Le 29 septembre 2020, le juge-commissaire d’une liquidation judiciaire autorise la cession de gré à gré d’un fonds de commerce d’auto-école situé sur une place commerçante de Vincennes. Le liquidateur déclare la cession à la commune le 8 octobre, vend le fonds le 24 novembre, puis le maire préempte le 2 décembre. L’acquéreur est évincé, le liquidateur réclame près de 60 000 euros à la commune pour une préemption qu’il tient pour tardive et mal motivée. Le 9 octobre 2025, la cour administrative d’appel de Paris rejette la demande d’indemnisation : la décision de préemption avait été prise dans le délai de trente jours suivant la date de la vente, et aucune faute n’était établie. Cette décision récente illustre l’articulation entre procédure collective et préemption commerciale : des délais comptés en jours et un acquéreur exposé à l’éviction.
Le mécanisme en cause est celui des articles L. 214-1 et suivants du code de l’urbanisme. Rappelons son principe : « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux » (L. 214-1). Quand le fonds cédé appartient à une entreprise en liquidation judiciaire, la vente n’est pas une vente ordinaire : elle est autorisée par le juge-commissaire, déclarée par le liquidateur, et la commune dispose d’un délai spécifique pour se substituer à l’acquéreur. Cet article décrit précisément ce régime, les délais qui piègent les parties, et les recours ouverts au liquidateur comme à l’acquéreur évincé, à Paris et en Île-de-France où les périmètres de sauvegarde couvrent de nombreux centres-villes.
I. La mairie face à la vente du fonds en liquidation : un droit de préemption qui survit à la procédure collective
A. La déclaration préalable du liquidateur et le délai de trente jours compté depuis la vente
En dehors de toute procédure collective, la règle est posée par l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme : « Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. Cette déclaration précise le prix, l’activité de l’acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d’affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou un fonds artisanal ou commercial » (L. 214-1). L’absence de déclaration est sanctionnée par la nullité de la vente, ce qui donne à cette formalité une portée considérable : un acquéreur qui aurait payé le prix et pris possession des lieux peut voir son titre anéanti des mois plus tard parce que le cédant n’avait pas déclaré la cession en mairie. Le contenu de la déclaration est fixé par l’article R. 214-4, qui prévoit qu’elle est « établie dans les formes prescrites par un arrêté conjoint des ministres chargés de l’urbanisme, de la justice, du commerce et de l’artisanat », adressée en quatre exemplaires au maire « par pli recommandé avec demande d’avis de réception », par voie électronique ou « déposée en mairie contre récépissé » (R. 214-4). En pratique parisienne et francilienne, le dépôt contre récépissé est la voie la plus sûre : il fait courir le délai de réponse de la commune à une date certaine, sans aléa postal.
Le même article L. 214-1 ajoute que « Le droit de préemption est exercé selon les modalités prévues par les articles L. 213-4 à L. 213-7 » et que « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant le délai de deux mois à compter de la réception de cette déclaration vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Le cédant peut alors réaliser la vente aux prix et conditions figurant dans sa déclaration » (L. 214-1). Deux mois de silence valent donc feu vert, mais uniquement aux prix et conditions déclarés : toute modification ultérieure du prix ou de l’identité de l’acquéreur impose une nouvelle déclaration. Cette discipline explique pourquoi les compromis portant sur des fonds situés dans un périmètre de sauvegarde stipulent désormais une condition suspensive de non-préemption calée sur ce délai de deux mois.
En liquidation judiciaire, le régime se resserre encore. Lorsque la cession de gré à gré est autorisée par le juge-commissaire en application de l’article L. 642-19 du code de commerce, aux termes duquel le juge « autorise, aux prix et conditions qu’il détermine, la vente de gré à gré des autres biens du débiteur lorsqu’elle est de nature à garantir les intérêts de celui-ci » (L. 642-19), l’article R. 214-8 du code de l’urbanisme dispose que « le liquidateur procède, avant la signature de cet acte, à la déclaration préalable prévue à l’article L. 214-1 », le titulaire du droit de préemption exerçant ensuite son droit dans les conditions prévues pour l’adjudication, et qu’« En cas d’acquisition par voie de préemption, le liquidateur en informe l’acquéreur évincé » (R. 214-8). La déclaration incombe donc au liquidateur, avant la signature de l’acte, et c’est lui qui devra annoncer à l’acquéreur pressenti que la mairie s’est substituée à lui.
