Vous souhaitez donner une maison à une personne qui vous est chère, tout en conservant le droit de l’habiter. Le notaire vous indique que le terrain se trouve dans une zone de préemption : la mairie peut-elle intervenir alors qu’il n’y a aucune vente ? La réponse dépend notamment du lien entre le donateur et le bénéficiaire, du droit de préemption applicable à la parcelle et de l’objet exact de la donation. Le caractère gratuit de l’opération ne suffit pas, à lui seul, à écarter la préemption.
Une donation entre vifs d’un immeuble peut entrer dans le champ du droit de préemption urbain. Le Code de l’urbanisme prévoit toutefois des exceptions pour certaines donations familiales. En outre, un jugement du tribunal judiciaire de Nîmes a retenu ce mécanisme pour une donation de la nue-propriété d’une maison avec réserve d’usufruit. Cette décision de première instance illustre un risque concret : l’absence de déclaration préalable, lorsqu’elle était requise, a conduit le tribunal à annuler la donation.
Avant de tirer une conclusion, identifiez la parcelle, le propriétaire qui donne, la personne qui reçoit, les droits transmis et la date envisagée pour l’acte. Demandez le document local et la délibération qui institue le droit de préemption, puis vérifiez s’ils couvrent le bien et l’opération. Voici comment distinguer les situations familiales protégées, la donation à une personne extérieure à la famille et les démarches utiles si la collectivité entend acquérir le bien.
I. Quand une donation immobilière peut-elle être soumise à la préemption ?
A. Identifier le terrain, le droit applicable et l’opération envisagée
Le droit de préemption urbain donne à son titulaire une priorité d’acquisition sur certains biens, dans les conditions fixées par les textes. Il ne naît pas automatiquement parce qu’une maison est située dans une commune. L’article L. 211-1 du Code de l’urbanisme prévoit notamment que les communes dotées d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent instituer ce droit par délibération sur tout ou partie de certaines zones définies par le plan. Il prévoit aussi d’autres situations et périmètres. Il faut donc retrouver l’acte pertinent, son périmètre et sa version applicable à l’opération.
Commencez par relever l’adresse exacte, les références cadastrales et la consistance du bien. Une maison et son jardin peuvent former une même unité foncière ; une donation peut aussi porter sur un lot de copropriété ou sur des droits dont le contenu doit être examiné dans l’acte. Une adresse seule ne permet pas toujours de déterminer la parcelle concernée. Le plan cadastral aide à situer le terrain, mais il ne remplace pas la délibération créant le droit de préemption ni le document local qu’elle vise.
Le service d’urbanisme et le notaire peuvent aider à réunir ces pièces. Demandez si une délibération institue un droit de préemption urbain, si une décision l’a rendu applicable au secteur précis et si une délégation a été accordée. Selon l’article L. 213-3 du Code de l’urbanisme, le titulaire peut déléguer son droit aux personnes et organismes que le texte énumère, pour certaines zones ou à l’occasion d’une aliénation. Le service auquel la déclaration est adressée et la personne habilitée à décider ne sont donc pas toujours une seule et même entité.
La nature de la transmission compte autant que le zonage. L’article L. 213-1 du Code de l’urbanisme vise notamment certaines aliénations à titre onéreux. Une vente et une donation ne se confondent pas : dans la première, il existe une contrepartie convenue ; la seconde repose sur une intention de donner. Mais cette distinction ne permet pas d’affirmer que toute transmission sans prix échappe à la préemption.
En effet, l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme soumet également au droit de préemption les immeubles et certains ensembles de droits sociaux qu’il désigne lorsqu’ils font l’objet d’une donation entre vifs, sous réserve des exceptions familiales qu’il énumère. Il faut donc examiner non seulement l’existence d’un prix, mais aussi le champ du texte et l’éventuelle application d’une exception à la donation et au bien.
Le Code civil définit la donation entre vifs comme l’acte par lequel le donateur se dépouille actuellement et irrévocablement de la chose donnée en faveur du donataire qui l’accepte, selon son article 894. L’article 931 du Code civil prévoit que les actes portant donation entre vifs sont passés devant notaires dans la forme qu’il précise. Le projet doit donc être examiné avec l’acte envisagé, et non à partir du seul mot employé dans une conversation familiale.
Une succession répond à une autre logique. L’article 720 du Code civil prévoit qu’elle s’ouvre par la mort. Il faut distinguer cette ouverture d’une donation entre vifs faite avant le décès, puis d’une éventuelle vente décidée par les héritiers. Si le bien hérité est ensuite cédé, c’est cette nouvelle opération qu’il faut qualifier au regard des règles de préemption applicables : l’origine successorale du bien ne dispense pas de l’examen de la cession ultérieure.
