Le 27 octobre 2026, M. Cédric Chevalier et plusieurs de ses collègues ont déposé au Sénat la proposition de loi n° 110 visant à renforcer la prise en charge par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) du financement des travaux exécutés d’office par les petites communes pour la sécurisation des immeubles. Ce texte n’a pas été adopté : il ne constitue pas le droit en vigueur et aucune de ses dispositions ne s’applique aujourd’hui. Son article unique propose d’inscrire dans l’article L. 511-10 du code de la construction et de l’habitation une subvention de l’ANAH à hauteur de 50 % du montant hors taxe des dépenses engagées par les communes pour les mesures exécutées d’office, et de porter cette subvention à 100 % pour les communes de moins de 3 500 habitants. La question qu’il soulève est concrète : quand le propriétaire d’un immeuble dangereux est insolvable ou défaillant, c’est la commune qui avance l’argent des travaux, avec le risque de ne jamais être remboursée. Cet article décrit d’abord le droit applicable aujourd’hui, arrêté de mise en sécurité, exécution d’office, astreinte et recouvrement, à partir des textes en vigueur et de la jurisprudence récente, puis il explique ce que la proposition changerait pour les petites communes et les étapes qu’il lui reste à franchir au Parlement.
I. Immeuble en péril : que peut exiger le maire du propriétaire aujourd’hui ?
A. Arrêté de mise en sécurité : quelles mesures le maire peut-il prescrire ?
La police des immeubles, locaux et installations a pour objet, selon l’article L. 511-2 du code de la construction et de l’habitation, de protéger la sécurité et la santé des personnes en remédiant à plusieurs situations précises : « Les risques présentés par les murs, bâtiments ou édifices quelconques qui n’offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants ou des tiers », « Le fonctionnement défectueux ou le défaut d’entretien des équipements communs d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation, lorsqu’il est de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d’habitation ou d’utilisation », et « L’insalubrité, telle qu’elle est définie aux articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du code de la santé publique. » Un propriétaire qui découvre des fissures structurelles, un plancher qui s’affaisse ou une installation collective dangereuse se trouve donc au cœur de cette police spéciale, et c’est l’autorité compétente, le maire dans sa commune, qui met en œuvre la procédure.
Avant toute prescription, le destinataire des mesures doit être entendu. L’article L. 511-10 du code de la construction et de l’habitation dispose que « L’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité est pris à l’issue d’une procédure contradictoire avec la personne qui sera tenue d’exécuter les mesures : le propriétaire ou le titulaire de droits réels immobiliers sur l’immeuble, le local ou l’installation, tels qu’ils figurent au fichier immobilier ». Lorsque les travaux ne concernent que les parties communes d’une copropriété, cette procédure contradictoire est valablement conduite avec le seul syndicat des copropriétaires représenté par le syndic, qui en informe immédiatement les copropriétaires et les occupants. Parallèlement, l’autorité compétente « informe concomitamment les occupants de l’engagement de la procédure contradictoire, par courrier ou remise contre signature ou par affichage sur la façade de l’immeuble ». Le locataire n’est donc pas tenu d’exécuter les travaux, mais il doit être informé dès l’ouverture de la procédure, ce qui lui permet d’anticiper une éventuelle interdiction d’habiter et de faire valoir ses droits.