Le point le plus piégeux tient au point de départ du délai communal. Dans l’affaire de Vincennes jugée le 9 octobre 2025, le liquidateur soutenait que la commune disposait d’un délai de trente jours à compter de l’ordonnance du juge-commissaire du 29 septembre 2020, de sorte qu’une préemption notifiée le 2 décembre 2020 aurait été tardive (CAA Paris, 24PA01124). La cour écarte l’argument : « la déclaration préalable du 8 octobre 2020 ne comporte pas la mention de la date de la cession envisagée et […] le fonds de commerce en cause n’a été cédé que le 24 novembre 2020 », si bien que « la décision de préemption en date du 2 décembre 2020 a bien été prise par le maire de Vincennes dans le délai de trente jours suivant la date de la vente » (CAA Paris, 24PA01124). Trois enseignements s’en dégagent. D’abord, le délai de trente jours court depuis la vente elle-même, non depuis l’ordonnance qui l’autorise. Ensuite, une déclaration qui omet la date de la cession envisagée, pourtant exigée par l’article R. 214-7, fragilise celui qui l’a établie au lieu de le protéger. Enfin, le liquidateur qui vend avant l’expiration du délai communal s’expose à voir la mairie se substituer à un acquéreur qui a déjà versé son prix, avec tout le contentieux indemnitaire qui s’ensuit.
B. L’adjudication, le prix fixé par le juge et le sort des parties en cas de désaccord
Quand le fonds est vendu aux enchères publiques, l’article R. 214-7 organise une mécanique particulière : le commissaire-priseur, le greffier ou le notaire « procède à la déclaration préalable prévue à l’article L. 214-1 », établie « dans les formes prescrites à l’article R. 214-4 » et indiquant « la date et les modalités de la vente », adressée « au maire trente jours au moins avant la date fixée pour la vente » ; puis « Le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de trente jours à compter de l’adjudication pour notifier […] sa décision de se substituer à l’adjudicataire », et « La substitution ne peut intervenir qu’au prix et aux conditions de la dernière enchère ou de la surenchère » (R. 214-7). L’adjudicataire doit donc savoir que, pendant un mois après le coup de marteau, la commune peut prendre sa place au prix qu’il a lui-même offert. Pour le vendeur en difficulté, cette substitution au prix de la dernière enchère garantit au moins que la vente produira le montant adjugé, quel que soit l’acquéreur final.
Le prix lui-même peut être discuté. L’article L. 213-4 du code de l’urbanisme, applicable au droit de préemption commercial par renvoi de l’article L. 214-1, prévoit qu’« A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi » (L. 213-4). Le vendeur qui espérait obtenir, en plus du prix du fonds, une indemnité couvrant le coût de sa réinstallation doit donc revoir ses prétentions à la baisse : le juge de l’expropriation fixe un prix sec. Et si ce prix ne convient à personne, l’article L. 213-7 ménage une porte de sortie bilatérale : « A défaut d’accord sur le prix, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre. De même, le titulaire du droit de préemption peut renoncer en cours de procédure à l’exercice de son droit à défaut d’accord sur le prix. En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption » (L. 213-7). Concrètement, deux mois après que le jugement sur le prix est devenu définitif, le silence vaut vente forcée au prix du juge : ni le cédant ni la commune ne peuvent rester inertes en espérant faire échouer l’opération. En liquidation, ce mécanisme protège paradoxalement les créanciers : une fois le prix jugé définitif, la vente se réalise même si la commune traîne les pieds.
Le périmètre dans lequel tout cela se joue mérite une vérification préalable systématique. Le conseil municipal ne peut préempter que dans le périmètre de sauvegarde qu’il a lui-même délimité « par délibération motivée », après avoir soumis le projet pour avis à la chambre de commerce et d’industrie territoriale et à la chambre des métiers et de l’artisanat, dont l’absence d’observations « dans les deux mois de leur saisine » vaut avis favorable (R. 214-1). La délibération délimitant le périmètre « fait l’objet des mesures de publicité et d’information dans les conditions prévues par l’article R. 211-2 » (R. 214-2). Avant de signer quoi que ce soit, le liquidateur comme l’acquéreur doivent donc exiger la délibération, vérifier sa motivation, sa publicité et la situation exacte du fonds au regard du plan annexé : hors périmètre, aucune déclaration n’est due et aucune préemption n’est possible. À Paris et dans les Hauts-de-Seine, où les périmètres se sont multipliés rue par rue, une erreur de quelques mètres sur le plan peut décider du sort de la vente.
