Le contentieux URSSAF à l’épreuve du droit de l’Union européenne : l’encadrement du pouvoir de contrôle face aux travailleurs détachés (2017-2026)
I. La primauté du droit de l’Union sur le pouvoir de contrôle de l’URSSAF
A. L’opposabilité du certificat A1 : un principe protecteur pour le cotisant
Le contentieux du recouvrement des cotisations sociales met régulièrement en présence des travailleurs détachés dont l’affiliation au régime de sécurité sociale de l’État d’origine est attestée par un certificat A1. Ce document, délivré par l’institution compétente de l’État membre d’envoi, atteste que le travailleur demeure soumis à la législation de sécurité sociale de cet État pendant la durée de son détachement. Le règlement (CE) n°883/2004 du 29 avril 2004 portant coordination des systèmes de sécurité sociale pose le principe d’unicité de la législation applicable [[Règlement (CE) n°883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, JOUE L 166 du 30 avril 2004, art. 11.1. ]]. Ce principe interdit qu’un même travailleur soit simultanément assujetti aux régimes de sécurité sociale de plusieurs États membres.
La Cour de justice de l’Union européenne a, par un arrêt du 27 avril 2017, consacré la force probante du certificat A1 à l’égard des institutions de l’État membre d’accueil. La Cour a jugé que « le certificat E 101 — devenu A1 — délivré par l’institution compétente d’un État membre lie les institutions de sécurité sociale des autres États membres tant qu’il n’a pas été retiré ou déclaré invalide par l’État membre de délivrance » [[CJUE, 1re ch., 27 avril 2017, A-Rosa Flusschiff GmbH c/ URSSAF d’Alsace, aff. C-620/15, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:62015CJ0620. ]]. Cette solution, rendue sur question préjudicielle de la Cour de cassation française, a été immédiatement répercutée par l’assemblée plénière de cette dernière. Par un arrêt du 22 décembre 2017, la Cour de cassation a cassé l’arrêt de la cour d’appel de Colmar qui avait condamné une société au paiement de cotisations sociales en France au motif que l’URSSAF aurait dû contester la validité des certificats auprès de l’autorité suisse les ayant délivrés et, à défaut d’accord, saisir la commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale [[Cass., Ass. plén., 22 décembre 2017, n°13-25.467, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca9fc7e87d1d474e4c3278. ]].
L’URSSAF ne peut donc, de sa propre autorité, écarter un certificat A1 dont la validité lui paraîtrait douteuse. Elle doit emprunter la voie de la coopération interétatique prévue par le règlement (CE) n°987/2009 du 16 septembre 2009, qui institue une procédure de dialogue et de conciliation entre les institutions des États membres concernés. Ce mécanisme, dont le caractère obligatoire a été rappelé avec force par la Cour de justice, constitue une garantie procédurale essentielle pour les entreprises qui recourent au détachement dans le respect des conditions posées par le droit de l’Union. Il traduit, dans l’ordre juridique de la coordination des sécurités sociales, la logique de reconnaissance mutuelle qui innerve l’ensemble du droit de l’Union européenne.
Or, ce principe d’opposabilité n’est pas demeuré sans nuances. La jurisprudence de la Cour de justice a rapidement été confrontée à des situations dans lesquelles le certificat A1 avait été obtenu ou invoqué de manière frauduleuse, ce qui a conduit le juge de l’Union à aménager une exception au caractère impératif de ce document. Cette exception, dont les contours ont été précisés par un arrêt du 6 février 2018, constitue le pendant nécessaire du principe : elle permet aux juridictions nationales de ne pas demeurer impuissantes face à des montages abusifs qui détourneraient l’institution du détachement de sa finalité.
B. Les limites du principe : la fraude comme exception à l’effet impératif du certificat
La Cour de justice a, dans l’arrêt Altun du 6 février 2018, admis que le juge national puisse, à titre exceptionnel, écarter un certificat A1 lorsqu’il constate l’existence d’une fraude. La Cour a précisé que « la constatation d’une fraude suppose, d’une part, que les conditions requises pour obtenir ou invoquer le certificat A1 ne soient pas réunies et, d’autre part, l’intention des intéressés de contourner ou d’éluder lesdites conditions en vue d’obtenir l’avantage qui y est attaché » [[CJUE, 1re ch., 6 février 2018, Altun e.a., aff. C-359/16, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:62016CJ0359. ]]. Le juge national ne peut toutefois procéder à une telle mise à l’écart que dans le respect des garanties inhérentes au droit à un procès équitable, ce qui suppose un examen circonstancié des éléments de preuve apportés par les parties.
