Une parcelle en friche jouxte vos terres depuis des années. Les ronces ont envahi l’ancien pré, personne ne fauche, personne ne paie la taxe foncière, et le voisin le plus âgé se souvient à peine du nom du dernier exploitant. Vous songez à agrandir votre exploitation ou à installer un jeune sur ces quelques hectares. Pouvez-vous simplement les mettre en valeur, les clôturer, puis en revendiquer la propriété après quelques années d’occupation paisible ? La réponse est non, et l’ignorer coûte cher : occuper une terre abandonnée ne rend pas propriétaire, et une procédure d’acquisition engagée sur le mauvais fondement se termine par une annulation devant le tribunal administratif.

Deux chemins existent pour capter légalement une terre agricole délaissée. Le premier passe par la commune : faire constater que l’immeuble n’a plus de maître, laisser la procédure d’appréhension suivre son cours, puis acheter le bien une fois incorporé au domaine communal. Le second passe par le préfet : demander l’autorisation d’exploiter une parcelle inculte ou manifestement sous-exploitée depuis au moins trois ans. Chaque voie obéit à ses propres conditions, à ses propres délais et à son propre juge en cas de litige, et les confondre fait échouer le projet, comme l’illustrent plusieurs décisions rendues entre 2018 et 2025.

Cet article décrit pas à pas la mécanique des biens sans maître appliquée aux terres agricoles, les garanties qui protègent l’ancien propriétaire et ses ayants droit, les moyens d’acheter ou d’exploiter la parcelle en sécurité, puis les recours ouverts devant le juge administratif et le juge judiciaire quand l’incorporation est contestée.

I. Faire constater que la terre agricole n’a plus de maître

A. Succession oubliée ou propriétaire inconnu : les deux visages du sans-maître

Le point de départ se trouve dans le code général de la propriété des personnes publiques. Aux termes de l’article L. 1123-1, « Sont considérés comme n’ayant pas de maître les biens autres que ceux relevant de l’article L. 1122-1 et qui : 1° Soit font partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté. » Le même article ajoute un second cas : « 2° Soit sont des immeubles qui n’ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans les taxes foncières n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers. » Dans les deux cas, le texte précise que « Ces dispositions ne font pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription », formule qui jouera un rôle central pour l’occupant qui espère prescrire.

Le premier visage, celui de la succession oubliée, concerne typiquement la terre agricole transmise de génération en génération sans règlement de succession, dont le dernier propriétaire identifié est décédé depuis plus de trente ans. L’article L. 1123-2 du même code dispose alors que « Les règles relatives à la propriété des biens mentionnés au 1° de l’article L. 1123-1 sont fixées par l’article 713 du code civil. » Et l’article 713 énonce que « Les biens qui n’ont pas de maître appartiennent à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés. » L’appropriation s’opère donc de plein droit, sans formalité préalable, dès que les conditions du 1° sont réunies. La Cour administrative d’appel de Versailles l’a rappelé le 16 décembre 2021 : les règles du 1° « entraine une appropriation de plein droit par les communes n’impliquant à ce titre l’accomplissement d’aucune formalité préalable de leur part » (CAA Versailles, 16 décembre 2021, n° 20VE00837). Dans cette affaire, le maire avait appliqué à une succession ouverte depuis plus de trente ans la procédure lourde réservée au second cas, et l’arrêté a été annulé pour erreur sur le champ d’application de la loi.

Que signifie exactement qu’aucun successible « ne s’est présenté » ? La troisième chambre civile de la Cour de cassation a tranché le 27 mars 2025, dans un litige où les ayants droit d’une propriétaire décédée en 1986 réclamaient à la commune la restitution de trois parcelles appropriées en 2016 : « Doit être regardé, au sens du deuxième de ces textes, comme s’étant présenté à la succession le successible qui se manifeste dans le délai de trente ans suivant le décès du propriétaire pour réclamer la transmission successorale des immeubles concernés, et, ainsi, faire obstacle à leur appropriation publique. » (Cass. 3e civ., 27 mars 2025, n° 23-17.940). Faute d’une telle manifestation établie, la demande de restitution a été rejetée. Concrètement, l’héritier qui découvre après trente ans qu’une terre de famille a été incorporée au domaine communal ne peut plus exiger sa restitution sur ce fondement : seule une manifestation antérieure à l’expiration du délai trentenaire, par exemple une acceptation même tacite caractérisée, aurait fait obstacle à l’appropriation.

