Dans des milliers de communes rurales, le maire exerce un mandat qui occupe ses journées, ses soirées et bien souvent ses week-ends, pour une indemnité sans rapport avec un salaire à temps plein. Quand cet élu réduit son activité professionnelle pour se consacrer à sa commune, la perte de revenus qui en résulte n’est aujourd’hui que très partiellement compensée par le droit en vigueur. C’est à cette difficulté concrète que s’attaque la proposition de loi déposée au Sénat le 2 novembre 2026 par Mme Valérie Bazin-Malgras, texte n° 135 de la session 2026-2027, qui vise à compenser la perte de salaire des maires des communes de moins de 3 500 habitants et à revaloriser les indemnités des maires de petites villes. Il s’agit d’une proposition de loi, déposée au Sénat le 2 novembre 2026 et non adoptée à ce jour : ce texte n’est pas le droit en vigueur, et rien de ce qu’il propose ne s’applique déjà. Le dossier législatif officiel, consultable sur le site du Sénat, atteste ce dépôt et cet état de la procédure (dossier législatif officiel du Sénat relatif à la proposition de loi n° 135 de la session 2026-2027). Le texte intégral déposé au Sénat n’étant pas encore mis en ligne à la date de rédaction, le commentaire s’appuie sur le texte de même objet et de même auteure déposé à l’Assemblée nationale le 16 septembre 2025, dont l’exposé des motifs et les trois articles sont intégralement publiés (proposition de loi n° 1825 du 16 septembre 2025 sur le site de l’Assemblée nationale). L’exposé des motifs donne le ton en saluant le dévouement des maires des petites communes au service de la collectivité. Reste à mesurer ce que le droit actuel prévoit déjà, ce que la proposition y ajouterait, et le chemin parlementaire qui l’attend.
I. Indemnités des maires des petites communes : ce que prévoit aujourd’hui le code général des collectivités territoriales
A. Une indemnité de fonction fixée par un barème national adossé à l’indice brut terminal
Le point de départ est simple : en France, l’indemnité du maire n’est pas fixée librement par chaque conseil municipal. Elle résulte d’un barème national, exprimé en pourcentage d’une référence unique, que le code général des collectivités territoriales impose à toutes les communes. Les indemnités sont en effet « sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique » (article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales). Cet indice brut terminal, sommet de la grille de la fonction publique, sert de terme de référence à l’ensemble du régime indemnitaire des élus municipaux : c’est sur lui que sont calculés les montants maximaux que les communes peuvent voter. Le mécanisme garantit une égalité de traitement sur tout le territoire, mais il fige aussi les montants : une commune pauvre en ressources ne peut pas dépasser le barème, et une commune riche ne le peut pas davantage.
Pour les maires, le barème figure à l’article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que « Les maires des communes ou les présidents de délégations spéciales perçoivent une indemnité de fonction fixée en appliquant au terme de référence mentionné à l’article L. 2123-20 le barème suivant » (article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales). Dans la version en vigueur à la date de rédaction, les taux applicables aux petites communes s’établissent à 28,1 % de l’indice pour les communes de moins de 500 habitants, 44,3 % pour celles de 500 à 999 habitants, 55,7 % pour celles de 1 000 à 3 499 habitants, 58,3 % pour celles de 3 500 à 9 999 habitants et 67,6 % pour celles de 10 000 à 19 999 habitants. Ces pourcentages s’appliquent au traitement correspondant à l’indice brut terminal, ce qui produit des montants mensuels bruts de l’ordre de quelques centaines d’euros dans les plus petites communes et d’un peu plus de deux mille euros autour de 10 000 habitants. Le maire perçoit cette indemnité de plein droit, sans qu’un vote soit nécessaire pour l’attribuer : « Le conseil municipal peut, par délibération, fixer une indemnité de fonction inférieure au barème ci-dessus, à la demande du maire. » Autrement dit, seule une minoration est possible, et uniquement si le maire lui-même la demande ; aucune majoration au-delà du barème n’est autorisée pour ces strates. Un plafonnement global s’y ajoute : l’enveloppe totale des indemnités du maire, des adjoints et des conseillers délégués ne peut pas dépasser un montant maximal, de sorte que toute revalorisation de l’indemnité du maire se répercute sur l’équilibre indemnitaire de l’équipe municipale entière.
