Votre fermier exploite des terres sans autorisation et le préfet le met en demeure de cesser : chaque hectare exploité irrégulièrement peut coûter entre 304,90 et 914,70 euros d’amende administrative, reconductible chaque année, et le bail rural lui-même peut être annulé par le tribunal paritaire des baux ruraux. Symétriquement, le bailleur qui laisse passer le temps perd son action : la Cour de cassation juge que la demande en nullité se prescrit par cinq ans à compter du jour où il a connu ou aurait dû connaître l’expiration du délai de régularisation. La cour d’appel de Douai, le 15 janvier 2026, vient d’en donner une illustration chiffrée et procédurale complète : mise en demeure devenue définitive le 5 décembre 2021, sanction de 8 607,78 euros prononcée le 13 janvier 2022, second refus d’autorisation le 20 septembre 2022, recours rejeté par le tribunal administratif de Lille le 31 juillet 2025, et demande d’attribution judiciaire des terres rejetée parce que le bail des preneurs en titre subsistait jusqu’en 2030. Cet article décrit la mécanique exacte de la mise en demeure de l’article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime, le calcul et la contestation de la sanction par hectare, les titulaires et les conditions de l’action en nullité du bail de l’article L. 331-6, puis le point de départ de la prescription quinquennale et les recours contre le refus d’autorisation, afin que chaque partie sache quoi faire, dans quel délai et devant quel juge.
I. La mise en demeure de régulariser ou de cesser : le verrou qui conditionne toutes les sanctions
A. Une mise en demeure préalable obligatoire, à peine d’impuissance
Le contrôle des structures s’applique largement. Aux termes de la loi, « Le contrôle des structures des exploitations agricoles s’applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d’une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d’organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée ». Ni la location, ni la mise à disposition au profit d’une société, ni l’absence de bail écrit ne font échapper un exploitant à cette police administrative : seul compte le fait de mettre en valeur des terres.
Quand l’administration constate une exploitation contraire à ces règles, elle ne peut ni sanctionner immédiatement ni saisir directement le juge. Elle doit d’abord mettre l’intéressé en demeure. La formule légale est impérative : « Lorsqu’elle constate qu’un fonds est exploité contrairement aux dispositions du présent chapitre, l’autorité administrative met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine et qui ne saurait être inférieur à un mois ». Ce délai minimal d’un mois constitue une garantie de procédure : une mise en demeure qui impartirait un délai plus court serait irrégulière, et tout ce qui suit s’en trouverait fragilisé.
Le contenu de la mise en demeure dépend de la situation. Si aucune demande d’autorisation n’a été déposée, l’administration prescrit à l’intéressé de présenter une demande d’autorisation. Si une décision de refus est déjà intervenue, elle lui prescrit de cesser l’exploitation des terres concernées. Et si l’intéressé, tenu de présenter une demande, ne l’a pas formée dans le premier délai, l’administration lui notifie une seconde mise en demeure, cette fois de cesser d’exploiter, dans un délai de même durée. Cette gradation compte : le destinataire dispose à chaque stade d’un mois au minimum pour se mettre en règle ou pour organiser la cessation, et il doit être mis à même, pendant le délai imparti pour cesser, de présenter ses observations écrites ou orales devant toute instance ayant à connaître de l’affaire.
L’arrêt de la cour d’appel de Douai du 15 janvier 2026 (RG 24/00362, texte intégral vérifié via la décision publiée) montre la mécanique à l’oeuvre sur une parcelle de 9 hectares 41 ares 5 centiares. L’EARL exploitante, soumise à autorisation préalable en raison de la surface totale de son exploitation, s’était vu refuser l’autorisation par arrêté du 12 octobre 2018. Par décision du 27 septembre 2021, notifiée le 4 octobre 2021, elle a été mise en demeure de cesser toute exploitation de la parcelle dans le délai d’un mois, sous peine de sanctions pécuniaires, avec indication du délai de deux mois pour exercer un recours contentieux devant la juridiction administrative. L’EARL n’ayant formé aucun recours contre cette mise en demeure, la cour retient qu’elle est devenue définitive le 5 décembre 2021, à l’issue du délai de recours de deux mois. Cette date de définitivité irrigue tout le raisonnement : elle ouvre la sanction, elle ouvre le délai de prescription de l’action en nullité, et elle conditionne l’attribution judiciaire des terres.