Le même enseignement ressort d’un arrêt plus ancien, rendu le 12 juillet 2018 à propos de parcelles de Draveil dont la propriétaire était décédée plusieurs décennies plus tôt, les successions ayant été déclarées vacantes dès les années 1950. La Cour de cassation a jugé que « le délai de trente ans au-delà duquel les héritiers étaient présumés avoir renoncé à la succession était suffisamment long pour que les dispositions des articles 713 du code civil et L. 1123-1, 1°, du code général de la propriété des personnes publiques, prévoyant l’appropriation, au profit de la commune, des biens faisant partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté, ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété au regard de l’utilité publique que peut représenter l’appropriation par une commune de terrains délaissés pendant une telle durée » (Cass. 3e civ., 12 juillet 2018, n° 17-16.103). Le pourvoi a été rejeté, et les demandeurs condamnés aux dépens ainsi qu’à 3 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

Deux précisions pratiques découlent de ces textes. D’abord, le délai de trente ans du 1° est ramené à dix ans lorsque les biens se situent notamment dans une zone France ruralités revitalisation, ce qui intéresse directement de nombreuses communes rurales : la vérification du zonage fait donc partie des diligences préalables. Ensuite, les biens d’une succession en déshérence, pour laquelle l’État a été envoyé en possession en application de l’article L. 1122-1, sont expressément exclus du dispositif communal : ils appartiennent à l’État, et la commune ne peut pas se les approprier. L’article 809 du code civil rappelle d’ailleurs que la succession est vacante notamment « Lorsqu’il ne se présente personne pour réclamer la succession et qu’il n’y a pas d’héritier connu », situation dans laquelle tout intéressé peut faire nommer un curateur.

Le second visage, celui de l’immeuble sans propriétaire connu dont les taxes foncières restent impayées depuis plus de trois ans, vise la friche dont on ne retrouve plus le titulaire au fichier immobilier. Ici, contrairement au premier cas, une procédure formaliste s’impose avant toute incorporation, et c’est sur son respect méticuleux que se jouent la plupart des contentieux.

B. La procédure communale, une mécanique de garanties sanctionnée par le juge

Lorsque la parcelle relève du second cas de l’article L. 1123-1, l’acquisition par la commune suit les modalités de l’article L. 1123-3, dans sa rédaction en vigueur depuis le 9 avril 2026 qui associe désormais l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre aux côtés du maire. Un arrêté du maire, ou du président de l’intercommunalité, constate d’abord que l’immeuble satisfait aux conditions du 2°. Cet arrêté fait l’objet d’une publication et d’un affichage par les soins du maire, et, s’il y a lieu, d’une notification aux derniers domicile et résidence connus du dernier propriétaire. Une notification est également adressée, si l’immeuble est habité ou exploité, à l’habitant ou à l’exploitant ainsi qu’au tiers qui aurait acquitté les taxes foncières, et l’arrêté est dans tous les cas notifié au préfet. Si aucun propriétaire ne s’est fait connaître dans un délai de six mois à compter de la dernière des mesures de publicité, l’immeuble est présumé sans maître. La commune dispose alors d’un nouveau délai de six mois pour décider, par délibération de son organe délibérant, d’incorporer l’immeuble dans son domaine communal, incorporation constatée par arrêté du maire. À défaut de délibération dans ce délai, la propriété est attribuée à l’État. En amont, l’article L. 1123-4 oblige l’administration fiscale à transmettre au maire, à sa demande, les informations nécessaires à la mise en œuvre de la procédure.

Chacune de ces étapes constitue une garantie pour l’éventuel propriétaire, et le juge administratif n’hésite pas à annuler l’incorporation lorsque l’une d’elles manque. Le 13 juillet 2023, la Cour administrative d’appel de Nantes a annulé l’arrêté par lequel le maire de Saint-Pol-de-Léon avait incorporé deux parcelles regardées comme présumées sans maître. La cour a relevé qu’aucun arrêté préalable constatant que les parcelles satisfaisaient aux conditions du 2° n’avait été pris et publié six mois avant l’incorporation, et que la délibération n’avait pas été notifiée aux derniers propriétaires, en méconnaissance de l’article L. 1123-3. Elle a jugé que ces formalités « constituent une garantie, pour procéder à l’incorporation d’un bien sans maître dans le domaine communal », de sorte que l’arrêté pris à l’issue d’une procédure irrégulière devait être annulé (CAA Nantes, 13 juillet 2023, n° 22NT02249). L’affaire présentait au surplus une circonstance aggravante : la commune savait que les parcelles correspondaient à d’anciens terrains de tennis et que des ayants droit des actionnaires initiaux s’étaient manifestés, ce qui interdisait de les traiter comme des biens sans propriétaire connu.