Ce barème appelle deux observations pour bien comprendre la suite. D’abord, les taux aujourd’hui en vigueur pour les communes de 3 500 à 20 000 habitants, 58,3 % et 67,6 %, sont déjà supérieurs aux taux de 55 % et 65 % sur lesquels s’appuie la proposition de loi pour proposer 65 % et 75 % : le texte reprend manifestement un barème antérieur, et sa portée réelle devra être réévaluée en cours de navette au regard du droit applicable. Ensuite, pour les maires des communes de moins de 3 500 habitants, les montants résultant de 28,1 %, 44,3 % ou 55,7 % de l’indice restent modestes au regard de l’investissement exigé, surtout pour un élu qui a réduit ou interrompu son activité professionnelle. C’est précisément ce décalage entre l’engagement demandé et la compensation versée qui fonde la proposition de loi, dont l’exposé des motifs souligne que les faibles indemnités de fonction ne permettent bien souvent pas de compenser la perte de salaire liée à la baisse d’activité professionnelle de ces élus de proximité. Le droit existant offre bien des garanties pour continuer à travailler malgré le mandat, mais aucune ne compense une perte durable de revenus : c’est l’objet de la deuxième partie de cet article.
B. Des garanties pour continuer à travailler malgré le mandat : absences autorisées, crédit d’heures, suspension du contrat et frais remboursés
Avant d’en venir à ce que la proposition de loi voudrait créer, il faut dresser l’inventaire exact de ce que le droit en vigueur accorde déjà aux élus municipaux qui exercent une activité professionnelle. Cet inventaire est important pour deux raisons : d’une part, il montre que le législateur s’est déjà préoccupé de la conciliation entre mandat local et vie professionnelle ; d’autre part, il révèle les limites de ces dispositifs, qui autorisent à s’absenter ou protègent l’emploi, mais ne versent aucun revenu de remplacement à l’élu qui travaille moins pour administrer sa commune.
La première garantie est le droit de s’absenter de son travail pour exercer son mandat. « L’employeur est tenu de laisser à tout salarié de son entreprise membre d’un conseil municipal le temps nécessaire pour se rendre et participer » aux séances du conseil, aux réunions des commissions dont l’élu est membre et aux réunions des organismes où il représente sa commune (article L. 2123-1 du code général des collectivités territoriales). L’employeur ne peut pas s’y opposer, et le temps d’absence ainsi utilisé est assimilé à du temps de travail effectif pour le calcul des congés et de l’ancienneté. À ce droit de participer s’ajoute, pour les élus qui en ont besoin, un crédit d’heures trimestriel dont le volume varie selon la taille de la commune et la fonction exercée, maire, adjoint ou conseiller. Ce crédit permet de préparer les dossiers, de recevoir les administrés et de suivre les chantiers communaux pendant le temps de travail, toujours avec l’accord de l’employeur quant à l’organisation, mais sans que celui-ci puisse refuser le principe. Pour un maire salarié d’une petite commune, ces heures représentent toutefois un volume limité, sans commune mesure avec la charge réelle d’un exécutif local qui gère l’état civil, l’urbanisme, les écoles, la voirie et les cérémonies.
La deuxième garantie vise la perte de revenus ponctuelle liée à l’exercice du mandat. « Les pertes de revenu subies par les conseillers municipaux qui exercent une activité professionnelle salariée ou non salariée et qui ne bénéficient pas d’indemnités de fonction peuvent être compensées par la commune ou par l’organisme auprès duquel ils la représentent » (article L. 2123-3 du code général des collectivités territoriales). Ce mécanisme est précieux, mais son champ est étroitement délimité : il ne bénéficie qu’aux conseillers qui ne perçoivent pas d’indemnités de fonction, et il ne couvre que les pertes résultant de la participation aux séances et réunions ou de l’utilisation du crédit d’heures, dans la limite d’un plafond horaire. Le maire, qui perçoit par définition une indemnité de fonction en application du barème national, est donc exclu de ce dispositif de compensation. C’est là l’un des angles morts que la proposition de loi entend combler : l’élu le plus exposé, celui qui porte la responsabilité quotidienne de l’exécutif communal, est aussi celui qui ne peut pas se prévaloir de la compensation des pertes de revenus ouverte aux simples conseillers. L’exposé des motifs de la proposition décrit ce dilemme sans détour : les élus se trouvent placés devant un dilemme : être submergés par le cumul de leurs activités ou assumer les conséquences financières de l’arrêt de leur activité professionnelle..
