Dans un arrêt du 28 novembre 2023, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la compatibilité avec le droit au respect des biens d’une carence prolongée de l’État dans la mise en œuvre d’un régime d’indemnisation. En l’espèce, deux associations de droit roumain, propriétaires de vastes terrains forestiers, se sont vues imposer le classement d’une part significative de leurs propriétés en zone naturelle protégée, intégrée au réseau européen Natura 2000. Ce statut entraînait une interdiction totale d’exploitation commerciale de leurs forêts, tout en maintenant à leur charge l’obligation de les entretenir. Bien que le droit interne roumain prévoyait une compensation financière pour de telles restrictions, les associations requérantes n’ont reçu aucun dédommagement pour les périodes litigieuses, courant de 2010 à 2014. Les autorités administratives avaient pourtant calculé les montants précis qui leur étaient dus. Saisies, les juridictions nationales, jusqu’à la Haute Cour de cassation et de justice, ont rejeté leurs demandes. Les juges ont estimé que le versement des indemnités était subordonné à l’adoption par le gouvernement de normes méthodologiques, lesquelles, malgré une validation par la Commission européenne, n’avaient jamais été formellement publiées. Les associations ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant que cette situation constituait une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété. Il s’agissait donc pour la Cour de déterminer si l’inertie de l’État à finaliser la procédure d’indemnisation, privant de fait les propriétaires d’une compensation pourtant reconnue par la loi, constituait une violation de l’article 1er du Protocole n° 1. La Cour conclut à la violation de cette disposition, considérant que l’inaction prolongée de l’État a fait échec à la mise en œuvre de la législation nationale et a ainsi méconnu le principe de légalité, rendant l’ingérence dans le droit des requérantes non conforme à la Convention.

Cette solution conduit à analyser la manière dont l’illégalité de l’ingérence est caractérisée par la défaillance procédurale de l’État (I), avant d’examiner la portée de cette décision qui renforce les garanties des propriétaires face aux impératifs environnementaux (II).

I. La sanction d’une carence étatique rendant l’ingérence illégale

Pour constater la violation du droit au respect des biens, la Cour s’attache d’abord à qualifier le droit à indemnisation des requérantes de « bien » protégé par la Convention, puis démontre en quoi l’inertie de l’État a rompu le principe de légalité.

A. La consécration d’une espérance légitime à l’indemnisation

La Cour établit d’abord l’applicabilité de l’article 1er du Protocole n° 1 en reconnaissant aux associations requérantes une créance suffisamment caractérisée pour constituer un « bien ». Le droit à une compensation n’était pas une simple expectative, mais une « espérance légitime » fondée sur une base solide en droit interne, notamment la loi n° 46/2008. Cette espérance était d’autant plus forte que les montants des dédommagements avaient été précisément calculés par les autorités administratives compétentes. La Cour relève ainsi que « ce droit à dédommagement peut être qualifié de « créance » étant donné qu’il fait l’objet d’une créance certaine ayant une base légale ». L’existence du bien n’était donc contestée ni dans son principe par la loi, ni dans son étendue par l’administration. Seules les modalités pratiques de son versement faisaient défaut, ce qui suffisait pour que la protection conventionnelle s’applique. En qualifiant ainsi la créance de « bien », la Cour s’autorise à contrôler les conditions dans lesquelles les requérantes en ont été privées.

B. La violation du principe de légalité par l’inertie administrative

L’originalité de l’arrêt réside dans le fait que la Cour ne censure pas l’objectif de protection environnementale, mais la défaillance de l’État dans l’exécution de ses propres lois. L’ingérence dans le droit de propriété ne découle pas directement du classement des forêts, mais de l’absence de versement de la contrepartie financière prévue. Or, une telle ingérence doit, pour être conventionnelle, être « prévue par la loi ». La Cour considère que l’inaction persistante du gouvernement, qui s’est abstenu de publier les normes méthodologiques nécessaires, a vidé de sa substance le cadre légal existant. En effet, cette omission a rendu inopérants à la fois le règlement gouvernemental n° 14/2010 et l’article 99 de la loi n° 46/2008. L’arrêt affirme que « l’inaction prolongée de l’État concernant l’adoption et la publication des normes méthodologiques (…) a fait échec à la mise en œuvre » des textes applicables. Par conséquent, l’ingérence ne respectait pas le principe de légalité. La Cour estime en outre que cette carence ne poursuivait aucun but légitime, ce qui la dispense de procéder à l’habituel contrôle de proportionnalité pour constater la violation.

II. La portée de la décision dans l’équilibre entre propriété et environnement

Cet arrêt, tout en étant fondé sur une situation spécifique, délivre un message de principe sur les obligations de l’État lorsqu’il impose des contraintes environnementales, clarifiant l’exigence d’un juste équilibre et la nature des garanties dues aux propriétaires.

A. Le rappel de l’exigence d’effectivité des mécanismes compensatoires

La décision réaffirme avec force que si les États disposent d’une large marge d’appréciation pour réglementer l’usage des biens dans un but de protection de l’environnement, ce pouvoir n’est pas sans limites. Lorsqu’une restriction porte une atteinte grave au droit de propriété, comme l’interdiction totale d’exploiter une forêt, le versement d’une indemnisation est une composante essentielle du juste équilibre à ménager entre l’intérêt général et les droits de l’individu. L’arrêt souligne que le droit à compensation ne peut rester théorique. L’obligation de l’État ne se limite pas à prévoir une indemnisation dans la loi ; elle inclut également le devoir de mettre en place des procédures effectives et diligentes pour en assurer le paiement. La carence de l’État à adopter les actes réglementaires d’application transforme une mesure d’intérêt général légitime en une charge exorbitante et disproportionnée pour les propriétaires concernés, vidant leur droit de sa substance.

B. Une solution d’espèce à la portée de principe

Bien que l’affaire concerne une défaillance spécifique de l’État roumain sur une période donnée, la solution retenue a une portée qui dépasse les faits de l’espèce. Elle constitue un avertissement clair adressé à l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe. Un État ne peut se prévaloir de sa propre turpitude, c’est-à-dire de sa propre inertie administrative, pour se soustraire à ses obligations financières découlant de la loi. Le raisonnement de la Cour établit un principe selon lequel la légalité d’une ingérence dans le droit de propriété s’apprécie non seulement au regard de l’existence d’une norme, mais aussi de son applicabilité concrète. En sanctionnant l’absence de publication d’un texte d’application, la Cour renforce la sécurité juridique des propriétaires et prévient les situations où des droits reconnus par le législateur seraient paralysés par la passivité du pouvoir exécutif. Cette jurisprudence est donc fondamentale dans un contexte d’accroissement des réglementations environnementales affectant la propriété privée.