Le Conseil d’État a confirmé le même niveau d’exigence le 18 mars 2024, dans une affaire où la commune du Cannet-des-Maures avait incorporé une parcelle de 245 mètres carrés sur laquelle est édifiée une chapelle, après inscription de la parcelle par le préfet sur la liste des biens présumés sans maître. Le Conseil d’État a d’abord rappelé que la délibération d’incorporation et l’arrêté du maire qui la constate « ont le caractère de décisions prises par une autorité administrative dans l’exercice d’une prérogative de puissance publique », dont « Le contrôle de leur légalité relève, sous réserve de la question préjudicielle qui peut naître d’une contestation sur la propriété de la parcelle appréhendée et qui serait à renvoyer à l’autorité judiciaire, de la compétence du juge administratif » (CE, 18 mars 2024, n° 463364). Il a ensuite censuré la Cour administrative d’appel de Marseille pour avoir jugé qu’un acte de vente de 1942 n’était pas opposable à la commune au seul motif qu’il n’avait pas été enregistré au bureau des hypothèques : « la preuve de la propriété est indifférente aux modalités de publicité et, au surplus, que la commune, partie à l’acte, n’était pas un tiers ». Enfin, le Conseil d’État a écarté le moyen tiré de l’absence de note explicative de synthèse, exigée par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dans les communes de 3 500 habitants et plus, dès lors que la note adressée aux conseillers reproduisait la liste et les extraits cadastraux des parcelles, rappelait les étapes de la procédure et faisait état de l’étude particulière de la parcelle, permettant une délibération éclairée.

Pour le candidat à la reprise d’une terre agricole, ces décisions livrent trois repères concrets. D’abord, exiger de la commune la production de l’arrêté préalable, des justificatifs de publication et d’affichage, et des accusés de notification : l’absence de l’une de ces pièces expose l’incorporation à l’annulation, et l’acheteur qui aurait déjà réglé le prix se retrouverait dans une situation inextricable. Ensuite, vérifier que la parcelle relève bien du 2° et non du 1° : une succession ouverte depuis plus de trente ans s’appréhende de plein droit, tandis que l’immeuble sans propriétaire connu exige toute la procédure de l’article L. 1123-3. Enfin, ne jamais se contenter du cadastre ni du fichier immobilier : un acte ancien, même non publié, peut établir la propriété d’un tiers et faire échec à toute la procédure, comme l’a montré l’acte de 1942 dans l’affaire du Cannet-des-Maures.

II. Acheter ou exploiter la terre, puis défendre votre projet

A. Devenir propriétaire ou exploitant sans acheter un litige

Une fois la parcelle régulièrement incorporée au domaine communal, elle entre dans le domaine privé de la commune, qui peut la vendre. L’acquéreur d’une terre agricole ainsi cédée doit toutefois mesurer deux risques résiduels. Le premier tient à la restitution : l’article L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que « le propriétaire ou ses ayants droit sont en droit d’en exiger la restitution » lorsque la propriété d’un immeuble a été transférée dans les conditions des articles L. 1123-3 et L. 1123-4, et qu’Il en est de même, prévoit le texte, lorsque la propriété a été transférée en application du 1° de l’article L. 1123-1 et de l’article 713 du code civil moins de trente ans après l’ouverture de la succession. Si le bien a été aliéné ou utilisé d’une manière qui s’oppose à la restitution, l’ancien propriétaire ne peut obtenir que le paiement d’une indemnité représentant la valeur de l’immeuble au jour de l’acte d’aliénation. « A défaut d’accord amiable, l’indemnité est fixée par le juge compétent en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. » La restitution, ou à défaut l’indemnité, est en outre subordonnée au paiement par le demandeur des charges qu’il a éludées et des dépenses nécessaires à la conservation du bien engagées par la personne publique. L’acheteur avisé insère donc dans l’acte de vente une garantie d’éviction renforcée et vérifie l’historique de la procédure d’appréhension, pièce par pièce.