La troisième garantie protège l’emploi de l’élu qui cesse temporairement de travailler. « Les maires, d’une part, ainsi que les adjoints au maire, d’autre part, qui, pour l’exercice de leur mandat, ont cessé d’exercer leur activité professionnelle, bénéficient, s’ils sont salariés, des dispositions des articles L. 3142-83 à L. 3142-87 du code du travail relatives aux droits des salariés élus membres de l’Assemblée nationale et du Sénat. » (article L. 2123-9 du code général des collectivités territoriales). Concrètement, le contrat de travail du maire salarié qui suspend son activité est mis entre parenthèses : il est suspendu pendant la durée du mandat, et le salarié retrouve à l’issue son emploi ou un emploi équivalent, avec reprise de l’ancienneté. Le dispositif est protecteur sur le plan statutaire, mais il ne verse rien pendant la suspension : l’élu conserve son employeur, pas son salaire. Pour un maire qui a quitté un poste de cadre, d’artisan ou de commerçant pour se consacrer à sa commune de 800 habitants, l’indemnité de 44,3 % de l’indice brut terminal constitue alors l’essentiel du revenu, avec l’écart que l’on imagine par rapport au niveau de vie antérieur.
Deux compléments méritent enfin d’être mentionnés pour être complet. D’une part, « Les fonctions de maire, d’adjoint, de conseiller municipal, de président et membre de délégation spéciale donnent droit au remboursement des frais que nécessite l’exécution des mandats spéciaux. » (article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales) : déplacements, missions et frais de représentation exposés pour la commune sont remboursés, parfois forfaitairement, mais il s’agit bien d’un remboursement de dépenses, jamais d’un revenu. D’autre part, l’enveloppe indemnitaire des adjoints obéit à son propre barème : « Les indemnités votées par les conseils municipaux pour l’exercice effectif des fonctions d’adjoint au maire et de membre de délégation spéciale faisant fonction d’adjoint au maire sont déterminées en appliquant au terme de référence mentionné à l’article L. 2123-20 le barème suivant » (article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales), avec des taux qui débutent à 10,89 % de l’indice dans les communes de moins de 500 habitants. L’ensemble forme un édifice cohérent, fondé sur l’idée que l’indemnité n’est ni un salaire ni une rémunération du travail fourni, mais une compensation forfaitaire de la sujétion que représente le mandat. Toute la question posée par la proposition de loi est de savoir si ce forfait suffit encore quand l’élu y laisse une partie de son gagne-pain.
II. Perte de salaire compensée et indemnités revalorisées : ce que changerait la proposition de loi déposée au Sénat le 2 novembre 2026
A. Une indemnité additionnelle adossée aux revenus antérieurs pour les maires des communes de moins de 3 500 habitants
La mesure la plus novatrice du texte est son article 1er, qui crée au profit des maires des communes de moins de 3 500 habitants une indemnité de fonction additionnelle, calculée non plus sur l’indice de la fonction publique, mais sur les revenus que l’élu percevait avant d’entrer en fonction. La formule retient qu’une indemnité de fonction additionnelle peut être versée aux maires des communes, à hauteur de la moitié de la moyenne des revenus professionnels des six mois précédant l’entrée en fonction, dans la limite du plafond global des indemnités susceptibles d’être allouées aux membres du conseil municipal. Autrement dit, un maire qui gagnait 2 400 euros nets par mois dans son emploi avant son élection pourrait percevoir, en plus de son indemnité de fonction de droit commun, un complément de l’ordre de 1 200 euros, dans la limite du plafond global de l’enveloppe indemnitaire de son conseil municipal. Le mécanisme est facultatif, comme l’indique le verbe « peut » : le conseil municipal resterait libre de le voter ou non, commune par commune. L’objectif affiché est de lever l’obstacle financier qui dissuade des actifs en milieu de carrière de briguer un mandat de maire rural, et de permettre une plus grande diversité des profils : L’exposé des motifs assigne au texte l’objectif de rendre la fonction plus attractive et d’ouvrir les mandats à des profils d’élus d’une plus grande diversité sociologique, établissant un lien direct entre niveau de compensation et renouvellement des candidatures dans les petites communes.
