Proposition de loi déposée au Sénat le 12 octobre 2026 par M. Dany Wattebled et Mme Marie-Claude Lermytte, le texte n° 28 de la session 2026-2027 relatif à la création de groupe d’élus dans les communautés de communes n’est pas le droit en vigueur. Le dossier législatif https://www.senat.fr/dossierleg/ppl26-028.html, consulté le 6 novembre 2026, mentionne un dépôt le 12 octobre 2026, une première lecture devant le Sénat et un renvoi à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale, sans adoption indiquée. Le texte intégral figure dans le document https://www.senat.fr/leg/ppl26-028.pdf et la page https://www.senat.fr/leg/ppl26-028.html. Autrement dit, tout ce qui suit décrit une proposition : aucun conseiller communautaire ne peut aujourd’hui s’en prévaloir pour exiger un local, un collaborateur ou une ligne budgétaire. La question posée mérite pourtant l’examen, car elle touche le fonctionnement quotidien de près d’un millier d’intercommunalités : dans les communes de plus de 100 000 habitants, dans les départements, dans les régions et dans les communautés urbaines et d’agglomération de plus de 100 000 habitants, les élus peuvent déjà se constituer en groupes dotés de moyens ; dans les communautés de communes, rien de tel n’existe. La proposition entend combler cet écart pour les communautés de communes de plus de 20 000 habitants, en reprenant le dispositif municipal et en l’adaptant. Cet article confronte d’abord ce droit en vigueur aux réalités intercommunales, puis détaille ce que l’article unique changerait concrètement avant d’exposer sobrement les étapes qui restent à franchir.
I. Qui peut former un groupe d’élus aujourd’hui et avec quels moyens ?
A. Communes, départements, régions et grandes intercommunalités : un droit des groupes déjà construit
Dans les conseils municipaux des communes les plus peuplées, la loi reconnaît depuis longtemps les groupes d’élus et leur donne les moyens de travailler. L’article L. 2121-28 du code général des collectivités territoriales dispose que « Dans les conseils municipaux des communes de plus de 100 000 habitants, le fonctionnement des groupes d’élus peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus. » (article L. 2121-28 du code général des collectivités territoriales). La constitution du groupe obéit à un formalisme simple : une déclaration remise au maire, signée de ses membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant. Le conseil municipal peut ensuite affecter aux groupes, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications. Surtout, le maire peut, dans les conditions fixées par le conseil municipal et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d’élus une ou plusieurs personnes, et le conseil municipal ouvre au budget de la commune, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, « sans qu’ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil municipal, charges sociales incluses. » Le maire est l’ordonnateur de ces dépenses, et l’élu responsable de chaque groupe décide des conditions et des modalités d’exécution du service confié à ces collaborateurs auprès du groupe au sein de l’organe délibérant.
Les assemblées départementales et régionales connaissent un régime comparable, sans condition de population. L’article L. 3121-24 prévoit que « Dans les conseils départementaux, le fonctionnement des groupes d’élus peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus. » (article L. 3121-24 du code général des collectivités territoriales). Les groupes s’y constituent par remise au président d’une déclaration signée, et le texte ajoute une précision propre à ces collectivités : « Ils peuvent se déclarer d’opposition. » Sont ensuite considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui dont l’effectif est le plus élevé. Le conseil départemental peut affecter aux groupes un local, du matériel et prendre en charge documentation, courrier et télécommunications, puis affecter du personnel dans les mêmes conditions que la commune, avec le même plafond de 30 % des indemnités annuelles. L’article L. 4132-23 organise un dispositif identique pour les conseils régionaux, en disposant que « Dans les conseils régionaux, le fonctionnement des groupes d’élus peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus. » (article L. 4132-23 du code général des collectivités territoriales), avec la même faculté de se déclarer d’opposition et la même définition des groupes minoritaires.
Dans le monde intercommunal, seules les structures les plus importantes ouvrent ce droit. L’article L. 5215-18 dispose que « Dans les conseils des communautés urbaines de plus de 100 000 habitants, le fonctionnement des groupes de conseillers communautaires peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des conseillers communautaires. » (article L. 5215-18 du code général des collectivités territoriales). L’article L. 5216-4-2 étend la même architecture aux agglomérations en prévoyant que « Dans les conseils de communautés d’agglomération de plus de 100 000 habitants, le fonctionnement des groupes de conseillers communautaires peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des conseillers communautaires. » (article L. 5216-4-2 du code général des collectivités territoriales). Dans les deux cas, la déclaration se remet au président, le conseil de communauté peut attribuer local, matériel et prise en charge des frais, puis affecter une ou plusieurs personnes aux groupes sur proposition de leurs représentants, dans la limite de 30 % des indemnités annuelles, le président étant ordonnateur et l’élu responsable de chaque groupe décidant des modalités d’exécution du service.