Le second risque tient à la prescription acquisitive que l’occupant croit avoir gagnée. L’article 2227 du code civil pose que « Le droit de propriété est imprescriptible », et la Cour de cassation a fermé la porte à la voie rapide le 13 mars 2025. Un requérant demandait au président du tribunal judiciaire de constater par ordonnance sur requête qu’il avait acquis par usucapion des parcelles dont les propriétaires n’étaient pas identifiables, faute de mention sur les fiches de publicité foncière. La troisième chambre civile a rejeté le pourvoi en rappelant que « Les articles 539 et 713 du code civil ainsi que les articles L. 1122-1 et L. 1123-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques organisent la dévolution des biens immobiliers dont les propriétaires sont décédés sans héritiers, ou dont les successions sont abandonnées, ainsi que celle des biens sans maître ou présumés sans maître », avant d’énoncer qu’« Il en résulte que celui qui se prévaut d’une usucapion oppose toujours son droit à un autre propriétaire » (Cass. 3e civ., 13 mars 2025, n° 24-12.891). Le défaut de mention d’un propriétaire sur les fiches immobilières ne constitue donc pas un motif légitime pour agir sans adversaire. Autrement dit, labourer et clôturer pendant des années une terre abandonnée n’en fait pas le propriétaire : il faut soit acheter le bien à la personne publique devenue propriétaire, soit agir au contradictoire contre le propriétaire identifié ou le curateur désigné pour la succession vacante.

À côté de la voie communale existe la voie préfectorale de la mise en valeur des terres incultes, souvent plus rapide pour l’exploitant qui veut cultiver sans attendre l’issue d’une procédure d’appréhension. L’article L. 125-1 du code rural et de la pêche maritime permet à toute personne physique ou morale de demander au préfet l’autorisation d’exploiter une parcelle susceptible d’une mise en valeur agricole ou pastorale et « inculte ou manifestement sous-exploitée depuis au moins trois ans », délai réduit à deux ans en zone de montagne. La commission départementale d’aménagement foncier se prononce après procédure contradictoire sur l’état d’inculture et sur les possibilités de mise en valeur. Si l’état d’inculture est reconnu, l’article L. 125-3 du même code prévoit que le préfet met en demeure le propriétaire et, le cas échéant, le titulaire du droit d’exploitation de mettre le fonds en valeur. Et « Lorsque le fonds est loué, le propriétaire peut en reprendre la disposition, sans indemnité, pour le mettre lui-même en valeur ou le donner à bail à un tiers si le titulaire du droit d’exploitation a renoncé expressément ou tacitement, ou s’il n’a pas effectivement mis en valeur le fonds dans le délai d’un an ». Cette reprise sans indemnité, exorbitante du droit commun du statut du fermage, montre l’articulation entre les deux régimes : la terre sans maître relève de la commune et du code général de la propriété des personnes publiques, tandis que la terre simplement inculte mais dotée d’un propriétaire identifié relève du préfet et du code rural. Avant d’écrire à la mairie, l’exploitant vérifie donc au fichier immobilier et auprès des services fiscaux si un propriétaire est connu : un propriétaire connu, même négligent, oriente vers la mise en valeur préfectorale, et non vers la procédure des biens sans maître, qui serait vouée à l’annulation.

Ceux qui achètent des terres déjà louées à un fermier trouveront dans l’analyse des droits attachés aux terres louées, de la préemption à la reprise devant le tribunal le complément indispensable : préemption du preneur à purger, intervention possible de la SAFER et congé pour reprise ne disparaissent pas parce que la parcelle voisine était en friche.

B. Contester l’incorporation et plaider devant le bon juge

Quatre situations contentieuses se présentent en pratique, et chacune a son juge. La première est celle de l’ayant droit ou du propriétaire qui découvre l’arrêté d’incorporation affiché en mairie. La délibération du conseil municipal et l’arrêté du maire sont des décisions administratives susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. L’intérêt à agir est largement admis : la Cour administrative d’appel de Versailles a jugé que l’arrêté qui enclenche la procédure n’est pas une simple mesure préparatoire mais un acte faisant grief, et que celui qui revendique la propriété de la parcelle, fût-ce par prescription acquisitive, a intérêt à en demander l’annulation. Les moyens les plus efficaces portent sur le respect des formalités de l’article L. 1123-3, sur l’erreur de fondement entre le 1° et le 2° de l’article L. 1123-1, et sur l’existence d’un propriétaire connu dont la commune ne pouvait ignorer les droits. Un recours gracieux préalable devant le maire, qui proroge le délai contentieux, permet souvent d’obtenir la production des pièces de la procédure et de mesurer la solidité du dossier communal avant de saisir le tribunal.

