redéfinir le cadre d’attribution des subventions accordées par les collectivités territoriales : l’intitulé affichait une ambition nette, remettre à plat les règles selon lesquelles communes, départements et régions distribuent leurs aides aux associations, aux œuvres et aux entreprises. Le dossier législatif ouvert sur le site du Sénat (https://www.senat.fr/dossierleg/ppl26-123.html) retrace la suite de la procédure : texte n° 123 enregistré le 28 octobre 2026, puis texte retiré par ses auteurs le 3 novembre 2026. La page, mise à jour le 7 novembre 2026, ne donne plus accès au texte intégral de la proposition. Celle-ci n’a été ni examinée en commission, ni discutée en séance publique, ni adoptée : proposition de loi déposée au Sénat le 28 octobre 2026 et retirée le 3 novembre 2026, non adoptée, ce texte n’est pas le droit en vigueur et ne modifie aucune règle applicable aux subventions locales. Puisque les articles détaillés de la proposition ne sont plus consultables depuis son retrait, le présent commentaire s’en tient à ce qui est établi : l’objectif affiché par son intitulé, le droit positif qui encadre aujourd’hui l’attribution, le contrôle et le reversement des subventions des collectivités territoriales, et les conséquences exactes du retrait sur la navette parlementaire. Pour une association qui demande une subvention à sa mairie ou à son département, pour un élu qui attribue ces aides et pour un contribuable qui s’interroge sur leur usage, seules comptent à ce jour les règles rappelées ci-dessous, vérifiées article par article et décision par décision.
I. Subvention d’une association par la mairie ou le département : qui décide et peut-on l’exiger ?
Chaque année, des milliers d’associations sollicitent une aide financière de leur commune, de leur département ou de leur région : club sportif, troupe de théâtre, association de parents d’élèves, structure d’aide aux personnes âgées. La proposition de loi déposée le 28 octobre 2026 annonçait vouloir redéfinir le cadre de ces attributions. Avant de mesurer ce qu’une telle redéfinition pourrait changer un jour, il faut rappeler le point de départ : en droit positif, la subvention locale est une aide facultative, décidée par l’assemblée délibérante de la collectivité, et aucun organisme ne peut s’en prévaloir comme d’un droit acquis.
A. Une association a-t-elle droit à une subvention de la commune ?
La réponse tient en un mot : non. La définition légale de la subvention, posée par l’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, cité mot pour mot par le Conseil d’État dans son avis du 29 mai 2019, énonce que : « Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l’acte d’attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. » (CE, avis, 29 mai 2019, n° 428040). Le premier mot qui compte est « facultatives » : la collectivité peut attribuer une aide, elle n’y est jamais tenue par le seul fait qu’une demande lui est adressée. Le même article précise la logique du dispositif : « Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en oeuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. » (CE, avis, 29 mai 2019, n° 428040). Autrement dit, c’est l’association qui porte son projet, et c’est la collectivité qui apprécie librement si ce projet mérite un soutien financier au regard de l’intérêt général local.
Cette liberté d’appréciation appartient à l’assemblée élue. « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. » (article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales). Le même principe vaut pour les autres niveaux : « Le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. » (article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales), tandis que « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. » (article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales). L’ensemble procède d’un principe fondateur : « Les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus. » (article L. 1111-1 du code général des collectivités territoriales). La décision d’aider telle association plutôt que telle autre, de fixer tel montant plutôt que tel autre, ou de ne rien attribuer du tout une année donnée, relève de cette libre administration, sous le seul contrôle du juge administratif.
La jurisprudence illustre chaque année cette absence de droit acquis. Le 14 mars 2024, la cour administrative d’appel de Douai a ainsi validé le refus d’une commune d’accorder une subvention à une association locale avec laquelle les relations s’étaient dégradées, jugeant que la délibération attaquée avait pu être fondée sur les difficultés de collaboration « sans commettre d’erreur de fait ni d’erreur manifeste d’appréciation », et que le but politique allégué par l’association n’était pas établi (CAA Douai, 14 mars 2024, n° 23DA00595). Dans cette affaire, l’association contestait une délibération du 2 juin 2021 lui refusant toute aide au titre de l’année 2021, après un jugement du tribunal administratif d’Amiens du 6 février 2023 qui avait déjà rejeté sa demande. La cour a confirmé : une commune peut refuser une subvention en se fondant sur la qualité dégradée de son partenariat avec le demandeur, dès lors que ce motif est exact et ne révèle ni détournement de pouvoir ni appréciation manifestement erronée. L’enseignement pratique est direct : une subvention obtenue une année ne garantit en rien son renouvellement l’année suivante, et l’association écartée doit démontrer une illégalité précise, non un simple désaccord avec le choix des élus.