Le statut des personnes ainsi affectées a été clarifié par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, qui a inséré un article 110-1 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. L’exposé des motifs de la proposition du 12 octobre 2026 rappelle que ces agents contractuels sont recrutés par contrat à durée déterminée pour une durée maximale de trois ans, renouvelable dans la limite du mandat de l’assemblée délibérante, puis pour une durée indéterminée si les contrats sont renouvelés au-delà de six ans, et que cette qualité est incompatible avec l’affectation à un emploi permanent et ne donne droit à aucune titularisation. Il reprend à son compte le motif donné par le Gouvernement à l’époque, selon lequel ces agents sont recrutés non pour les besoins généraux de la collectivité, mais pour les besoins par nature temporaires du groupe d’élus auquel chacun est affecté. Cette phrase éclaire tout le dispositif : le collaborateur de groupe n’est pas un renfort administratif général, il travaille pour un groupe déterminé, pour la durée du mandat, et son poste disparaît avec la fin de la mandature. C’est ce régime éprouvé dans les grandes collectivités que la proposition voudrait transposer aux communautés de communes d’une certaine taille.
B. Communautés de communes : aucun groupe reconnu, seulement des droits d’expression ponctuels
Les communautés de communes restent aujourd’hui à l’écart de ce droit des groupes. L’article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales se borne à rendre applicables aux membres du conseil de la communauté de communes une liste fermée de dispositions du statut de l’élu municipal, comme les articles L. 2123-1 à L. 2123-3, L. 2123-5, L. 2123-7 à L. 2123-16, L. 2123-18-2, L. 2123-18-4, L. 2123-24-1, L. 2123-34 et L. 2123-35 (article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales). Aucun renvoi n’y vise un article relatif aux groupes, et aucun article L. 5214-9 n’existe en droit positif : l’architecture du code ignore la notion de groupe de conseillers communautaires dans cette catégorie d’établissements. Concrètement, un conseiller communautaire d’opposition ne dispose d’aucun fondement pour demander la reconnaissance d’un groupe, l’attribution d’un local ou l’affectation d’un collaborateur, et le conseil de communauté ne dispose d’aucune base pour ouvrir un chapitre budgétaire à cet effet. Les élus qui siègent dans ces assemblées cumulent le plus souvent un mandat municipal avec leur mandat communautaire, et c’est dans leur commune d’élection, lorsque celle-ci dépasse les seuils, qu’ils peuvent éventuellement bénéficier des moyens d’un groupe, jamais au titre de leur siège intercommunal.
Il existe bien un droit d’expression de l’opposition, mais il ne se confond ni avec un groupe ni avec des moyens en personnel. L’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que « Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. » (article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales). Le Conseil d’État a donné à cette garantie une portée large : « Il résulte de ces dispositions qu’un espace doit être réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal, y compris sur le site internet de la commune. » (Conseil d’État, 3ème et 8ème chambres réunies, 14 avril 2022, n° 451097, Conseil d’État, 14 avril 2022, n° 451097). Cette jurisprudence protège une tribune dans les supports d’information, y compris numériques, et sanctionne les règlements intérieurs qui l’excluent ; elle n’ouvre aucun droit à un bureau, à une enveloppe ou à un agent. Transposée par analogie au débat intercommunal, elle montre la limite du droit actuel : l’élu minoritaire peut exiger une place dans le bulletin, pas une équipe pour préparer les dossiers.
Le contraste avec la réalité démographique des communautés de communes explique l’initiative parlementaire. L’exposé des motifs, nourri des chiffres de l’Institut national de la statistique et des études économiques au 1er janvier 2021, rappelle que la France hors Mayotte comptait 1 248 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dont 992 communautés de communes, et que les trois quarts des communes appartiennent à cette catégorie. La population moyenne d’une communauté de communes atteignait 22 000 habitants en 2019, contre environ neuf fois plus pour une communauté d’agglomération et près de quarante fois plus pour une métropole. Le seuil historique de 100 000 habitants, pertinent pour réserver les moyens de groupes aux collectivités les plus importantes, laisse donc de côté la quasi-totalité des communautés de communes, alors même que leurs conseils traitent de compétences lourdes comme l’aménagement, l’économie, l’eau, les déchets ou l’urbanisme. Les indemnités des présidents et vice-présidents de ces établissements sont au demeurant encadrées par l’article L. 5211-12, qui dispose que « Les présidents des communautés de communes, des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des métropoles perçoivent une indemnité de fonction dont le montant est déterminé par décret en Conseil d’Etat par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique. » (article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales). C’est sur le montant total de ces indemnités que la proposition calcule, comme ailleurs, le plafond des crédits de groupes, ce qui ancre la dépense dans l’enveloppe indemnitaire existante au lieu de créer une ressource ad hoc.