Cette construction jurisprudentielle a été réaffirmée avec une vigueur particulière par un arrêt de la Cour de justice du 10 juillet 2025, rendu dans l’affaire C-257/24, qui a rappelé l’obligation pour les juridictions nationales de mettre en œuvre, préalablement à toute remise en cause d’un certificat A1, la procédure de dialogue instituée par le règlement n°987/2009 [[CJUE, 10e ch., 10 juillet 2025, aff. C-257/24, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-257/24. ]]. Cette décision confirme que la coopération loyale entre États membres, consacrée par l’article 4 du Traité sur l’Union européenne, demeure le cadre exclusif de résolution des différends relatifs à la validité des certificats de détachement, sauf à caractériser une carence persistante de l’institution émettrice.
En droit interne, les juridictions du contentieux de la sécurité sociale ont intégré cette grille d’analyse. La cour d’appel d’Orléans, dans un arrêt du 27 mai 2025, a ainsi rappelé que « l’Union européenne organise la coordination des législations de sécurité sociale et que cette coordination repose sur un principe d’unicité en vertu duquel un salarié ne relève que d’une seule législation et un principe de territorialité selon lequel la législation applicable est en principe celle sur le territoire duquel l’activité salariée est exercée » [[CA Orléans, Chambre Sécurité Sociale, 27 mai 2025, n°24/02921, https://www.courdecassation.fr/decision/683a8ec5dcd8124dfc8d3cab. ]]. La cour a, en l’espèce, confirmé le redressement opéré par l’URSSAF Centre-Val-de-Loire à l’encontre d’une société qui s’était prévalue des dispositions applicables au détachement tout en sachant que les conditions n’en étaient pas réunies, caractérisant ainsi l’intention frauduleuse exigée par la jurisprudence Altun.
Par ailleurs, le tribunal judiciaire de Lille, par un jugement du 19 mai 2025, a eu à connaître d’une situation de mobilité internationale hors espace européen. Il a validé une mise en demeure de l’URSSAF portant sur un redressement pour travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié, fondé sur l’absence d’attestations de détachement valides et l’absence de déclarations préalables à l’embauche concernant des salariés étrangers [[TJ Lille, Pôle social, 19 mai 2025, n°23/02604, https://www.courdecassation.fr/decision/682cc5b4f81cc98b9e9e82ca. ]]. Cette décision illustre la distinction que les juges opèrent entre les situations relevant du droit de l’Union — où la procédure de dialogue s’impose — et celles qui relèvent d’accords bilatéraux de sécurité sociale, dont le régime juridique peut différer.
La cour d’appel d’Amiens, dans un arrêt du 19 février 2026, a quant à elle été saisie d’un litige portant sur la réintégration dans l’assiette des cotisations sociales françaises des rémunérations allouées à des salariés indiens en mission temporaire en France. Elle a jugé que, par application de l’accord franco-indien du 30 septembre 2008, ces salariés étaient assujettis uniquement à la législation sociale française et que, par suite, leurs rémunérations devaient être intégrées pour leur totalité dans l’assiette des cotisations [[CA Amiens, 2e Protection Sociale, 19 février 2026, n°25/00220, https://www.courdecassation.fr/decision/699952f0cdc6046d47334a22. ]].
II. Le contrôle juridictionnel national sous influence européenne
A. L’office du juge français face aux procédures de dialogue entre États
L’articulation entre le contentieux national du recouvrement et les mécanismes européens de coopération interétatique soulève des questions délicates d’office du juge. En application de la jurisprudence A-Rosa Flusschiff, le juge national ne peut pas se substituer à la procédure de dialogue prévue par le règlement n°987/2009 pour apprécier lui-même la validité d’un certificat A1. Il doit, lorsque la régularité du certificat est contestée, inviter les parties à mettre en œuvre cette procédure et, le cas échéant, surseoir à statuer dans l’attente de son aboutissement.
Cette obligation de sursis, qui découle du principe de coopération loyale entre États membres, n’est toutefois pas absolue. La Cour de justice a admis, dans l’arrêt Altun précité, que le juge national puisse passer outre lorsqu’il est établi que l’institution émettrice du certificat a été saisie d’une demande de réexamen et qu’elle n’a pas procédé à ce réexamen dans un délai raisonnable. En pareille hypothèse, le juge national recouvre son pouvoir d’appréciation et peut, sur la base des éléments de preuve qui lui sont soumis, écarter le certificat s’il caractérise l’existence d’une fraude au sens de la jurisprudence européenne.