II. Évincé par la préemption : contester la décision et obtenir réparation
A. Faire annuler une préemption sans projet réel : la motivation et l’intérêt général suffisant
Toute décision de préemption commerciale doit satisfaire à une double exigence que les juridictions franciliennes appliquent avec une fermeté croissante : mentionner l’objet pour lequel le droit est exercé et reposer sur un projet répondant à un intérêt général suffisant. L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme dispose en effet que « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 », parmi lesquels figure celui d’« organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques » (L. 210-1, L. 300-1). La cour administrative d’appel de Versailles en a déduit, dans un arrêt du 5 novembre 2024 annulant la préemption par la commune de Puteaux d’un droit au bail commercial cédé à une agence de voyages, que les collectivités « peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption », ajoutant que « la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien, […] répondre à un intérêt général suffisant » (CAA Versailles, 22VE00062). La souplesse sur le degré de précision du projet ne doit pas faire illusion : c’est la réalité du projet à la date de la décision qui est contrôlée, et une formule incantatoire ne suffit pas.
En l’espèce, la commune faisait valoir que le quartier comptait dix agences de voyages et quatorze agences immobilières pour un nombre de restaurants insuffisant. La cour vérifie sur pièces et démonte l’argument : le quartier « comprend seulement trois agences de voyage généralistes en activité », tandis qu’« une vingtaine de restaurants sont situés à moins de 300 mètres de ce local », entourés de commerces alimentaires, de prêt-à-porter et de services variés. Surtout, « la décision de préemption attaquée, qui se borne à se référer aux délibérations […] et à indiquer que l’activité du cessionnaire est de nature à porter atteinte à la diversité commerciale du quartier […] n’apporte pas de précision quant à la nature du projet poursuivi, notamment la ou les activités commerciales ou artisanales dont l’installation ou le développement seraient organisés dans le périmètre en cause » (CAA Versailles, 22VE00062). Annulation confirmée. Pour l’acquéreur évincé comme pour le cédant, la méthode est donc claire : exiger la décision de préemption, y chercher la description du projet d’aménagement commercial poursuivi, puis la confronter à la réalité du quartier, photos, recensement des commerces et données d’urbanisme à l’appui. Une décision qui se contente d’invoquer la diversité commerciale sans dire quel commerce la commune veut installer à la place de l’acquéreur est annulable.
Le contentieux relève du tribunal administratif du lieu de situation du fonds : celui de Paris pour un fonds parisien, ceux de Cergy-Pontoise, Versailles, Nanterre, Créteil, Melun ou Montreuil selon le département francilien, avec appel devant la cour administrative d’appel de Paris ou de Versailles. Le recours pour excès de pouvoir doit être formé dans les deux mois de la notification de la décision de préemption (R. 421-1), et un référé-suspension peut être sollicité pour empêcher la réalisation de la vente au profit de la commune pendant l’instance, lorsque l’urgence le justifie et qu’un moyen crée un doute sérieux sur la légalité (L. 521-1). L’administration parisienne de la preuve mérite une attention particulière : comme le montre l’affaire de Puteaux, le juge administratif vérifie lui-même la composition commerciale du quartier, de sorte que l’acquéreur évincé a intérêt à faire établir dès l’éviction un constat par un commissaire de justice décrivant les commerces environnants, avant que la commune ne modifie le paysage local. Les lecteurs qui découvrent le mécanisme général de la préemption commerciale, hors procédure collective, trouveront son exposé complet dans notre dossier consacré au périmètre de sauvegarde, à la déclaration de cession et aux recours de droit commun, dont le présent article forme le prolongement pour les ventes en liquidation.
B. Obtenir réparation, imposer la rétrocession et sécuriser l’opération à Paris et en Île-de-France
L’annulation de la préemption ne suffit pas toujours : l’acquéreur évincé a parfois perdu son financement, le local est resté vide des mois, le liquidateur a engagé des frais pour conserver le fonds. La réparation suppose toutefois de démontrer une faute de la commune. Dans l’affaire de Vincennes, le liquidateur réclamait plus de 65 000 euros au titre des préjudices subis du fait d’une préemption qu’il disait tardive et mal motivée ; la cour constate que la décision « n’est pas entachée d’illégalité » et en déduit qu’« En l’absence de faute, la société […] n’est pas fondée à être indemnisée par la commune en raison des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de cette décision » (CAA Paris, 24PA01124). La leçon est symétrique à celle de Puteaux : une préemption régulière, prise dans les délais et motivée par un projet réel, n’ouvre droit à aucune indemnité, même si elle ruine l’opération de reprise ; une préemption annulée pour défaut de projet ou tardiveté constitue en revanche une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune devant le tribunal administratif, pour les surcoûts de conservation du fonds, la perte de chance de l’acquéreur et les frais de procédure. Le liquidateur qui envisage une action indemnitaire doit donc chiffrer chaque poste dès l’éviction : loyers et charges du local conservé, honoraires de conservation, frais de nouvelle commercialisation, écart entre le prix de la cession manquée et celui de la revente ultérieure.