Pour l’exploitant qui reçoit une telle mise en demeure, trois réflexes s’imposent dans le mois. D’abord, vérifier si l’opération relève vraiment d’une autorisation : seuils de surface du schéma directeur régional, dispense éventuelle, déclaration suffisante. Ensuite, soit déposer immédiatement une demande complète d’autorisation, soit préparer la cessation effective avant l’expiration du délai, en conservant la preuve de la date d’arrêt de l’exploitation. Enfin, ne pas laisser passer le délai de recours contentieux de deux mois contre la mise en demeure elle-même si elle paraît infondée, car son caractère définitif servira ensuite de fondement à toutes les mesures suivantes. Pour le bailleur qui apprend que son fermier exploite sans autorisation, la mise en demeure administrative constitue au contraire une pièce à surveiller puis à exploiter : sans elle, aucune action en nullité du bail ne peut prospérer, comme l’a rappelé la Cour de cassation en visant sa jurisprudence constante selon laquelle l’exercice de l’action en nullité suppose, dans tous les cas, que le locataire contrevenant ait été mis en demeure et que le délai imparti soit expiré.
B. La sanction pécuniaire par hectare : calcul, reconduction et contestation
Si l’exploitation irrégulière se poursuit après l’expiration du délai de cessation, l’administration peut frapper au portefeuille. La loi prévoit que « Si, à l’expiration du délai imparti pour cesser l’exploitation des terres concernées, l’autorité administrative constate que l’exploitation se poursuit dans des conditions irrégulières, elle peut prononcer à l’encontre de l’intéressé une sanction pécuniaire d’un montant compris entre 304,90 et 914,70 euros par hectare ». La surface prise en compte correspond à la surface de polyculture-élevage faisant l’objet de l’exploitation illégale, ou son équivalent après application des coefficients d’équivalence pour chaque nature de culture. Surtout, la mesure peut être reconduite chaque année s’il est constaté que l’intéressé poursuit l’exploitation en cause : l’addition devient rapidement dissuasive, et la régularisation tardive ne fait pas disparaître les sanctions déjà prononcées.
Dans l’affaire jugée à Douai, le constat de poursuite de l’exploitation au 15 décembre 2021 a entraîné, par décision du 13 janvier 2022, une sanction pécuniaire de 8 607,78 euros contre l’EARL. Pour une parcelle d’environ 9,41 hectares, ce montant correspond au plafond du barème appliqué à la surface litigieuse. L’exemple montre que l’administration utilise effectivement le haut de la fourchette et que la sanction frappe la personne morale exploitante, destinataire de la mise en demeure, et non les preneurs en titre du bail, simples personnes physiques. Cette dissociation entre le preneur du bail et l’exploitant sanctionné irrigue tout le dossier, jusque devant le juge judiciaire.
La sanction pécuniaire n’est pas la seule conséquence économique. Celui qui persiste s’expose à une exclusion des soutiens publics, puisque « Celui qui exploite un fonds en dépit d’un refus d’autorisation d’exploiter devenu définitif ne peut bénéficier d’aucune aide publique à caractère économique accordée en matière agricole ». Pour une exploitation dépendante des aides, cette privation peut peser plus lourd que l’amende elle-même. Par ailleurs, l’autorisation obtenue doit être utilisée à temps : « L’autorisation est périmée si le fonds n’a pas été mis en culture avant l’expiration de l’année culturale qui suit la date de sa notification », de sorte qu’un bénéficiaire qui tarde à entrer sur les terres perd le bénéfice de sa décision.