Un exemple permet de comprendre la différence. Une propriétaire envisage d’abord de vendre sa maison à une amie, puis renonce à la vente et songe à la lui donner. Le changement de projet oblige à reprendre les vérifications : le prix prévu pour la vente ne devient pas automatiquement le prix d’une donation, et le lien entre les personnes prend une importance particulière pour l’exception familiale. Inversement, appeler donation un acte dont les stipulations décrivent une autre opération ne règle pas sa qualification. Le notaire doit disposer de tous les éléments de l’accord pour conseiller les parties.
Enfin, la présence d’un droit de préemption sur le territoire ne signifie pas que chaque immeuble et chaque opération sont soumis au même régime. L’article L. 211-4 du Code de l’urbanisme prévoit des exclusions pour certaines aliénations, notamment de lots de copropriété ou d’immeubles bâtis dans les conditions qu’il décrit. Il permet aussi, par une délibération motivée, l’application du droit aux opérations mentionnées par cet article sur tout ou partie du territoire concerné. Avant de conclure à une exclusion, il faut donc regarder la nature du bien et la délibération effectivement applicable, sans confondre préemption simple et préemption renforcée.
B. Vérifier les liens familiaux et la portée d’une réserve d’usufruit
L’exception familiale ne couvre pas toute personne proche du donateur. L’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme écarte notamment les donations entre ascendants et descendants, entre collatéraux jusqu’au sixième degré, entre époux ou partenaires d’un pacte civil de solidarité, ainsi qu’entre une personne et les descendants de son conjoint ou de son partenaire, ou entre ces descendants. Ce sont les catégories prévues par le texte qui doivent être comparées aux personnes présentes dans l’acte.
Ainsi, une donation d’un parent à son enfant relève de l’exception entre ascendant et descendant. Pour une donation à un frère, une sœur, un neveu ou une nièce, il faut identifier la ligne collatérale et le degré de parenté. L’article 743 du Code civil précise la manière de compter : les frères et sœurs sont au deuxième degré, l’oncle ou la tante et le neveu ou la nièce au troisième, et les cousins germains au quatrième. L’examen doit porter sur la relation juridique exacte, pas sur une simple appellation d’usage.
La situation d’un enfant du conjoint ou du partenaire exige aussi de lire le texte précisément. L’exception mentionne les donations entre une personne et les descendants de son conjoint ou de son partenaire, ainsi que celles entre ces descendants. Elle ne doit pas être élargie automatiquement à toute personne appartenant au cercle familial au sens courant. Pour un lien complexe, rassemblez les actes d’état civil utiles et soumettez au notaire l’arbre de parenté et les dates des unions pertinentes.
À l’inverse, une amie, un voisin ou une personne qui a apporté une aide précieuse n’entre pas dans l’une de ces catégories du seul fait de cette proximité personnelle. Cela ne signifie pas que la collectivité achètera nécessairement le bien : encore faut-il que le droit de préemption applicable couvre le bien et l’opération, puis qu’il soit exercé dans les conditions légales. Cela signifie qu’il serait imprudent d’écarter la vérification au seul motif que la transmission est gratuite ou affectivement justifiée.
La réserve d’usufruit ajoute une autre question. Une personne peut souhaiter transmettre la nue-propriété tout en conservant l’usufruit, par exemple pour continuer à occuper la maison. L’article 578 du Code civil définit l’usufruit comme le droit de jouir des choses dont un autre a la propriété, à charge d’en conserver la substance. Pour l’analyse de la préemption, il faut lire ce que l’acte transmet réellement et ce que le donateur conserve : les mots maison, propriété et usufruit ne désignent pas exactement la même chose.
Le tribunal judiciaire de Nîmes, dans un jugement du 13 août 2025, n° 22/01161, a examiné la donation de la nue-propriété d’une maison à deux personnes sans lien de parenté avec la donatrice. Celle-ci avait conservé l’usufruit. Le certificat d’urbanisme mentionnait un droit de préemption urbain sur la parcelle et aucune déclaration préalable n’avait été faite. Le tribunal a estimé que la nue-propriété n’était pas exclue des textes applicables et a prononcé la nullité de la donation.
La portée de cette décision doit être bien comprise. Il s’agit d’un jugement de première instance rendu dans les circonstances de ce dossier ; son éventuel sort en appel n’est pas établi ici. Le tribunal n’a pas jugé qu’une donation familiale expressément exceptée serait soumise à préemption. Il a examiné une donation à des personnes sans lien de parenté, portant sur la nue-propriété d’un bien identifié comme soumis au droit de préemption. Il a aussi écarté l’exécution provisoire de son jugement. Chaque dossier impose donc sa propre vérification.