II. Que changerait la proposition de loi du 12 octobre 2026 pour les communautés de communes ?
A. Un article L. 5214-9 rétabli : déclaration, local, collaborateurs et plafond de 30 %
L’article unique de la proposition insère après l’article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 5214-9, entièrement rédigé, dont le numéro reprend celui d’un ancien article abrogé. Le terme « rétabli » n’est pas une coquetterie de plume : un ancien article L. 5214-9 a existé avant d’être abrogé, et le texte choisit de faire revivre ce numéro pour y loger le nouveau dispositif plutôt que de créer une numérotation inédite. Le champ d’application est fixé dès le premier alinéa : seuls les conseils de communautés de communes de plus de 20 000 habitants sont visés, et leurs délibérations sur le fonctionnement des groupes ne peuvent modifier les décisions relatives au régime indemnitaire des conseillers communautaires. Le seuil de 20 000 habitants, très inférieur aux 100 000 habitants exigés dans les communes, les communautés urbaines et les communautés d’agglomération, correspond à peu près à la population moyenne des communautés de communes relevée par l’exposé des motifs : le dispositif viserait donc une part substantielle de cette catégorie, sans pour autant descendre jusqu’aux plus petites structures, dont les moyens et la taille des assemblées rendraient la mécanique des groupes artificielle. La réserve sur le régime indemnitaire, reprise à l’identique des autres collectivités, verrouille la délibération sur les groupes : elle ne peut servir de prétexte pour revaloriser les indemnités des conseillers communautaires.
La constitution des groupes suivrait le modèle éprouvé ailleurs : remise au président d’une déclaration signée par les membres du groupe, accompagnée de la liste de ceux-ci et du nom de leur représentant. Aucun effectif minimal n’est imposé par la lettre du texte, et le règlement intérieur du conseil de communauté, sous le contrôle du juge administratif, aurait à préciser les modalités pratiques, comme le nombre minimal de signataires ou la gestion des élus non inscrits. Vient ensuite le volet matériel : le conseil de communauté, dans les conditions qu’il définit lui-même, peut mettre à la disposition des groupes, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif et du matériel de bureau, et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications. La formule « dans les conditions qu’il définit » laisse à l’assemblée le soin d’arbitrer entre usage propre de chaque groupe et usage commun mutualisé, ce qui compte dans des établissements où les sièges administratifs sont parfois exigus. Puis le texte aborde le point le plus sensible, le personnel : le président peut affecter aux groupes une ou plusieurs personnes, dans les conditions fixées par le conseil de communauté et sur proposition des représentants de chaque groupe. L’affectation n’est donc ni automatique ni décidée par le seul président : elle suppose une délibération-cadre du conseil puis une proposition émanant de chaque groupe, ce qui protège à la fois la minorité, qui propose ses propres collaborateurs, et la majorité, qui vote l’enveloppe.
L’enveloppe obéit au même plafond que dans les autres collectivités : les crédits sont ouverts au budget sur un chapitre spécialement créé, sans pouvoir dépasser 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil de communauté, charges sociales incluses. Le choix d’un chapitre spécialement créé garantit la lisibilité de la dépense et son contrôle par le comptable public comme par la chambre régionale des comptes, tandis que l’adossement aux indemnités réellement versées, et non à un montant théorique, ajuste automatiquement l’enveloppe à la taille et aux choix indemnitaires de chaque établissement. Les deux derniers alinéas règlent la chaîne de responsabilité : le président du conseil de communauté ordonnance les dépenses de locaux et de personnel, tandis que l’élu responsable de chaque groupe décide des conditions et des modalités d’exécution du service que les collaborateurs accomplissent pour le groupe au sein de l’organe délibérant. Le président engage et mandate, mais c’est l’élu responsable du groupe qui dirige le travail quotidien du collaborateur, exactement comme dans le régime municipal. Pour un conseiller d’opposition dans une communauté de communes de 30 000 ou 50 000 habitants, le changement serait tangible : une existence juridique reconnue, un lieu pour se réunir, des frais de documentation pris en charge et, lorsque l’enveloppe le permet, un agent pour suivre les dossiers, préparer les commissions et rédiger les amendements.