Contester la sanction suppose de s’attaquer à ses fondements dans l’ordre. D’abord la régularité de la mise en demeure : délai inférieur à un mois, absence d’observations possibles, notification défectueuse. Ensuite la réalité du constat de poursuite : l’administration doit établir que l’exploitation s’est poursuivie dans des conditions irrégulières après l’expiration du délai, et la surface retenue doit correspondre aux terres effectivement exploitées illicitement, avec application correcte des équivalences. Enfin la proportionnalité du montant dans la fourchette légale. Le recours contre la sanction relève du juge administratif, dans le délai de deux mois de sa notification, et il ne suspend pas par lui-même l’obligation de cesser : continuer d’exploiter pendant le recours expose à la reconduction annuelle. C’est pourquoi, dans la plupart des dossiers, la priorité pratique consiste à cesser rapidement les parcelles litigieuses pour stopper l’hémorragie, tout en contestant la sanction déjà prononcée et en déposant, si une régularisation reste envisageable, une demande d’autorisation complète.
II. Nullité du bail, prescription de cinq ans et recours : qui peut agir, quand et devant quel juge
A. La nullité du bail pour défaut d’autorisation et son délai pour agir
Le lien entre la police administrative et le contrat de bail constitue la singularité du dispositif. La loi attache à l’autorisation un effet direct sur le contrat : « la validité du bail ou de sa cession est subordonnée à l’octroi de cette autorisation ». Le refus définitif de l’autorisation, ou le fait de ne pas avoir présenté la demande exigée dans le délai imparti par la mise en demeure, emporte la nullité du bail. Cette nullité peut être demandée au tribunal paritaire des baux ruraux par trois titulaires seulement : le préfet du département où se trouve le bien, le bailleur, ou la société d’aménagement foncier et d’établissement rural lorsqu’elle exerce son droit de préemption. Un concurrent évincé, un voisin ou un autre candidat aux terres ne peut pas agir directement en nullité du bail de son rival : il doit passer par la contestation de sa propre éviction devant le juge administratif.
Deux arrêts récents précisent le régime de cette action. D’abord, l’action en nullité ne peut être exercée que si la mise en demeure a été délivrée et que son délai a expiré. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, le 26 octobre 2023 (pourvoi n° 21-24.231, société Les Forges, texte intégral vérifié via la décision publiée), rappelle sa jurisprudence constante en ce sens avant de trancher la question nouvelle du point de départ de la prescription. Dans cette affaire, une société d’exploitation avait conclu deux baux en 2011 et 2012, puis l’un de ses associés avait repris en 2016 des parcelles d’une autre exploitation, faisant dépasser à l’ensemble les seuils du contrôle des structures. Mise en demeure du 17 décembre 2019 de présenter une demande dans un délai d’un mois, action en nullité des bailleresses le 2 avril 2019 : la société soutenait que l’action était prescrite, le délai de cinq ans courant selon elle depuis la conclusion des baux en 2011.
La Cour répond par une solution désormais de référence : « l’action en nullité d’un bail formée sur le fondement de l’article L. 331-6 précité se prescrit par cinq ans à compter du jour où le titulaire de l’action a connu ou aurait dû connaître qu’était expiré le délai imparti au locataire, dans la mise en demeure prévue par l’article L. 331-7 précité, pour régulariser sa situation ». Autrement dit, le délai ne court pas depuis la signature du bail, mais depuis la connaissance de l’expiration du délai de régularisation. En l’espèce, l’action n’était donc pas prescrite. Pour les bailleurs, l’enseignement pratique est double : conservez la preuve de la date à laquelle vous avez eu connaissance de la mise en demeure et de son expiration, car c’est elle qui fait courir vos cinq ans ; et si vous soupçonnez une exploitation sans autorisation, provoquez le contrôle en signalant la situation à l’administration plutôt qu’en assignant directement, puisque sans mise en demeure préalable expirée votre action sera rejetée.