De cette absence de droit découlent deux règles de conduite. Pour l’association, chaque demande annuelle constitue un dossier nouveau : projet détaillé, budget prévisionnel, comptes de l’exercice écoulé, justification de l’intérêt local du projet. Pour la collectivité, chaque refus expose la délibération au contrôle du juge, qui vérifie l’exactitude des motifs et l’absence d’erreur manifeste, de détournement de pouvoir et de discrimination illégale. C’est précisément ce cadre, fait d’une liberté de principe et d’un contrôle restreint, que la proposition de loi du 28 octobre 2026 annonçait vouloir redéfinir ; son retrait le 3 novembre 2026 laisse ce cadre inchangé.
B. Refus de subvention par la commune : comment le contester devant le juge ?
Lorsqu’une association s’estime lésée par un refus, par une réduction ou par le retrait d’une aide, la voie de recours est désormais fixée avec une netteté remarquable par le Conseil d’État. Dans son avis du 29 mai 2019 rendu sur la question des conventions de subvention, la Haute juridiction a jugé que : « Indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu’ils aient en particulier pour objet la décision même de l’octroyer, quelle qu’en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue en application des dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d’octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l’excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d’un intérêt leur donnant qualité à agir. » (CE, avis, 29 mai 2019, n° 428040). Le message est double : d’une part, le contentieux des subventions relève du juge de la légalité, et non du juge du contrat, même lorsqu’une convention a été signée ; d’autre part, le recours est ouvert non seulement au bénéficiaire évincé, mais aussi à tout tiers justifiant d’un intérêt suffisant pour agir.
Cette compétence exclusive du juge de l’excès de pouvoir s’accompagne d’une arme procédurale immédiate : « Un tel recours pour excès de pouvoir peut être assorti d’une demande de suspension de la décision litigieuse, présentée sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. » (CE, avis, 29 mai 2019, n° 428040). Concrètement, l’association qui attaque un refus ou un retrait peut demander au juge des référés de suspendre la décision contestée en cas d’urgence, sans attendre le jugement au fond. Parallèlement, et c’est l’autre apport de l’avis, la responsabilité indemnitaire de la collectivité reste ouverte : une illégalité fautive dans l’attribution ou le retrait d’une aide peut donner lieu à des dommages et intérêts, dans le cadre d’une action distincte portée devant le même juge administratif.
Sur le fond, le contrôle exercé reste celui qui a été décrit plus haut : le juge ne se substitue pas aux élus pour dire quelle association méritait l’aide, mais il censure l’erreur de fait, l’erreur manifeste d’appréciation, le détournement de pouvoir et la méconnaissance du principe d’égalité. L’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 14 mars 2024 en fournit la démonstration inverse : les moyens tirés du but politique étranger à l’intérêt général, de la rupture d’égalité avec une autre association subventionnée et de la discrimination ont tous été écartés, faute de preuve, et la requête de l’association a été rejetée (CAA Douai, 14 mars 2024, n° 23DA00595). Pour un requérant, la leçon est claire : contester utilement suppose des pièces, pas des soupçons. Procès-verbal de la délibération, échanges avec la mairie, comparaison documentée des situations des différents demandeurs, éléments établissant que le motif avancé est matériellement inexact : c’est ce dossier qui fait la différence entre un recours voué au rejet et une annulation.
Enfin, le même raisonnement vaut pour les décisions qui suivent l’octroi : modification du montant, changement des conditions, interruption des versements ou demande de remboursement. Tous ces actes relèvent du même juge de l’excès de pouvoir, selon la même répartition entre légalité et indemnité. La proposition de loi du 28 octobre 2026, en annonçant une redéfinition du cadre d’attribution, aurait pu toucher à cet équilibre contentieux ; retirée dès le 3 novembre 2026, elle n’y change rien, et les règles de recours rappelées ici demeurent seules applicables.
II. Contrôle, convention de 23 000 euros et reversement : que risque une association financée par une collectivité ?
Obtenir une subvention n’est que la première étape : l’argent public local ne se distribue pas sans contreparties. Convention obligatoire au-delà d’un seuil, contrôle des délégués de la collectivité, production des budgets et des comptes, interdiction de reverser l’aide à d’autres organismes, restitution en cas de manquement : le droit positif organise un suivi étroit de l’usage des fonds. S’y ajoute, depuis quelques années, le contrat d’engagement républicain, dont le Conseil d’État a validé le dispositif le 30 juin 2023. Tour d’horizon de ces obligations, qui s’imposent à chaque bénéficiaire quelle que soit l’issue de la proposition de loi retirée.