Sur le plan juridique, le dispositif comble un vide précisément identifié dans la première partie de cet article : le maire, parce qu’il perçoit une indemnité de fonction, est aujourd’hui exclu du mécanisme de compensation des pertes de revenus ouvert aux conseillers non indemnisés par l’article L. 2123-3. L’indemnité additionnelle créerait donc une voie de compensation propre au premier magistrat des petites communes, là où le droit en vigueur n’en prévoit aucune. Le choix de l’assiette, la moyenne des revenus professionnels des six mois précédant l’entrée en fonction, présente l’avantage de la simplicité et de l’objectivité : bulletins de salaire pour les salariés, déclarations fiscales pour les indépendants, avec une photographie récente du niveau de vie de l’élu au moment où il accepte le mandat. Le plafonnement par l’enveloppe indemnitaire maximale du conseil municipal joue quant à lui un rôle de garde-fou budgétaire : la commune ne pourra pas verser au maire, indemnité ordinaire et complément additionnés, davantage que le total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées à l’ensemble de ses élus, ce qui lie mécaniquement l’effort communal à la taille de l’équipe municipale.
Plusieurs questions restent néanmoins ouvertes, et c’est normal à ce stade : une proposition de loi qui vient d’être déposée n’a pas encore été enrichie par le travail en commission ni par les amendements de la navette. D’abord, la notion de revenus professionnels retenue pour le calcul devra être précisée : salaires nets ou bruts, revenus des travailleurs indépendants après charges, revenus mixtes d’un élu pluriactif, traitement des primes exceptionnelles perçues pendant la période de référence. Ensuite, le sort du complément en cours de mandat posera question : montant figé pour six ans sur la base des revenus d’avant l’élection, ou réévaluation périodique, notamment si l’élu reprend une activité à temps partiel en cours de mandat. La question du cumul avec une reprise d’activité et avec les garanties existantes, suspension du contrat de travail et crédit d’heures, devra également être tranchée, pour éviter qu’un élu cumule un revenu professionnel retrouvé et un complément calculé sur un revenu antérieur plus élevé. Enfin, la situation des maires non-salariés, agriculteurs, artisans, commerçants, professions libérales, dont les revenus sont irréguliers et parfois difficiles à établir sur six mois seulement, appellera des règles de calcul adaptées. Aucune de ces difficultés n’est insurmontable, et le débat parlementaire a précisément pour fonction de les résoudre ; mais les électeurs comme les élus doivent comprendre que le texte, en l’état de son dépôt, pose un principe et un mode de calcul dont les modalités d’application relèvent encore du décret ou de l’amendement à venir.
B. Des taux relevés pour les maires des communes de 3 500 à 20 000 habitants, un financement assumé et une navette parlementaire qui commence
Le second volet de la proposition est plus classique dans sa technique, puisqu’il procède par relèvement des taux du barème national. L’article 2 du texte modifie la seconde colonne du tableau de l’article L. 2123-23 : à la cinquième ligne, correspondant aux maires des communes de 3 500 à 10 000 habitants, le taux de 55 % serait remplacé par 65 % de l’indice brut terminal, et à la sixième ligne, correspondant aux maires des communes de 10 000 à 20 000 habitants, le taux de 65 % serait remplacé par 75 % du même indice. L’augmentation est substantielle : dix points d’indice représentent, à la valeur actuelle du point, plusieurs centaines d’euros mensuels supplémentaires pour les maires de ces deux strates, qui correspondent aux petites villes et aux bourgs-centres dont les maires exercent souvent leur mandat à temps plein de fait, entre gestion des services municipaux, intercommunalité et représentation. Le texte assume ainsi que la question indemnitaire ne s’arrête pas au seuil de 3 500 habitants : au-delà, il n’est plus question de compenser une perte de salaire individualisée, mais de revaloriser forfaitairement la fonction pour tenir compte de sa charge réelle.
La loyauté commande ici une observation importante, déjà signalée dans la première partie : les taux de départ retenus par la proposition, 55 % et 65 %, ne correspondent plus au barème aujourd’hui en vigueur, qui affiche 58,3 % pour les communes de 3 500 à 9 999 habitants et 67,6 % pour celles de 10 000 à 19 999 habitants. Si le texte était adopté en l’état, sans actualisation de ses taux de référence, l’effet réel pour les maires concernés serait donc inférieur à l’affichage des dix points : de l’ordre de sept points pour la première strate et de sept à huit points pour la seconde, par rapport au droit applicable à la date de rédaction. Cet écart ne retire rien à l’intention revalorisatrice du texte, mais il montre pourquoi le travail parlementaire à venir devra impérativement recalibrer les chiffres sur le barème en vigueur, sauf à créer une illusion de revalorisation plus forte que la réalité. Les écarts de seuils eux-mêmes, 3 500 à 10 000 habitants dans le texte contre 3 500 à 9 999 habitants dans le barème actuel, et 10 000 à 20 000 contre 10 000 à 19 999, confirment que la proposition a été rédigée à partir d’une version antérieure du tableau : la commission saisie au fond aura à harmoniser ces tranches avec la stratification en vigueur.