Le même arrêt tranche une seconde question fréquente dans les structures sociétaires : qui doit demander l’autorisation quand un associé exploite aussi ailleurs. La Cour approuve les juges du fond d’avoir exigé la demande de la société elle-même, en retenant que le contrôle s’applique à la mise en valeur quels que soient la forme ou le mode d’organisation, que l’exploitation agricole s’entend de l’ensemble des unités mises en valeur directement ou indirectement par la même personne, et qu’est qualifié d’agrandissement « mettant en valeur une exploitation agricole à titre individuel ou dans le cadre d’une personne morale, d’accroître la superficie de cette exploitation ». L’arrivée d’un associé qui exploitait déjà 353 hectares dans une société reprenant 30 hectares supplémentaires caractérise un agrandissement soumis à autorisation. Pour les associés de sociétés agricoles, la leçon est nette : les surfaces exploitées à titre personnel ou dans d’autres structures se cumulent pour l’appréciation des seuils, et la société ne peut pas se retrancher derrière la personne de son associé pour échapper à la demande.
L’affaire de Douai illustre enfin l’articulation entre la nullité administrative et la persistance du bail civil. Un tiers, dispensé d’autorisation au regard de ses propres surfaces, demandait au tribunal paritaire de lui attribuer judiciairement la parcelle sur le fondement de l’article L. 331-10, qui permet à toute personne intéressée de solliciter le droit d’exploiter lorsque, « Si, à l’expiration de l’année culturale au cours de laquelle la mise en demeure de cesser l’exploitation est devenue définitive, un nouveau titulaire du droit d’exploiter n’a pas été retenu, toute personne intéressée par la mise en valeur du fonds peut demander au tribunal paritaire des baux ruraux que lui soit accordé le droit d’exploiter ledit fonds ». La cour d’appel rejette la demande : le bail rural des époux preneurs, renouvelé par périodes de neuf ans et dont les fermages étaient toujours payés, continuait de produire ses effets jusqu’au 30 novembre 2030, et la mise en demeure n’avait été adressée qu’à la société exploitante, personne morale distincte, sans que les preneurs en titre aient été attraits à la cause. Un même bien ne pouvant être loué deux fois simultanément, le tribunal ne pouvait créer un second bail au profit du tiers tant que le premier n’avait été ni résilié ni annulé. Pour le candidat à des terres exploitées irrégulièrement par une société, le message est clair : vérifiez qui est preneur en titre, qui a été mis en demeure, et exigez la résiliation ou la nullité préalable du bail en cours avant de solliciter l’attribution judiciaire, faute de quoi votre demande sera rejetée malgré la définitivité de la mise en demeure.
B. Contester le refus d’autorisation : motifs, priorités et bons recours
Obtenir l’autorisation suppose d’abord de déposer un dossier en règle. Si la demande porte sur des biens n’appartenant pas au demandeur, « celui-ci doit justifier avoir informé par écrit de sa candidature le propriétaire ». Le dossier est adressé par recommandé avec accusé de réception au préfet de la région où se trouve le fonds, qui délivre un accusé de réception après vérification des pièces, puis fait procéder à la publicité de la demande : localisation, superficie, identité des propriétaires et du demandeur. Lorsque l’administration envisage un refus, elle peut consulter la commission départementale d’orientation de l’agriculture, et l’ensemble des dossiers concurrents sur les mêmes biens lui est alors soumis au cours de la même séance. La décision finale doit être motivée, car l’administration « se prononce sur la demande d’autorisation par une décision motivée ».