A. Convention de subvention, seuil de 23 000 euros et contrôle : quelles obligations pour l’association ?
Au-delà d’un certain montant, l’aide ne peut plus être versée sur le fondement de la seule délibération : une convention écrite devient obligatoire. L’article 10 de la loi du 12 avril 2000, tel que cité par le Conseil d’État, dispose que : « L’autorité administrative ou l’organisme chargé de la gestion d’un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l’article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l’organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l’objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation de la subvention attribuée. » (CE, avis, 29 mai 2019, n° 428040). Et le seuil est précisé par le pouvoir réglementaire : « En vertu de l’article 1er du décret du 6 juin 2001 pris pour l’application de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques, l’obligation de conclure une convention s’applique aux subventions dont le montant annuel dépasse la somme de 23 000 euros. » (CE, avis, 29 mai 2019, n° 428040). En pratique, toute aide annuelle supérieure à 23 000 euros versée par une commune, un département ou une région doit donc être encadrée par une convention qui décrit l’objet financé, le montant, l’échéancier des versements et les conditions d’emploi des fonds. En dessous du seuil, la convention reste possible et souvent recommandée, mais la délibération suffit.
Cette convention n’est pas une formalité : elle conditionne les droits du bénéficiaire. Le Conseil d’État l’a posé en principe général : « Une décision qui a pour objet l’attribution d’une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire ; de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention. » (CE, avis, 29 mai 2019, n° 428040). Une association qui perçoit une aide pour organiser un festival de musique ne peut pas en employer le montant à rénover son local ; une aide versée pour l’année 2026 ne peut pas être thésaurisée pour 2028. Le non-respect des conditions, qu’elles soient écrites dans la convention ou qu’elles découlent nécessairement de l’objet financé, prive le bénéficiaire des droits nés de l’attribution et ouvre la voie à l’interruption des versements puis au remboursement.
Le contrôle de cet emploi appartient d’abord à la collectivité elle-même. Aux termes de l’article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales : « Toute association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée. » (article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales). Le même article impose aux organismes aidés de « fournir à l’autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l’exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité » (article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales). Refuser de produire ses comptes, présenter des justificatifs insuffisants ou affecter les fonds à un autre objet expose donc directement à une décision de reversement. Le législateur a en outre verrouillé la circulation de l’argent public : « Il est interdit à tout groupement ou à toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention d’en employer tout ou partie en subventions à d’autres associations, œuvres ou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans la convention conclue entre la collectivité territoriale et l’organisme subventionné. » (article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales). Une association ne peut donc pas redistribuer l’aide communale à ses propres partenaires sans une stipulation expresse de la convention. L’article 10 de la loi du 12 avril 2000 complète ce suivi par un compte rendu financier, dont les modalités sont précisées par l’arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prévu par cet article.
Le reversement, justement, est la sanction naturelle du manquement. Le 29 septembre 2020, la cour administrative d’appel de Paris a confirmé une décision du ministre de l’intérieur prescrivant à une association la restitution de 56 000 euros, correspondant à une avance représentant la moitié d’une subvention de 112 000 euros accordée dans le cadre d’une convention : au vu du rapport de contrôle de l’exécution du projet, les comptes avaient été rejetés et le remboursement prescrit, et la cour a rejeté la requête de l’association (CAA Paris, 29 septembre 2020, n° 19PA00597). Les arguments de l’association sur la réalité de ses dépenses, le nombre de bénéficiaires ou le coût de ses prestataires n’ont pas suffi à renverser l’appréciation portée à l’issue du contrôle. Pour les dirigeants associatifs, l’avertissement est limpide : chaque euro public doit être traçable, justifié par une pièce et rattaché à l’objet financé, car le contrôle peut intervenir après versement et déboucher sur un titre de recette.
B. Contrat d’engagement républicain, retrait et restitution sous six mois : que dit le Conseil d’État ?
Depuis l’article 10-1 de la loi du 12 avril 2000, toute association ou fondation qui sollicite une subvention publique doit souscrire un contrat d’engagement républicain. Le dispositif a été précisé par le décret du 31 décembre 2021 pris pour l’application de cet article, et c’est ce décret qui a été attaqué devant le Conseil d’État par trois séries de requêtes portées par des organisations syndicales, des associations de défense des droits et des associations environnementales. Le 30 juin 2023, la Haute juridiction a rejeté l’ensemble de ces requêtes et validé le dispositif (CE, 30 juin 2023, n° 461962). Le contrat d’engagement républicain est donc pleinement applicable aux demandes de subventions adressées aux collectivités territoriales.