Le contenu de l’arrêté est encadré par l’article L. 511-11 du code de la construction et de l’habitation : « L’autorité compétente prescrit, par l’adoption d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, la réalisation, dans le délai qu’elle fixe, de celles des mesures suivantes nécessitées par les circonstances ». L’arrêté mentionne d’une part que, à l’expiration du délai fixé, la personne tenue d’exécuter les mesures est redevable d’une astreinte par jour de retard, et d’autre part que « les travaux pourront être exécutés d’office à ses frais ». Les mesures vont de la simple réparation à la démolition de tout ou partie de l’immeuble, en passant par la cessation de la mise à disposition à des fins d’habitation et l’interdiction temporaire ou définitive d’habiter. Mais les mesures les plus graves sont verrouillées : « L’arrêté ne peut prescrire la démolition ou l’interdiction définitive d’habiter ou d’utiliser que s’il n’existe aucun moyen technique de remédier à l’insalubrité ou à l’insécurité ou lorsque les mesures et travaux nécessaires à une remise en état du bien aux normes de salubrité, de sécurité et de décence seraient plus coûteux que sa reconstruction. » Enfin, pour éviter toute spéculation sur un bien frappé d’un arrêté, la loi précise que « Les mesures prescrites doivent, en tout état de cause, être exécutées avant toute nouvelle occupation, remise à disposition ou remise en location, sous peine des sanctions prévues à l’article L. 511-22. »
En cas de danger imminent, le régime change. L’article L. 511-19 du code de la construction et de l’habitation prévoit que « En cas de danger imminent, manifeste ou constaté par le rapport mentionné à l’article L. 511-8 ou par l’expert désigné en application de l’article L. 511-9, l’autorité compétente ordonne par arrêté et sans procédure contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser ce danger dans un délai qu’elle fixe. » Le Conseil d’État a précisé l’articulation entre ces procédures dans une décision du 4 juillet 2024, n° 464689 : « si le maire peut ordonner la démolition d’un immeuble menaçant ruine en application des dispositions de l’article L. 511-2 de ce code, après accomplissement des formalités qu’il prévoit et que, à défaut d’exécution, il peut, sur ordonnance du juge statuant en la forme des référés rendue à sa demande, faire procéder à cette démolition par la commune aux frais du propriétaire, en revanche il doit, lorsqu’il agit sur le fondement de l’article L. 511-3 afin de faire cesser un péril imminent, se borner à prescrire les mesures provisoires nécessaires pour garantir la sécurité, également aux frais du propriétaire. » Et lorsque la situation relève d’une extrême urgence exigeant une démolition immédiate, le maire ne peut agir que sur ses pouvoirs de police générale : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques », et « En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l’article L. 2212-2, le maire prescrit l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. » Dans ce dernier cas, les travaux sont réalisés aux frais de la commune, et si elle veut ensuite se faire rembourser par le propriétaire sur le terrain de la faute ou de l’enrichissement sans cause, « la contestation de la créance invoquée par la personne publique constitue, quel que soit son mode de recouvrement, un litige relevant de la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire, en l’absence d’une disposition législative spéciale régissant une telle action civile ». Autrement dit, la voie administrative de l’exécution d’office ne doit pas être confondue avec la police générale du maire, et le choix du fondement détermine qui paie et devant quel juge se discute la facture.
B. Propriétaire défaillant : qui avance l’argent des travaux d’office et comment la commune se fait-elle rembourser ?
Lorsque l’arrêté n’est pas exécuté, la commune prend le relais. L’article L. 511-16 du code de la construction et de l’habitation dispose que « Lorsque les prescriptions de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité n’ont pas été mises en œuvre dans le délai fixé, l’autorité compétente peut, par décision motivée, faire procéder d’office à leur exécution, aux frais du propriétaire. » Et « Lorsque l’autorité compétente se substitue aux propriétaires défaillants et fait usage des pouvoirs d’exécution d’office qui lui sont reconnus, elle agit en leur lieu et place, pour leur compte et à leurs frais ». Concrètement, la commune commande les travaux, paie les entreprises, puis présente la facture au propriétaire. En copropriété, le dispositif est affiné : « Si l’inexécution de mesures prescrites portant sur les parties communes d’un immeuble en copropriété résulte de la défaillance de certains copropriétaires, l’autorité compétente peut, sur décision motivée, se substituer à ceux-ci pour les sommes exigibles à la date votée par l’assemblée générale des copropriétaires. » Les copropriétaires qui paient leurs charges ne supportent donc pas la part des défaillants, et la commune, subrogée dans les droits du syndicat à hauteur des sommes versées, ne poursuit que les défaillants.
Pour contraindre le propriétaire à agir lui-même avant d’en arriver là, l’arrêté fait courir une astreinte. L’article L. 511-15 du code de la construction et de l’habitation prévoit que « Lorsque les mesures et travaux prescrits par l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité n’ont pas été exécutés dans le délai fixé, la personne tenue de les réaliser est redevable d’une astreinte dont le montant, sous le plafond de 1 000 € par jour de retard, est fixé par arrêté de l’autorité compétente en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. » Le texte ajoute que « L’astreinte court à compter de la date de notification de l’arrêté la prononçant et jusqu’à la complète exécution des mesures et travaux prescrits », et que « Le recouvrement des sommes est engagé par trimestre échu. » Le dispositif n’est pas aveugle : « L’autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l’astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l’intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. » Enfin, « Le montant total des sommes demandées ne peut être supérieur au montant de l’amende prévue au I de l’article L. 511-22 », ce qui plafonne l’addition. Pour un propriétaire, chaque jour de retard après la notification a donc un prix, mais un propriétaire qui démontre que le retard ne vient pas de lui peut obtenir une remise.
