Votre maison ou votre terrain se trouve dans un secteur où s’applique le droit de préemption urbain. Vous aimeriez vendre, mais vous n’avez pas encore trouvé d’acquéreur privé. Pouvez-vous demander à la mairie d’acheter directement votre bien ? Et si elle refuse ou ne répond pas, êtes-vous libre de le vendre ensuite à quelqu’un d’autre ?
Le propriétaire d’un bien effectivement soumis au droit de préemption peut proposer son acquisition au titulaire de ce droit en indiquant son prix. Ce mécanisme ne garantit cependant pas que la collectivité achètera. En cas de refus ou d’absence de réponse, des règles encadrent la vente ultérieure. Si le titulaire veut acquérir mais que le prix ne fait pas accord, une procédure de fixation judiciaire peut intervenir. Ces différentes conséquences figurent à l’article L. 211-5 du code de l’urbanisme.
Il faut distinguer cette proposition volontaire du droit de délaissement attaché, par exemple, à un emplacement réservé dans un plan local d’urbanisme. Les mots se ressemblent parfois dans les documents pratiques, mais les conditions, le calendrier et les effets ne sont pas identiques. Avant d’agir, identifiez le bien, la personne qui en est propriétaire, le périmètre applicable et l’autorité titulaire du droit. Voici comment préparer la proposition, comprendre la réponse et éviter de confondre les deux procédures.
I. Quand et comment proposer son bien au titulaire du droit de préemption urbain ?
A. Vérifier le terrain, le propriétaire et le périmètre avant toute proposition
La première vérification porte sur le bien précis. Une adresse seule peut être insuffisante : une maison, son jardin, une dépendance ou plusieurs parcelles peuvent former un ensemble dont il faut déterminer les limites. Reprenez les références cadastrales, l’acte de propriété et les plans disponibles. Si la proposition ne concerne qu’une partie du terrain, identifiez clairement la partie envisagée et demandez au notaire d’examiner les conséquences de cette division sur l’opération.
Le droit de préemption urbain ne s’applique pas automatiquement à toute propriété située dans une commune. L’article L. 211-1 du code de l’urbanisme prévoit notamment la possibilité de l’instituer par délibération sur certaines zones définies par le document d’urbanisme. Il faut donc obtenir le plan du périmètre, la délibération applicable et, si nécessaire, les actes qui l’ont modifiée. Une carte consultée en ligne aide à localiser la parcelle, mais la situation doit être confrontée aux actes et à leur date d’effet.
L’existence d’un périmètre ne dispense pas de vérifier le type de bien et les exceptions. L’article L. 211-4 prévoit des exclusions pour certaines aliénations, tout en permettant, dans les conditions qu’il fixe, une application par délibération motivée. La situation d’un lot de copropriété, par exemple, ne se déduit donc pas seulement du fait que l’immeuble figure dans une zone colorée sur un plan. Demandez si un droit renforcé a été institué sur le secteur et consultez l’acte correspondant.
Il faut aussi distinguer le titulaire du droit de l’organisme qui reçoit matériellement le dossier. Selon l’article L. 211-2, la compétence peut appartenir à un établissement public de coopération intercommunale et le droit peut, dans les conditions prévues par le texte, être délégué. À Paris ou ailleurs en Île-de-France, ne présumez donc pas que le seul nom de la commune désigne toujours l’autorité qui prendra position. Demandez l’acte de compétence et, lorsqu’il existe, l’acte de délégation applicable au bien.
La qualité du demandeur compte autant que le plan. L’article L. 211-5 vise le propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption. Si le bien appartient à plusieurs personnes, rassemblez les titres et faites vérifier qui peut valablement présenter la proposition pour le bien considéré. Si le propriétaire est une société, identifiez la personne habilitée à agir pour elle. Un occupant, un futur acquéreur ou un voisin ne devient pas titulaire de cette faculté du seul fait qu’il s’intéresse à la parcelle.
Ces contrôles évitent de traiter comme identiques des questions distinctes : le bien est-il dans un périmètre ? Entre-t-il dans le champ du droit applicable ? Qui peut proposer sa vente et qui doit se prononcer ? Le dossier d’urbanisme et de préemption à Paris gagne à réunir ces réponses avant toute discussion sur le prix. Le même raisonnement vaut pour un terrain situé dans une autre commune : ce sont ses propres actes qui doivent être vérifiés.
B. Présenter une offre identifiable, avec un prix et une preuve de dépôt
Une fois le périmètre et le titulaire identifiés, le propriétaire peut prendre l’initiative. L’article L. 211-5 lui permet de proposer l’acquisition du bien en indiquant le prix demandé. Cette démarche peut être utile lorsque le propriétaire souhaite savoir si le titulaire souhaite acheter, sans attendre de disposer d’un acheteur privé. Elle engage toutefois une procédure précise : un simple échange informel avec un service communal ne fournit pas nécessairement les mêmes garanties de preuve qu’une proposition constituée selon les formes réglementaires.