Quand la préemption est régulière, le combat se déplace vers l’aval : la commune ne peut pas garder le fonds pour elle. L’article L. 214-2 lui impose de « dans le délai de deux ans à compter de la prise d’effet de l’aliénation à titre onéreux, rétrocéder le fonds artisanal, le fonds de commerce, le bail commercial ou le terrain à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat, en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné », délai « porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds de commerce ou du fonds artisanal » (L. 214-2). Le portail officiel des entreprises précise que la commune doit afficher en mairie pendant quinze jours un avis de rétrocession avec appel à candidatures, description du bien et prix proposé, puis faire autoriser la revente par une délibération qui fixe les conditions et justifie le choix du bénéficiaire (service-public.fr, droit de préemption commercial). L’acquéreur évincé peut se porter candidat à la rétrocession et, s’il est écarté au profit d’un concurrent sans justification sérieuse tirée du cahier des charges, contester la délibération autorisant la revente. Quant à l’acte de rétrocession lui-même, il « prévoit les conditions dans lesquelles il peut être résilié en cas d’inexécution par le cessionnaire du cahier des charges », et « La rétrocession d’un bail commercial est subordonnée, à peine de nullité, à l’accord préalable du bailleur. Cet accord figure dans l’acte de rétrocession » (L. 214-2). Le bailleur parisien dont le locataire en liquidation cède son droit au bail sous le regard de la mairie détient donc un levier décisif : sans son accord préalable, la rétrocession du bail est nulle, et s’il s’y oppose, le différend relève du président du tribunal judiciaire du lieu de situation de l’immeuble.
Dernière précaution, souvent négligée : vérifier qui préempte réellement. La commune peut déléguer son droit « à un établissement public y ayant vocation, à une société d’économie mixte, au concessionnaire d’une opération d’aménagement ou à la personne titulaire d’un contrat mentionné à l’article L. 300-9 », et cette délégation « peut porter sur une ou plusieurs parties du périmètre de sauvegarde ou être accordée à l’occasion de l’aliénation » d’un fonds, d’un bail ou d’un terrain (L. 214-1-1). À Paris, les opérations de revitalisation commerciale font intervenir des opérateurs dédiés ; en Île-de-France, l’établissement public territorial peut être le délégataire. Le liquidateur et l’acquéreur doivent exiger la décision de délégation et vérifier que son périmètre couvre bien le fonds cédé : une préemption exercée par un délégataire sans titre est illégale, quel que soit le bien-fondé du projet commercial poursuivi.
Conclusion
La préemption d’un fonds de commerce cédé en liquidation judiciaire concentre en quelques semaines tout ce que le droit de l’urbanisme commercial a de plus exigeant : une déclaration du liquidateur avant la signature, complète et datée, sous peine de voir le délai communal courir depuis la vente ; trente jours pendant lesquels la commune peut se substituer à l’adjudicataire ou à l’acquéreur de gré à gré ; un prix que le juge de l’expropriation peut fixer sans indemnité accessoire, avec deux mois pour l’accepter ou y renoncer ; puis, pour la commune, deux ans pour rétrocéder le bien à un commerçant ou un artisan, avec l’accord préalable du bailleur s’il s’agit d’un bail. Les deux décisions franciliennes de 2024 et 2025 fixent la boussole : à Puteaux, une préemption motivée par des formules générales, sans projet identifiable ni vérification du quartier, a été annulée ; à Vincennes, une préemption prise dans les trente jours suivant la vente, pour un motif régulier, a résisté à toutes les critiques sans ouvrir droit à indemnité. Pour le liquidateur, l’acquéreur évincé comme le bailleur, la discipline est la même : identifier le terrain, la délibération qui a créé le périmètre, sa date et son plan ; dater chaque acte ; exiger que la décision de préemption dise précisément quel commerce la commune veut installer ; et agir dans les délais, car en cette matière le temps perdu ne se rattrape pas.