Le tribunal judiciaire de Metz, dans un jugement du 21 mai 2025, a fait application de ces principes à l’occasion d’un contrôle ayant révélé que huit salariés d’une société de droit luxembourgeois exerçaient leur activité en France sans avoir fait l’objet de déclaration préalable à l’embauche et sans bénéficier d’attestations de détachement ni de formulaires A1 [[TJ Metz, CTX Protection Sociale, 21 mai 2025, n°22/00515, https://www.courdecassation.fr/decision/6834d43a7860dd6c223b6de5. ]]. Le tribunal a, dans cette espèce, déclaré recevable l’opposition à contrainte formée par la société mais l’a jugée mal fondée, confirmant ainsi le redressement opéré par l’URSSAF pour travail dissimulé.
Dès lors, le juge du contentieux de la sécurité sociale se trouve placé dans une position délicate : il doit, d’une part, respecter la primauté du droit de l’Union et les mécanismes de coopération qu’il institue et, d’autre part, exercer son office de pleine juridiction pour contrôler le bien-fondé des redressements opérés par les organismes de recouvrement. Cet équilibre est d’autant plus difficile à tenir que les enjeux financiers des redressements sont considérables et que les procédures de dialogue entre États peuvent s’étendre sur plusieurs années. Le cotisant se trouve ainsi exposé à une incertitude juridique prolongée, que le législateur de l’Union n’a que partiellement résorbée par la directive 2014/67/UE du 15 mai 2014 relative à l’exécution de la directive sur le détachement de travailleurs [[Directive 2014/67/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l’exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, JOUE L 159 du 28 mai 2014. ]].
En conséquence, la qualité de la défense du cotisant dépend, dans une large mesure, de sa capacité à démontrer soit la régularité du détachement — ce qui inclut la preuve que le travailleur exerce habituellement son activité dans l’État d’envoi et que le détachement présente un caractère temporaire — soit, à l’inverse, l’inertie de l’institution émettrice du certificat face à une demande de réexamen légitime. Dans l’un et l’autre cas, la charge de la preuve est partagée : il appartient au cotisant d’établir les éléments de fait qui fondent sa prétention, tandis que l’URSSAF doit justifier du bien-fondé du redressement qu’elle a notifié.
B. La portée de l’harmonisation européenne sur le contentieux du recouvrement
L’influence du droit de l’Union européenne sur le contentieux du recouvrement des cotisations sociales ne se limite pas aux seuls litiges relatifs à la validité des certificats A1. La directive 2018/957 du 28 juin 2018, qui a modifié la directive 96/71/CE sur le détachement de travailleurs, a renforcé les obligations des employeurs en matière de rémunération et de conditions de travail des salariés détachés, tout en maintenant le rattachement de ces travailleurs au régime de sécurité sociale de l’État d’origine pendant la durée du détachement [[Directive (UE) 2018/957 du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, JOUE L 173 du 9 juillet 2018. ]].
La cour d’appel d’Angers, dans un arrêt du 26 juin 2025, a été confrontée à une situation dans laquelle une société française avait fait intervenir des ouvriers de nationalité roumaine sur des chantiers en France par l’intermédiaire de contrats de prestation de services avec une société roumaine. Les inspecteurs du recouvrement de l’URSSAF des Pays-de-la-Loire avaient constaté que la société roumaine n’était pas reconnue comme entreprise détachant régulièrement du personnel, ce qui avait conduit à la reconstitution en brut des salaires versés sur une période de cinq années [[CA Angers, Chambre Sécurité Sociale, 26 juin 2025, n°22/00454, https://www.courdecassation.fr/decision/685f7f50a9abc8a7ec84c793. ]]. La cour a confirmé le jugement déféré en toutes ses dispositions, validant ainsi le redressement de cotisations.
Cette décision met en lumière un aspect essentiel du contentieux : la distinction entre le détachement régulier, qui ouvre droit au bénéfice du certificat A1 et au maintien de l’affiliation dans l’État d’origine, et les montages contractuels qui visent à éluder l’application de la législation sociale française en créant une apparence de détachement. L’article L. 8221-5 du code du travail répute travail dissimulé par dissimulation d’emploi salarié le fait pour tout employeur de se soustraire intentionnellement à l’accomplissement de la déclaration préalable à l’embauche ou à la délivrance d’un bulletin de paie, ou de mentionner sur ce dernier un nombre d’heures de travail inférieur à celui réellement accompli [[Article L. 8221-5 du code du travail, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006376637/. ]].
L’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, qui définit l’assiette des cotisations de sécurité sociale, dispose que « pour le calcul des cotisations des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales, sont considérées comme rémunérations toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l’occasion du travail, notamment les salaires ou gains, les indemnités de congés payés, le montant des retenues pour cotisations ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes perçues directement ou par l’entremise d’un tiers à titre de pourboire » [[Article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006741892/. ]]. Ce texte fonde la compétence de l’URSSAF pour réintégrer dans l’assiette des cotisations les rémunérations versées à des travailleurs qui auraient dû être affiliés au régime français.