Une fois les travaux exécutés d’office, la commune recouvre sa créance par la voie fiscale. L’article L. 511-17 du code de la construction et de l’habitation énonce que « Les frais de toute nature, avancés par l’autorité compétente lorsqu’elle s’est substituée aux personnes mentionnées à l’article L. 511-10 ou lorsqu’elle exécute les mesures mentionnées au dernier alinéa de l’article L. 511-11 visant à empêcher l’accès ou l’usage du logement, ainsi que le produit de l’astreinte mentionnée à l’article L. 511-15 », « sont recouvrés comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine lorsque l’autorité compétente est le représentant de l’Etat dans le département, ou comme en matière de contributions directes conformément aux dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales lorsque l’autorité compétente est le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale. » Si l’immeuble est en copropriété, le titre de recouvrement est émis contre chaque copropriétaire pour sa fraction, et contre les seuls défaillants dans le cas de la substitution partielle. Et lorsque la commune s’est substituée à des copropriétaires défaillants, « le montant de la créance due par ceux-ci est majoré de celui des intérêts moratoires calculés au taux d’intérêt légal, à compter de la date de notification par l’autorité compétente de la décision de substitution aux copropriétaires défaillants. » Le titre exécutoire émis par le maire se conteste devant le juge administratif, et la commune n’a pas à avancer d’autre preuve que l’arrêté, la décision d’exécution d’office et les factures.
La jurisprudence a tranché une question redoutable : que se passe-t-il si le propriétaire vend son bien entre les travaux et l’émission du titre ? Dans un arrêt du 28 septembre 2020, n° 429980, le Conseil d’État a jugé à propos de travaux exécutés d’office par la ville de Paris dans un immeuble parisien, dont le coût de 14 744,39 euros avait été mis à la charge d’une société qui avait revendu ses lots avant l’émission du titre, que « la collectivité qui, s’étant substituée au propriétaire ou aux copropriétaires défaillants, a fait usage des pouvoirs d’exécution d’office qui lui sont reconnus par les dispositions du II de l’article L. 1331-29 du code de la santé publique, est en droit de rendre débitrice de la créance qu’elle détient la personne qui a la qualité de propriétaire ou de copropriétaire de l’immeuble à la date d’expiration du délai imparti par la mise en demeure d’exécuter les travaux ». La vente postérieure ne fait donc pas disparaître la dette : c’est la qualité de propriétaire à la date d’expiration du délai imparti qui compte. Un acquéreur a tout intérêt à vérifier avant d’acheter si un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité frappe l’immeuble, et un vendeur ne peut pas espérer effacer l’ardoise en cédant rapidement son lot.
De même, la cour administrative d’appel de Marseille a confirmé, dans un arrêt du 21 janvier 2019, n° 17MA03757, à propos de travaux exécutés d’office par la commune de Perpignan après l’effondrement d’un immeuble voisin qui avait fragilisé celui du propriétaire poursuivi, pour un montant de 3 818,81 euros, que « lorsque les mesures provisoires ordonnées par le maire pour garantir la sécurité n’ont pas été exécutées par le propriétaire de l’immeuble dans le délai qui lui était imparti, le maire les fait exécuter d’office en agissant en lieu et place de l’intéressé, pour son compte et à ses frais. » La créance de la commune comprend alors « le coût de l’ensemble des mesures que cette exécution a rendu nécessaires, notamment celui des travaux destinés à assurer la sécurité de l’ouvrage ou celle des bâtiments mitoyens ». Le propriétaire d’un immeuble fragilisé par la ruine du voisin ne peut donc pas opposer qu’il n’est pour rien dans le désordre : l’arrêté s’exécute à ses frais, sauf à lui de se retourner ensuite contre qui il estime responsable.
Reste le cas qui motive la proposition de loi : le propriétaire insolvable. Quand il n’a pas les moyens de payer, la commune avance les fonds et émet un titre qui risque de rester impayé. C’est ce risque financier, supporté par le budget municipal, qui dissuade parfois les petites communes d’agir vite, alors même que la sécurité des occupants et des tiers est en jeu. L’exposé des motifs de la proposition assume cette logique : les maires des petites communes peinent à financer la sécurisation quand le propriétaire invoque son insolvabilité, et la commune engage alors des frais qu’elle risque de ne jamais recouvrer. Selon cet exposé, il n’est pas normal que le maire protège ses habitants sur le budget de sa municipalité, d’où l’idée d’un dispositif législatif couvrant en totalité ou partiellement les frais incombant aux communes. C’est l’objet de la seconde partie : comprendre l’aide actuelle de l’ANAH et ce que le texte déposé au Sénat voudrait y changer.