B. Navette parlementaire, garde-fous financiers et situations à ne pas confondre
Au 6 novembre 2026, le chemin parlementaire ne fait que commencer. Renvoyée à la commission des lois du Sénat, la proposition devra y être examinée, éventuellement amendée, puis inscrite à l’ordre du jour de la séance publique pour une discussion et un vote en première lecture au Sénat. En cas d’adoption, elle serait transmise à l’Assemblée nationale pour une première lecture devant les députés, et la navette se poursuivrait jusqu’à l’adoption d’un texte identique par les deux chambres, avec la possibilité d’une commission mixte paritaire en cas de désaccord persistant, avant promulgation et publication au Journal officiel. Aucune de ces étapes n’est acquise : une proposition de loi d’origine parlementaire peut attendre longtemps son inscription à l’ordre du jour, être profondément remaniée en commission ou en séance, ou ne jamais aboutir. Les élus et les agents qui suivent ce dossier doivent donc distinguer trois états du droit : le droit en vigueur aujourd’hui, qui ignore les groupes dans les communautés de communes ; le texte proposé, qui les organiserait à partir de 20 000 habitants ; et le droit qui résulterait d’une adoption, dont le contenu définitif dépendrait des votes et des amendements. Seule la première de ces trois couches permet d’agir en justice ou d’exiger des moyens.
Le dispositif projeté comporte au demeurant des garde-fous qu’une lecture rapide pourrait manquer. Le plafond de 30 % et le chapitre budgétaire dédié rendent la dépense traçable, et le rappel du statut contractuel temporaire des collaborateurs interdit d’en faire des emplois permanents déguisés. La jurisprudence pénale invite à la rigueur dans l’usage de ces crédits : la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé, à propos de fonds versés à un groupe parlementaire au Sénat, que « les sommes reçues par un groupe parlementaire au Sénat en application de ce texte étaient destinées à rémunérer les assistants de son secrétariat » (Cour de cassation, chambre criminelle, 27 juin 2018, n° 18-80.069, Cour de cassation, chambre criminelle, 27 juin 2018, n° 18-80.069), et elle en a déduit que l’emploi de telles sommes à d’autres fins caractérise un détournement de fonds publics. Transposé aux futurs groupes de communautés de communes, l’enseignement est direct : les crédits ouverts sur le chapitre spécial et les agents affectés doivent servir le travail du groupe au sein de l’organe délibérant, et tout usage personnel, partisan extérieur à l’assemblée ou privé exposerait son auteur à des poursuites. Les élus responsables de groupe auraient donc intérêt, dès la délibération-cadre, à écrire précisément la nature des tâches confiées, les règles d’usage du local et du matériel, et les justificatifs exigés, sous le regard du comptable public.
Trois confusions doivent enfin être écartées pour lire correctement la proposition. D’abord, le collaborateur de groupe n’est pas un collaborateur de cabinet : il n’assiste pas le président dans ses fonctions exécutives, il travaille pour un groupe d’élus dans le cadre délibérant, pour la durée du mandat, sans titularisation possible. Ensuite, la tribune d’expression reconnue aux minoritaires dans les bulletins et sur les sites internet, telle que le Conseil d’État l’a consacrée le 14 avril 2022, ne donne ni bureau ni agent et ne dispense pas de voter une délibération sur les groupes si la proposition devenait loi. Enfin, le texte ne modifie ni les indemnités, dont il interdit au contraire toute retouche à l’occasion des délibérations sur les groupes, ni les seuils applicables aux communes, aux départements, aux régions, aux communautés urbaines et aux communautés d’agglomération, qui resteraient régis par leurs articles propres. Il ne crée pas davantage d’obligation pour les communautés de communes de moins de 20 000 habitants, qui resteraient hors du dispositif même après une adoption en l’état. Compris ainsi, le texte du 12 octobre 2026 apparaît pour ce qu’il est : une extension mesurée d’un régime éprouvé, ciblée sur les intercommunalités intermédiaires, dont l’utilité dépendra autant de la qualité des délibérations locales d’application que du vote parlementaire lui-même.
Conclusion
La proposition de loi n° 28, déposée au Sénat le 12 octobre 2026 et consultée dans son dossier https://www.senat.fr/dossierleg/ppl26-028.html le 6 novembre 2026 au stade de la première lecture sans adoption, n’est pas le droit en vigueur et ne peut fonder aucune demande de moyens. Si elle était adoptée en l’état, elle doterait les conseils de communautés de communes de plus de 20 000 habitants d’un article L. 5214-9 calqué sur le droit des groupes des grandes collectivités : déclaration au président, local et matériel, collaborateurs proposés par chaque groupe dans la limite de 30 % des indemnités annuelles, président ordonnateur et élu responsable décidant du service. En attendant, les conseillers communautaires minoritaires ne disposent que des droits existants, dont la tribune d’expression dans les publications de la collectivité, et les assemblées ne peuvent ouvrir ni chapitre spécial ni poste de collaborateur de groupe. Suivre l’examen du texte en commission des lois puis en séance, vérifier chaque étape de la navette et lire le texte définitivement voté, s’il advient, reste la seule méthode sûre avant d’en tirer la moindre conséquence pratique.