L’article R. 211-7 du code de l’urbanisme prévoit que la proposition est établie dans les formes prescrites par l’arrêté auquel renvoie l’article R. 213-5. Elle est adressée en quatre exemplaires par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposée contre décharge à la mairie de la commune où se trouve le bien. Pour choisir le formulaire en vigueur et ses annexes, vérifiez les indications officielles applicables au moment du dépôt.
La mairie reste donc le point de dépôt prévu par ce texte, même lorsque le titulaire du droit est une autre personne publique. L’article R. 211-7 organise la transmission d’une copie au service des finances publiques et, selon les cas, au délégataire ou au titulaire du droit. Il prévoit aussi que ces transmissions indiquent la date de l’avis de réception ou de la décharge. Conservez séparément le dossier complet envoyé, la preuve du dépôt et toute correspondance reçue.
Décrivez le bien de façon à éviter une discussion ultérieure sur l’objet de l’offre : adresse, parcelles, bâtiment éventuel, dépendances et limites du terrain. Identifiez les personnes titulaires de droits connus et les pièces permettant de comprendre l’occupation du bien. Ne transformez pas une estimation approximative en prix demandé sans avoir examiné ce que comprend ce prix. Si des frais, une occupation ou une condition particulière comptent dans votre décision de vendre, faites-les examiner avant le dépôt.
Une proposition n’est pas une demande de permis de construire. Elle ne rend pas le terrain constructible et ne tranche pas la conformité d’un projet aux règles du PLU. Réciproquement, le fait qu’une parcelle soit constructible ne prouve pas que le titulaire souhaite l’acquérir. Si le prix dépend fortement d’une possibilité de construire, réunissez le document d’urbanisme et les informations utiles sur le terrain, puis explicitez les hypothèses retenues dans votre évaluation. Ne présentez pas une éventuelle autorisation comme acquise.
La consultation du service chargé de l’évaluation domaniale est un autre point à vérifier. L’article R. 213-21, dans sa version en vigueur, précise les cas où l’avis doit être recueilli et indique que ses dispositions s’appliquent aussi aux propositions fondées sur l’article L. 211-5. Il prévoit notamment des situations où la consultation dépend du prix et d’autres où elle est requise quel que soit le prix. La communication du dossier aux finances publiques ne doit pas être confondue avec la réponse du titulaire à votre proposition.
Dans une affaire concernant des parcelles à Guipavas, le Conseil d’État, le 23 décembre 2014, n° 364785 et 364786, a examiné la consultation des domaines dans le cadre de décisions de préemption. Il a jugé qu’une évaluation antérieure, demandée dans un autre cadre et portant seulement sur une partie des parcelles, ne répondait pas aux exigences applicables dans cette affaire ; il a rejeté les pourvois de la collectivité. La décision portait sur la réglementation et les pièces de ce dossier : il faut aujourd’hui vérifier la version en vigueur de l’article R. 213-21, qui traite aussi de certains avis obtenus avant la déclaration.
II. Que faire selon la réponse de la collectivité ou l’existence d’un emplacement réservé ?
A. Achat accepté, prix discuté ou refus : les conséquences ne sont pas les mêmes
L’article L. 211-5 prévoit que le titulaire du droit se prononce dans les deux mois à compter de la proposition. Pour suivre votre dossier, conservez donc la date et le justificatif de sa réception, le contenu exact de l’offre et les éventuelles demandes complémentaires. Ne confondez pas la date de préparation de votre courrier avec celle que les pièces permettent d’établir pour la réception.
Une réponse peut prendre plusieurs formes. Lorsque l’aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré sans contrepartie en nature, l’article R. 213-8, auquel renvoie la procédure de l’article R. 211-7, distingue notamment la renonciation, la décision d’acquérir aux prix et conditions proposés et l’offre d’acquérir à un autre prix avec, à défaut d’acceptation, l’intention de faire fixer le prix par le juge compétent. Lisez la réponse intégralement : un courrier qui demande des précisions n’a pas nécessairement le même sens qu’une décision d’achat ou de renonciation.
Les règles d’instruction ne doivent pas être simplifiées à l’excès. L’article R. 211-7 renvoie aux articles R. 213-7 à R. 213-12 ; l’article R. 213-7 détaille notamment les effets d’une demande de documents dans la procédure qu’il régit. En présence d’une telle demande ou d’une visite, faites contrôler les textes applicables et les dates des échanges avant de conclure que le titulaire a gardé le silence pendant toute la période utile.