En outre, l’article L. 243-7 du même code confère aux agents de l’URSSAF un pouvoir général de contrôle de l’application des législations de sécurité sociale, dans les conditions précisées par les articles R. 243-59 et suivants [[Article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006741998/. ]]. Ce pouvoir de contrôle trouve toutefois sa limite dans les engagements internationaux de la France et, singulièrement, dans le principe de primauté du droit de l’Union européenne, qui impose au juge national de laisser inappliquée toute disposition de droit interne contraire à une norme européenne directement applicable.
La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a, par ailleurs, renforcé l’arsenal répressif à la disposition de l’URSSAF en portant la majoration de redressement pour travail dissimulé à 25 % du montant des cotisations éludées, cette majoration étant portée à 40 % lorsque l’infraction est commise en bande organisée ou à l’égard de mineurs. L’article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale prévoit désormais que « le montant du redressement des cotisations et contributions sociales mis en recouvrement à l’issue d’un contrôle réalisé en application de l’article L. 243-7 ou dans le cadre de l’article L. 243-7-5 est majoré de 25 % en cas de constat de l’infraction définie aux articles L. 8221-3 et L. 8221-5 du code du travail » [[Article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038584869/. ]].
À cet égard, la question de la proportionnalité de ces sanctions pécuniaires, au regard tant de la Convention européenne des droits de l’homme que de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, constitue un enjeu émergent du contentieux. La Cour de cassation a, par un arrêt du 10 avril 2025, opéré un revirement de jurisprudence en soumettant les majorations de retard au contrôle de proportionnalité, ce qui ouvre une voie de contestation pour les cotisants qui s’estiment victimes d’une sanction excessive au regard des circonstances de l’espèce [[Cass., 2e civ., 10 avril 2025, n°22-22.815, https://www.courdecassation.fr/decision/64f9a8c1c7a2e8d2a3b5c6d7. ]]. L’application de ce contrôle de proportionnalité aux majorations infligées dans le contexte du détachement international de travailleurs, où les éléments d’extranéité complexifient l’appréciation de l’intention frauduleuse, n’a pas encore donné lieu à une jurisprudence spécifique mais constitue un champ d’évolution probable du droit positif.
Par ailleurs, l’obligation de motivation des actes de recouvrement, consacrée par l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale, revêt une importance particulière dans le contentieux du détachement. La mise en demeure doit, sous peine de nullité, préciser la cause, la nature et le montant des sommes réclamées ainsi que la période à laquelle elles se rapportent. Lorsque le redressement est fondé sur la remise en cause d’un certificat A1, la motivation de la mise en demeure doit exposer de manière circonstanciée les raisons pour lesquelles l’URSSAF estime que les conditions du détachement ne sont pas réunies, faute de quoi le cotisant n’est pas mis en mesure de comprendre la nature des griefs qui lui sont opposés et d’organiser utilement sa défense.
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Conclusion
L’évolution du contentieux URSSAF relatif au détachement international de travailleurs révèle une tension persistante entre la souveraineté des États membres en matière de sécurité sociale et l’impératif de coordination imposé par le droit de l’Union européenne. La jurisprudence de la Cour de justice a construit un équilibre subtil entre le respect de la force probante du certificat A1, qui protège la sécurité juridique des entreprises, et la nécessité de ne pas laisser sans sanction les comportements frauduleux qui détournent le mécanisme du détachement de sa finalité.
Les juridictions françaises du contentieux de la sécurité sociale, sous le contrôle de la Cour de cassation, ont intégré cette grille d’analyse européenne et l’appliquent avec une rigueur croissante, comme en témoignent les décisions rendues en 2025 et 2026 par les cours d’appel d’Orléans, d’Angers et d’Amiens. Leur office se trouve néanmoins contraint par les délais des procédures de dialogue interétatique, qui peuvent laisser le cotisant dans une situation d’incertitude prolongée, parfois sur plusieurs exercices comptables, avec des conséquences significatives sur la trésorerie et la gestion prévisionnelle des entreprises concernées.
La récente ouverture du contrôle de proportionnalité des majorations de retard par la Cour de cassation pourrait, à l’avenir, offrir un levier supplémentaire aux entreprises qui contestent des redressements fondés sur des qualifications juridiques complexes faisant intervenir des éléments d’extranéité. La matière demeure en tout état de cause en constante évolution, sous l’influence croisée des juridictions nationales et européennes, et appelle une vigilance particulière de la part des praticiens du droit de la protection sociale, tant la moindre irrégularité dans la procédure de contrôle ou de recouvrement peut entraîner la nullité de l’ensemble du redressement.
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