La deuxième situation est celle où la propriété elle-même est litigieuse : acte ancien, succession contestée, limites incertaines. Le juge administratif sursoit alors à statuer et renvoie la question au juge judiciaire. L’article R. 771-2 du code de justice administrative dispose que « Lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction judiciaire, la juridiction administrative initialement saisie la transmet à la juridiction judiciaire compétente. Elle sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle. » C’est exactement ce qu’a décidé le Conseil d’État dans l’affaire de la chapelle du Cannet-des-Maures : l’appréciation du moyen tiré de la propriété de la chapelle dépendait de la validité de la vente de 1942 et de la succession des acquéreurs, difficulté sérieuse relevant du seul juge judiciaire, d’où un sursis à statuer jusqu’à la décision du tribunal judiciaire de Draguignan. Pour le requérant, cela signifie qu’il faut préparer simultanément les deux volets : démontrer au juge administratif l’illégalité externe de la procédure, et établir devant le juge judiciaire son titre de propriété avec des actes, des attestations et, le cas échéant, une expertise foncière.

La troisième situation concerne la faute commise par la commune dans la conduite de la procédure. La Cour de cassation, dans l’arrêt de Draveil du 12 juillet 2018, a indiqué que les héritiers qui estiment que la commune a commis une faute à l’occasion des délibérations d’appropriation doivent en rechercher la responsabilité devant la juridiction administrative. L’action en responsabilité suppose de démontrer une illégalité fautive, un préjudice direct et certain, et un lien de causalité : elle complète utilement le recours en annulation lorsque l’incorporation a déjà produit des effets irréversibles, par exemple une revente à un tiers ou un aménagement public réalisé sur la parcelle.

La quatrième situation est celle de l’indemnisation après restitution impossible. Lorsque le bien a été aliéné ou utilisé d’une manière qui s’oppose à sa restitution, l’article L. 2222-20 renvoie l’évaluation de l’indemnité, à défaut d’accord amiable, au juge compétent en matière d’expropriation, c’est-à-dire au juge de l’expropriation du tribunal judiciaire. La valeur retenue est celle de l’immeuble au jour de l’acte d’aliénation ou du procès-verbal de remise, déduction faite des charges éludées et des dépenses de conservation engagées par la personne publique. Ce contentieux indemnitaire, technique et chiffré, exige une expertise foncière contradictoire et la production de références de mutations comparables.

Enfin, lorsque la parcelle convoitée ou acquise est déjà louée à un fermier, le tribunal paritaire des baux ruraux reprend la main sur tout ce qui touche au bail : validité du congé, fixation du fermage, autorisation de cession ou résiliation. L’acquéreur d’une terre sans maître devenue communale puis revendue ne peut ni expulser le preneur en place ni méconnaître son droit de préemption pour la prochaine vente. Chaque juge garde ainsi son office : le juge administratif contrôle la procédure d’appréhension, le juge judiciaire tranche la propriété et fixe l’indemnité, le juge de l’expropriation chiffre la réparation, et le tribunal paritaire protège le bail rural.

Conclusion

La terre agricole abandonnée n’est jamais une terre sans droit. Ou bien elle appartient à une succession ouverte depuis plus de trente ans dont aucun successible ne s’est manifesté, et la commune se l’approprie de plein droit en application de l’article 713 du code civil. Ou bien elle n’a pas de propriétaire connu et ses taxes foncières restent impayées depuis plus de trois ans, et la commune doit suivre pas à pas la procédure de l’article L. 1123-3, sous peine d’annulation. Ou bien son propriétaire est connu mais négligent, et c’est la voie préfectorale de la mise en valeur des terres incultes qui s’ouvre à l’exploitant. Dans tous les cas, occuper la parcelle sans titre ne crée aucun droit : la Cour de cassation refuse de constater une usucapion sans adversaire, et seule l’acquisition régulière, à la commune devenue propriétaire ou au propriétaire identifié, sécurise durablement l’exploitation.

Le candidat à la reprise commence donc par identifier le bon régime à partir du fichier immobilier et des rôles fiscaux, exige de la commune la preuve complète de la procédure suivie, insère dans l’acte d’achat les garanties d’éviction adaptées au risque de restitution de l’article L. 2222-20, et prépare, en cas de contestation, le triptyque recours administratif, question préjudicielle judiciaire et expertise foncière. Menée avec cette méthode, la friche d’aujourd’hui devient l’agrandissement ou l’installation de demain, sur un titre que personne ne pourra plus ébranler.