II. Proposition de loi du 27 octobre 2026 : l’ANAH paiera-t-elle 100 % des travaux pour les petites communes ?
A. ANAH et travaux d’office : que couvre le 50 % actuel ?
L’Agence nationale de l’habitat n’est pas un simple guichet de subventions : c’est l’opérateur public de l’amélioration du parc privé. L’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation lui donne pour mission « de promouvoir le développement et la qualité du parc existant de logements privés, en particulier en ce qui concerne les performances thermiques et l’adaptation à la perte d’autonomie », et précise qu’« Elle participe à la lutte contre l’habitat indigne et dégradé, aux actions de prévention et de traitement des copropriétés fragiles ou en difficulté, à la lutte contre la précarité énergétique et à l’amélioration des structures d’hébergement. » C’est sur ce fondement de lutte contre l’habitat indigne que l’agence intervient dans le financement des travaux exécutés d’office : quand le propriétaire ne fait pas ce que l’arrêté lui impose, la puissance publique fait à sa place, et l’ANAH en prend une partie à sa charge pour que la commune ne supporte pas seule le coût de la protection des habitants.
Le dispositif actuel, tel que le décrit l’exposé des motifs de la proposition de loi, fonctionne ainsi : l’ANAH finance 50 % du montant des travaux d’office réalisés à la suite d’un arrêté, de mise en sécurité principalement, pris en vue de lutter contre l’habitat indigne. Cette subvention est ouverte aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui réalisent des travaux d’office dans des immeubles privés à usage d’habitation principale, après la défaillance des propriétaires ou des syndicats de copropriétaires à exécuter les travaux prescrits par un arrêté de mise en sécurité dit ordinaire. Le montant de l’aide représente 50 % du montant hors taxe de l’ensemble des mesures prescrites, sans plafonnement des dépenses subventionnables. Autrement dit, plus les travaux coûtent cher, plus l’aide est élevée en valeur absolue, mais la commune conserve toujours la moitié de la charge, à laquelle s’ajoute le risque de ne jamais recouvrer la part qu’elle avance pour le propriétaire défaillant.
La proposition de loi n° 110, déposée au Sénat le 27 octobre 2026, veut donner à ce mécanisme une base légale expresse. Son article unique complète l’article L. 511-10 du code de la construction et de l’habitation par deux alinéas qui portent, pour les travaux exécutés d’office dans les cas ordinaires, la subvention de l’ANAH à hauteur de 50 % du montant hors taxe des dépenses engagées par les communes ou leurs groupements, en visant les articles L. 123-3 et les 1°, 2° et 4° de l’article L. 511-2. Plusieurs verrous apparaissent dans cette rédaction. D’abord, seuls les travaux relevant des trois objets visés, solidité des bâtiments, équipements communs dangereux, insalubrité, sont éligibles, à l’exclusion des autres fondements. Ensuite, les arrêtés qui prescrivent une démolition ou une interdiction définitive d’habiter sont exclus, de même que les mesures d’urgence prises sans procédure contradictoire préalable : le législateur réserve l’aide aux situations ordinaires où la procédure complète a été suivie, pas aux démolitions les plus lourdes ni aux interventions d’extrême urgence. Enfin, les conditions de détail restent renvoyées au règlement général de l’agence, de sorte que l’ANAH conserverait la main sur les modalités pratiques d’instruction des demandes.
Pour un maire, l’apport de cette première disposition serait la sécurité juridique : le taux de 50 %, aujourd’hui pratiqué par l’agence, figurerait dans la loi elle-même, et les communes sauraient à quoi s’attendre avant d’engager des travaux. Pour un propriétaire, rien ne changerait à ce stade : la subvention est versée à la commune, pas au propriétaire, et celui-ci resterait débiteur de l’intégralité des frais avancés pour son compte, recouvrés par titre exécutoire dans les conditions déjà décrites. L’aide soulage le budget communal du risque d’impayé, elle n’efface pas la dette du propriétaire défaillant.
B. Communes de moins de 3 500 habitants : que changerait la prise en charge intégrale ?
C’est le second alinéa qui contient la véritable nouveauté : pour les communes de moins de 3 500 habitants, la subvention couvrirait l’intégralité des dépenses engagées dans ces mêmes conditions, au lieu de la moitié. Pour une petite commune, la totalité des dépenses engagées pour les travaux d’office, dans les mêmes conditions d’éligibilité que le 50 % de droit commun, serait donc remboursée par l’ANAH. Le seuil retenu, 3 500 habitants, correspond à la strate des communes rurales et des petites villes dont les budgets d’investissement sont les plus contraints et pour lesquelles une seule opération de sécurisation d’immeuble, avec étaiement, reprise de planchers ou réfection de toiture, peut représenter une part significative du budget annuel. L’exposé des motifs assume cette logique : les maires des petites communes rencontrent souvent des difficultés pour financer des travaux de sécurisation quand le propriétaire invoque son insolvabilité, et la commune engage alors des frais qui risquent de ne pas pouvoir être recouvrés.