Si le titulaire refuse ou ne répond pas dans les conditions prévues par l’article L. 211-5, le propriétaire bénéficie des dispositions de l’article L. 213-8. Avant fixation judiciaire du prix, ce dernier texte permet notamment de réaliser la vente au prix indiqué dans la déclaration, révisé s’il y a lieu selon les variations du coût de la construction qu’il vise. L’article L. 213-8 prévoit une nouvelle déclaration si la vente n’a pas été réalisée sous forme authentique dans les trois ans à compter de la renonciation.
Cela ne signifie pas que tout changement de prix ou de conditions est automatiquement couvert. Comparez l’offre initiale et la vente que vous envisagez réellement. Si un acquéreur propose une somme différente, si le périmètre du terrain change ou si des conditions importantes sont modifiées, demandez au notaire de vérifier la démarche nécessaire au regard du dossier. Conservez la réponse expresse ou les preuves qui permettent d’apprécier l’absence de réponse, ainsi que les éléments de prix utilisés pour la vente.
Si le titulaire veut acheter mais propose un autre prix, le désaccord n’impose pas de considérer sa première estimation comme définitive. L’article L. 211-5 renvoie, à défaut d’accord amiable, à une fixation par la juridiction compétente en matière d’expropriation selon les règles mentionnées à l’article L. 213-4. Ce juge n’est pas chargé, dans cette procédure, de fixer un prix choisi d’avance par l’une des parties : les caractéristiques du bien et les éléments de comparaison doivent être discutés sur pièces.
L’article L. 213-4 prévoit que le prix fixé dans ce cadre exclut les indemnités accessoires, notamment l’indemnité de réemploi. Le texte précise aussi des règles d’évaluation et une date de référence qui dépend notamment du document d’urbanisme et, le cas échéant, d’une zone d’aménagement différé. Un chiffre obtenu par comparaison rapide avec une maison voisine ne remplace pas l’examen de la consistance du bien, de son classement et des références pertinentes.
Préparez les éléments concrets qui expliquent la valeur : superficie vérifiée, état des bâtiments, accès, occupation, servitudes connues, travaux documentés et transactions comparables disponibles. Une offre initiale plus élevée que l’estimation de la collectivité ne suffit pas, à elle seule, à démontrer la valeur. À l’inverse, une estimation administrative doit être examinée avec sa méthode, ses hypothèses et la désignation du bien évalué. Signalez les différences plutôt que de comparer des montants sans leurs surfaces et leurs conditions.
La comparaison est particulièrement délicate lorsque l’offre porte sur plusieurs parcelles ou sur un ensemble partiellement occupé. Un prix global peut inclure une maison, un jardin et un accès, tandis qu’une référence de marché concerne seulement une parcelle constructible libre. Dans votre tableau de comparaison, indiquez pour chaque bien ce qui est vendu, son état, les droits qui le grèvent et les sources des chiffres. Gardez aussi les plans et les photographies datées qui permettent de comprendre la configuration du bien. Si une caractéristique reste incertaine, présentez-la comme une question à vérifier ; ne la convertissez pas en droit à construire ou en valeur certaine.
L’article L. 213-7 prévoit, dans les cas qu’il régit, la possibilité pour le propriétaire de retirer son offre à défaut d’accord sur le prix et pour le titulaire de renoncer à l’exercice de son droit. Le même article L. 213-7 organise aussi les choix des parties pendant les deux mois suivant le moment où la décision judiciaire sur le prix devient définitive et donne un effet à leur silence. Si le prix a été fixé judiciairement, ne laissez pas cette étape sans analyse des actes reçus et du texte applicable.
En cas de renonciation après fixation judiciaire, l’article L. 213-8 prévoit une protection pendant cinq ans à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, sous les conditions qu’il énonce, notamment une vente par le même propriétaire au prix fixé par la juridiction, avec la révision éventuellement prévue. Cette hypothèse ne se confond pas avec celle d’une renonciation avant fixation judiciaire. La date de l’acte authentique et le prix effectif méritent donc une attention particulière.
Enfin, une décision favorable ne doit pas être confondue avec la fin matérielle de l’opération. Pour une acquisition dans les conditions de l’article L. 211-5, l’article L. 213-14 prévoit le transfert de propriété à la plus tardive des dates du paiement et de l’acte authentique. Le même article L. 213-14 prévoit aussi le paiement ou, en cas d’obstacle au paiement, la consignation du prix dans les quatre mois suivant l’événement applicable parmi ceux qu’il énumère. Le texte précise les conséquences du non-respect de ce délai ; il faut identifier dans le dossier l’événement qui le fait courir.
L’effet sur les droits de l’ancien propriétaire doit également être vérifié avant de signer. L’article L. 211-5 écarte l’application des articles L. 213-11 et L. 213-12 à un bien acquis dans les conditions qu’il prévoit. Il serait donc imprudent de promettre automatiquement au vendeur les mêmes mécanismes de rétrocession ou d’indemnisation que dans une autre opération de préemption. L’origine exacte de l’acquisition et les textes applicables sont déterminants.