L’article 3 du texte règle la question financière, qui conditionne la recevabilité même de la proposition au regard des règles de financement des collectivités. Le texte prévoit que la charge pour les collectivités territoriales sera compensée à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement, la perte de recettes correspondante pour l’État étant gagée par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs. Le montage est classique pour une proposition d’origine parlementaire : l’augmentation des dépenses communales, indemnité additionnelle et relèvements de taux, serait neutralisée pour les budgets locaux par un abondement de la principale dotation de l’État aux communes, et l’État trouverait la ressource correspondante dans une imposition indirecte au rendement prévisible. Reste que la majoration de la dotation globale de fonctionnement promise par une proposition de loi ne vaut que si les lois de finances ultérieures l’inscrivent effectivement en crédits : les élus des petites communes savent d’expérience que les compensations annoncées en loi ordinaire doivent ensuite survivre à l’arbitrage budgétaire annuel. Le débat sur cet article 3 sera donc aussi un débat sur la sincérité et la pérennité du financement.
Quant à la procédure, elle ne fait que commencer, et il faut la décrire sobrement, sans pronostic sur l’issue. La proposition de loi a été déposée au Sénat le 2 novembre 2026 et renvoyée à la commission compétente pour un premier examen : auditions éventuelles d’associations d’élus, rapport écrit, amendements, puis inscription à l’ordre du jour pour une discussion en séance publique et un vote sur le texte éventuellement modifié. En cas d’adoption par le Sénat, le texte serait transmis à l’Assemblée nationale pour une première lecture, puis, en cas de désaccord entre les deux chambres, une commission mixte paritaire serait chargée de proposer un texte de compromis, avant une éventuelle lecture définitive par l’Assemblée nationale statuant en dernier ressort. Chaque étape peut modifier, enrichir ou vider le texte de sa substance, et le temps parlementaire comme la priorité donnée par le Gouvernement à ses propres projets conditionnent le calendrier : une proposition de loi d’origine parlementaire peut attendre des mois, voire des années, son inscription à l’ordre du jour. Les maires intéressés ont donc tout intérêt à suivre le dossier législatif officiel du Sénat plutôt que de considérer la revalorisation comme acquise : à ce jour, aucun vote n’est intervenu, aucun article n’est adopté, et le droit applicable reste intégralement celui décrit dans la première partie de cet article.
Conclusion
La proposition de loi déposée au Sénat le 2 novembre 2026, texte n° 135 de la session 2026-2027, n’est pas le droit en vigueur : elle n’a fait l’objet d’aucun examen en commission ni d’aucun vote, et ses trois articles restent des propositions dont le Parlement débattra dans les mois à venir. Mais elle pose avec justesse une question que le droit actuel laisse sans réponse satisfaisante : comment demander à un actif d’administrer bénévolement, ou presque, une commune de quelques centaines d’habitants, quand cet engagement lui coûte une partie de son salaire sans qu’aucun mécanisme de compensation ne soit ouvert au maire, là où les simples conseillers non indemnisés disposent déjà d’une prise en charge de leurs pertes de revenus. L’indemnité additionnelle adossée aux revenus antérieurs pour les communes de moins de 3 500 habitants comblerait ce vide avec un dispositif ciblé et plafonné, tandis que le relèvement des taux pour les communes de 3 500 à 20 000 habitants reconnaîtrait la charge réelle des maires de petites villes, sous réserve d’une indispensable actualisation des chiffres sur le barème en vigueur. En attendant l’issue de la navette, les élus en fonction doivent composer avec le droit existant : vérifier que leur indemnité est correctement liquidée au taux plein du barème, sauf minoration expressément demandée ; faire valoir auprès de leur employeur leurs droits à absence et à crédit d’heures ; sécuriser la suspension de leur contrat de travail lorsqu’ils cessent leur activité ; et se faire rembourser chaque frais engagé pour la commune. La crise des vocations municipales ne se résoudra pas par un seul texte, mais un statut qui cesse de faire payer aux maires ruraux le prix de leur dévouement serait un signal fort adressé aux milliers d’élus qui tiennent, au quotidien, la République des petites communes.