Le financement de cette générosité est précisé par le second paragraphe de l’article unique, qui gage la dépense par la création d’une taxe additionnelle assise sur les tabacs. Il s’agit d’un gage classique des propositions de loi d’origine parlementaire, exigé par les règles de recevabilité financière : toute charge nouvelle pour l’État doit être compensée par une recette équivalente. Le coût réel pour les finances publiques dépendra du nombre de communes éligibles qui recourront effectivement aux travaux d’office et des montants engagés, deux paramètres que les débats parlementaires devront documenter, notamment à partir des données d’activité de l’ANAH sur les subventions pour travaux d’office déjà versées au taux de 50 %.
Si le texte était adopté en l’état, plusieurs points resteraient inchangés et méritent d’être soulignés pour éviter tout malentendu. D’abord, la procédure préalable ne bouge pas : procédure contradictoire, arrêté fixant les mesures et le délai, décision motivée d’exécution d’office, tout ce qui a été décrit dans la première partie demeurerait applicable, avec les mêmes garanties pour le propriétaire et les mêmes obligations pour l’autorité compétente. Ensuite, l’astreinte et le recouvrement subsisteraient : le propriétaire défaillant resterait redevable de l’astreinte journalière et des frais avancés, la commune pouvant toujours émettre un titre exécutoire à son encontre, et la subvention de l’ANAH viendrait seulement couvrir la commune du risque d’impayé, sans éteindre la créance contre le propriétaire. Enfin, les exclusions resteraient : démolitions et interdictions définitives d’habiter, mesures d’urgence, ne donneraient pas lieu à subvention, même à 100 %, de sorte que les opérations les plus lourdes continueraient de peser sur les budgets locaux. Pour un propriétaire, la proposition n’est donc ni une amnistie ni une prime à l’inaction : ne pas exécuter un arrêté resterait sanctionné de la même manière, et la facture resterait établie à son nom.
Quant au chemin parlementaire, il est encore long et son issue n’est pas écrite. Le texte, déposé au Sénat le 27 octobre 2026, doit d’abord être examiné en commission, puis en séance publique en première lecture au Sénat ; en cas d’adoption, il serait transmis à l’Assemblée nationale, où la navette se poursuivrait, avec une éventuelle commission mixte paritaire en cas de désaccord entre les deux chambres, avant promulgation. À chaque étape, le texte peut être amendé, notamment sur le seuil de 3 500 habitants, sur le périmètre des travaux éligibles ou sur le gage financier, ou être rejeté. Les lecteurs concernés, maires, propriétaires, syndics de copropriété, ont donc intérêt à suivre le dossier législatif de la proposition de loi n° 110 au Sénat plutôt que d’anticiper son application, et à traiter chaque arrêté de mise en sécurité en cours selon le droit en vigueur : exécuter les mesures dans le délai fixé par l’arrêté, demander au besoin des précisions à l’autorité qui l’a pris, et contester le titre de recouvrement devant le juge compétent en cas de désaccord sur son montant ou son fondement.
Conclusion
En l’état exact et daté de la procédure, la proposition de loi n° 110 de M. Cédric Chevalier, déposée au Sénat le 27 octobre 2026, n’est pas adoptée et ne constitue pas le droit en vigueur : le taux de 50 % de l’ANAH relève toujours de la pratique de l’agence, et la prise en charge à 100 % des travaux exécutés d’office par les communes de moins de 3 500 habitants n’existe pas encore. Le droit applicable aujourd’hui donne au maire des pouvoirs étendus, de l’arrêté de mise en sécurité pris après procédure contradictoire jusqu’à l’exécution d’office aux frais du propriétaire, avec l’astreinte journalière et le recouvrement par titre exécutoire pour appuyer les prescriptions, sous le contrôle du juge administratif qui a notamment jugé que le propriétaire à la date d’expiration du délai imparti reste débiteur même après avoir vendu son bien. Si la proposition aboutit, elle sécurisera d’abord le 50 % dans la loi, puis elle fera passer les petites communes à une couverture intégrale, financée par un gage sur les tabacs, sans exonérer pour autant les propriétaires défaillants. En attendant, la prudence commande de traiter chaque immeuble dangereux selon les textes en vigueur et de suivre l’avancée du dossier au Sénat puis, le cas échéant, à l’Assemblée nationale.