B. Emplacement réservé : quand un autre droit de délaissement entre en jeu
Un propriétaire peut être confronté à une autre situation : son terrain est grevé d’un emplacement réservé par le PLU au bénéfice d’une collectivité ou d’un service public. La question n’est alors plus seulement de proposer spontanément un bien soumis au droit de préemption. L’article L. 152-2 du code de l’urbanisme ouvre au propriétaire d’un terrain réservé dans les conditions qu’il vise la faculté d’exiger son acquisition, selon la procédure des articles L. 230-1 et suivants.
Il faut lire les pièces du PLU, pas seulement l’intitulé de la zone. L’article L. 151-41 permet notamment de délimiter des emplacements réservés pour des voies, ouvrages publics, installations d’intérêt général ou espaces verts. Relevez sur les documents graphiques la localisation de la réserve, consultez la liste qui précise sa destination et son bénéficiaire, puis vérifiez que le plan est opposable. Une présence dans une zone de préemption ne prouve pas, à elle seule, qu’un emplacement réservé existe.
Pour la procédure de l’article L. 152-2, l’article L. 230-1 prévoit une mise en demeure adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le terrain. Elle mentionne notamment les personnes et droits énumérés par le texte, tels que les locataires ou certains titulaires de droits sur le bien. Le dossier et les personnes concernées doivent être identifiés avec soin : cette procédure ne se réduit pas à écrire que la mairie dispose d’un droit de préemption.
L’article L. 230-3 prévoit que la collectivité ou le service public concerné se prononce dans l’année suivant la réception en mairie de la demande du propriétaire. À défaut d’accord amiable sur le prix à l’expiration de cette année, le juge de l’expropriation, saisi par l’une des parties mentionnées au texte, prononce le transfert de propriété et fixe le prix. Le même article L. 230-3 prévoit, en cas d’accord amiable, un paiement au plus tard deux ans après la réception de la demande en mairie.
Cette évaluation suit sa propre règle : selon l’article L. 230-3, le prix comprend l’indemnité de réemploi et est fixé sans tenir compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement. Ce point diffère de l’exclusion des indemnités accessoires prévue par l’article L. 213-4 pour la fixation du prix dans la procédure de préemption décrite plus haut. Les deux textes doivent être appliqués à leur propre situation ; les rapprocher ne permet pas de choisir librement le résultat le plus favorable.
Pour les terrains réservés relevant de l’article L. 152-2, l’article L. 230-4 précise que les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l’expropriation n’a pas été saisi trois mois après l’expiration du délai d’un an mentionné à l’article L. 230-3. Cette disposition vise ce cas particulier : elle ne permet pas de conclure que tout droit de préemption disparaît après une offre présentée au titre de l’article L. 211-5.
Prenons deux dossiers hypothétiques. Dans le premier, une propriétaire possède une maison soumise au droit de préemption urbain, sans emplacement réservé identifié. Elle souhaite savoir si le titulaire serait intéressé par un achat : elle vérifie le périmètre et peut préparer la proposition de l’article L. 211-5. Dans le second, un propriétaire constate que le PLU opposable réserve son terrain pour un ouvrage public. Il vérifie la réserve et son bénéficiaire avant d’examiner la mise en demeure prévue par l’article L. 152-2. Leurs courriers ne reposent pas sur le même fondement et ne produisent pas automatiquement les mêmes effets.
Dans les deux cas, gardez une chronologie : acte créant le périmètre ou la réserve, titre de propriété, version du plan, dépôt de la proposition ou de la mise en demeure, réponses, pièces d’évaluation et acte final. Si un désaccord persiste, cette chronologie permet d’identifier la décision contestée et la question soumise au juge. Un litige sur la compétence de l’auteur d’une décision, sur le prix ou sur l’exécution d’un transfert ne se résout pas nécessairement par la même voie : le choix dépend des actes et des règles applicables au cas concret.
Conclusion
Le droit de préemption urbain permet au propriétaire d’un bien concerné de proposer son acquisition au titulaire du droit, mais cette proposition ne suffit pas à imposer l’achat. Le propriétaire doit vérifier le périmètre et le titulaire, présenter une offre complète avec un prix, puis traiter distinctement une acceptation, un désaccord sur la valeur et une renonciation. Les preuves de dépôt et les conditions de la vente envisagée restent essentielles.
Lorsque le terrain est aussi réservé par un PLU opposable, une autre procédure peut permettre d’exiger l’acquisition. Il faut alors vérifier le fondement de la réserve et suivre les règles propres à la mise en demeure. Dans chaque dossier, ce sont les actes applicables au terrain, les dates établies et la qualité de la personne qui agit qui déterminent la suite.