Concrètement, l’association candidate s’engage à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine ainsi que les symboles de la République, à ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République et à s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public. L’information des membres sur cet engagement incombe à l’association elle-même. Surtout, le mécanisme est assorti d’un volet coercitif direct sur l’attribution des aides : « Lorsque l’objet que poursuit l’association ou la fondation sollicitant l’octroi d’une subvention, son activité ou les modalités selon lesquelles cette activité est conduite sont illicites ou incompatibles avec le contrat d’engagement républicain souscrit, l’autorité ou l’organisme sollicité refuse la subvention demandée. » (article 10-1 de la loi du 12 avril 2000, cité par CE, 30 juin 2023, n° 461962). Une commune saisie d’une demande peut et doit donc refuser l’aide lorsque l’objet, l’activité ou ses modalités sont illicites ou incompatibles avec les engagements souscrits.
Le dispositif ne s’arrête pas au stade de la demande : il permet aussi de revenir sur une aide déjà versée. Lorsque l’incompatibilité est établie après l’octroi, « l’autorité ou l’organisme ayant attribué la subvention procède au retrait de cette subvention par une décision motivée », après avoir mis le bénéficiaire à même de présenter ses observations dans les conditions prévues à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration (article 10-1 de la loi du 12 avril 2000, cité par CE, 30 juin 2023, n° 461962). Ce retrait s’accompagne d’une restitution encadrée dans le temps : l’autorité « enjoint au bénéficiaire de lui restituer, dans un délai ne pouvant excéder six mois à compter de la décision de retrait, les sommes versées » (article 10-1 de la loi du 12 avril 2000, cité par CE, 30 juin 2023, n° 461962). Trois garanties entourent ainsi la sanction : une décision écrite et motivée, une procédure contradictoire préalable permettant à l’association de s’expliquer, et un délai de restitution plafonné à six mois à compter du retrait. Pour les collectivités, c’est un levier puissant mais formaliste : tout retrait prononcé sans motivation suffisante ou sans respect du contradictoire s’expose à l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir, selon les règles de recours rappelées plus haut.
Au total, le bénéficiaire d’une subvention locale évolue dans un cadre cumulatif : subvention facultative et conditionnelle, convention obligatoire au-delà de 23 000 euros, contrôle des délégués et production des comptes, interdiction de redistribution sans stipulation expresse, respect du contrat d’engagement républicain sous peine de refus puis de retrait motivé avec restitution sous six mois. C’est cet empilement d’obligations, construit par la loi, le décret et la jurisprudence du Conseil d’État, que la proposition de loi du 28 octobre 2026 se proposait de redéfinir. Son retrait six jours plus tard le laisse intact.
Conclusion
Proposition de loi déposée au Sénat le 28 octobre 2026, enregistrée sous le n° 123 de la session 2026-2027 et visant à redéfinir le cadre d’attribution des subventions accordées par les collectivités territoriales, puis retirée par ses auteurs le 3 novembre 2026 : tel est l’état exact et daté de la procédure. Le texte n’a été ni examiné, ni discuté, ni adopté, et cette proposition non adoptée n’est pas le droit en vigueur. Le retrait met fin à la navette avant même son premier pas : aucune commission ne sera saisie, aucune séance ne l’inscrira à son ordre du jour, et aucune disposition nouvelle ne s’appliquera aux demandes de subventions en cours. Seul le dépôt ultérieur d’un nouveau texte pourrait rouvrir le chantier ; à la date du présent article, un tel texte n’existe pas.
En attendant, les règles applicables restent celles que la jurisprudence et les codes ont stabilisées : la subvention est une contribution facultative décidée par l’assemblée élue dans le cadre de la libre administration des collectivités, sans droit acquis pour le demandeur ; son attribution crée des droits uniquement dans la mesure où les conditions d’octroi sont respectées ; tout litige relatif à l’octroi, à la modification ou au remboursement relève du juge de l’excès de pouvoir, avec possibilité de suspension en référé ; au-delà de 23 000 euros annuels, une convention définit l’objet, le montant, les versements et les conditions d’utilisation ; les bénéficiaires se soumettent au contrôle des délégués, produisent budgets et comptes certifiés et ne redistribuent pas l’aide sans stipulation expresse ; le contrat d’engagement républicain conditionne l’octroi et permet, en cas de manquement établi, un retrait motivé, contradictoire, suivi d’une restitution plafonnée à six mois. Associations, élus et contribuables disposent ainsi d’un cadre complet et opérationnel, sans attendre une hypothétique redéfinition. Si un nouveau texte devait être déposé sur ce sujet, il appartiendrait au législateur de dire précisément ce qu’il change à chacun de ces points ; en l’état, rien n’a changé.