Les motifs de refus tiennent aux priorités du schéma directeur régional des exploitations agricoles. L’autorisation peut notamment être refusée lorsqu’il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place d’un rang de priorité supérieur, lorsque l’opération compromet la viabilité de l’exploitation du preneur en place, ou lorsqu’elle conduit à un agrandissement ou une concentration excessifs au regard des critères du schéma. Si l’opération conduit à un tel agrandissement, l’administration peut suspendre l’instruction huit mois pour laisser émerger d’autres candidats, puis refuser au profit de l’opération concurrente. Le Conseil d’État contrôle concrètement cette mise en balance : le 24 mars 2021 (n° 427955, décision publiée), il a jugé légale la prise en compte de l’écart entre les 32 hectares demandés et les quelque 308 hectares déjà exploités par le groupement demandeur, ainsi que de l’ordre des priorités entre l’installation des jeunes agriculteurs et l’agrandissement des exploitations existantes. Un demandeur déjà à la tête d’une surface importante qui sollicite des terres convoitées par un candidat prioritaire part avec un handicap structurel que le dossier doit compenser par des éléments précis : création d’emploi, performance environnementale, autonomie de l’exploitation reprise.
En cas de refus, trois voies de recours existent et leurs effets diffèrent. Le recours gracieux devant le préfet et le recours hiérarchique auprès du ministre de l’agriculture permettent à l’administration de revenir sur sa décision ; le ministre peut non seulement annuler la décision préfectorale mais aussi accorder l’autorisation convoitée, ce que le tribunal administratif ne peut pas faire. Le recours contentieux devant le tribunal administratif, lui, ne peut qu’annuler le refus et renvoyer l’administration à réexaminer la demande. Dans tous les cas, le délai de principe est de deux mois, puisque « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Le recours administratif formé dans ce délai proroge le délai contentieux, de sorte qu’un refus notifié peut d’abord être contesté gracieusement puis, en cas d’échec, porté devant le tribunal sans forclusion, à condition de respecter chaque étape dans son propre délai de deux mois.
La pratique des dossiers impose une chronologie rigoureuse. Dès notification du refus, faire dater précisément la réception pour calculer le délai de deux mois. Dans ce délai, former le recours gracieux ou hiérarchique en joignant les pièces nouvelles : attestations de priorité au regard du schéma régional, engagements environnementaux, comparaison chiffrée des projets concurrents. Si le recours administratif est rejeté, saisir le tribunal administratif dans les deux mois du rejet, en soulevant l’erreur d’appréciation sur les priorités et, le cas échéant, l’irrégularité de la consultation de la commission. Pendant ce temps, ne pas exploiter les parcelles litigieuses sans droit : l’exploitation malgré un refus devenu définitif expose à la mise en demeure de cesser, à la sanction par hectare reconductible, à l’exclusion des aides et à la nullité du bail, comme l’a subi l’EARL sanctionnée à Douai. Pour le propriétaire démarché par un candidat évincé, associer le bailleur au recours peut renforcer le dossier, mais le bailleur avisé attendra l’issue définitive avant de consentir un nouveau bail, afin de ne pas se retrouver avec deux preneurs pour un même fonds. Les lecteurs qui souhaitent replacer ces règles dans l’ensemble du contentieux rural de l’année peuvent se reporter au panorama des arrêts 2026 du statut du fermage, de la préemption et du bail rural, qui sert de fil conducteur aux analyses du cabinet.
Pour conclure, la mise en demeure de cesser d’exploiter constitue le pivot de tout le dispositif : sans elle, ni sanction par hectare ni nullité du bail ; une fois devenue définitive, elle ouvre la sanction de 304,90 à 914,70 euros par hectare reconductible chaque année, l’exclusion des aides publiques et l’action en nullité du bail devant le tribunal paritaire. Le bailleur, le préfet et la SAFER préemptrice disposent alors de cinq ans depuis la connaissance de l’expiration du délai pour faire prononcer la nullité, et l’exploitant irrégulier ne peut échapper à la sanction qu’en cessant rapidement puis en contestant la mesure devant le juge administratif dans les deux mois. Quant au tiers qui convoite les terres libérables, il ne peut obtenir l’attribution judiciaire qu’une fois le bail en cours résilié ou annulé et la mise en demeure devenue définitive, comme l’a rappelé la cour d’appel de Douai en rejetant la demande faute de bail libre. Dans chaque configuration, la date fait le droit : date de la mise en demeure, date de sa définitivité, date de cessation effective et date de connaissance de l’expiration du délai déterminent ensemble l’issue du litige.