Ce jugement montre pourquoi le démembrement ne doit pas devenir une case oubliée du dossier. Si l’acte projeté distingue le droit transmis et celui conservé, joignez au notaire le projet complet, le titre de propriété et les éventuelles conventions qui affectent le bien. La valeur de la nue-propriété, la consistance de l’immeuble et l’existence de droits conservés peuvent influer sur l’appréciation de l’opération ; elles ne remplacent pas la vérification préalable du droit de préemption.
II. Comment préparer la donation et réagir à une décision de préemption ?
A. Constituer le dossier et vérifier la déclaration avant la signature
La première démarche consiste à établir une chronologie. Notez la date du projet, celle des pièces cadastrales utilisées, l’acte local qui institue le droit de préemption et la date à laquelle il est applicable. Conservez également le certificat d’urbanisme ou toute réponse du service compétent, en lisant ses réserves. Une information ancienne peut orienter la recherche, mais elle doit être rapprochée des actes applicables à la date de l’opération.
Il est utile de demander le document local complet : règlement, plan de zonage, annexes et délibération pertinente, avec les pièces permettant d’identifier la parcelle. Si un site cartographique présente une couche de préemption, vérifiez ce qu’elle couvre et la date de sa mise à jour. Une carte est un outil de repérage ; une délimitation incertaine ou une parcelle située en bordure de zone appelle la lecture des actes opposables et, si nécessaire, une confirmation auprès de la collectivité.
La deuxième démarche est de faire qualifier le bien et l’acte. La donation porte-t-elle sur la pleine propriété d’une maison, sur la nue-propriété avec usufruit conservé, ou sur un lot dans un immeuble soumis à la copropriété ? Qui donne et qui reçoit ? Une même opération peut réunir plusieurs donataires dont les liens avec le donateur ne sont pas identiques. Dans ce cas, il faut examiner les droits attribués à chacun et l’exception éventuellement applicable, sans présumer qu’une situation familiale identique vaut pour tout l’acte.
Pour une donation susceptible d’entrer dans le champ de la préemption, le chapitre applicable prévoit une déclaration préalable. L’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme précise une différence importante avec une vente : par dérogation, la déclaration relative à cette donation ne mentionne pas le prix ; la décision d’acquérir indique l’estimation du bien par les services fiscaux. Ne recopiez donc pas sans examen une déclaration établie pour une vente, et ne transformez pas la valeur estimative d’une donation en prix convenu entre les parties.
L’absence de prix dans la déclaration ne dispense pas de décrire correctement l’opération. Les parties et le notaire doivent notamment identifier le terrain, les droits transmis, les droits conservés et les conditions du projet. Si l’usufruit est réservé, le dossier doit permettre de comprendre cette réserve. Si le bien est un lot de copropriété, il faut aussi réunir les documents qui permettent d’apprécier son régime. Une réponse utile dépend d’une demande portant sur la bonne opération et le bon bien.
Le mécanisme général de la déclaration et du silence est fixé par l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme, le chapitre s’appliquant aux donations visées par l’article L. 213-1-1. Le premier texte prévoit notamment que le silence du titulaire pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration vaut renonciation, sous réserve des règles de suspension et de reprise qu’il énonce. Ce n’est donc pas la date à laquelle le propriétaire a demandé un rendez-vous, ni celle à laquelle il a commencé à préparer son projet, qui suffit à établir cette chronologie.
Le même article L. 213-2 prévoit la suspension du délai à compter de la réception d’une demande de documents prévue par le texte ou d’une demande de visite ; il précise les événements qui le font reprendre et prévoit un mois lorsque le temps restant est inférieur à un mois. Conservez la preuve de réception de chaque demande, la réponse et, le cas échéant, les éléments concernant la visite. Une date inscrite dans un agenda sans la pièce correspondante ne permet pas de reconstituer avec la même fiabilité le parcours du dossier.
Par exemple, une déclaration a été reçue par la mairie et le titulaire demande ensuite une pièce dans les conditions du texte. Le calendrier ne se résume pas à ajouter mécaniquement deux mois à la date d’envoi initiale : il faut identifier la réception de la déclaration, celle de la demande et celle des documents transmis, puis appliquer les conditions de l’article L. 213-2. La même prudence s’impose si une visite est demandée. Le notaire peut vérifier les dates et les justificatifs avant toute signature.
Si la collectivité répond qu’elle ne souhaite pas acquérir, rangez sa réponse avec la déclaration et ses annexes. Si elle répond que le droit ne s’applique pas, vérifiez que sa réponse identifie le bien et l’opération envisagée. Si elle demande des éclaircissements, répondez sur les points exacts plutôt que de supposer qu’une absence de difficulté sur une vente précédente vaut pour une nouvelle donation. Changer de bénéficiaire, de consistance ou de droits transmis peut appeler un nouvel examen du dossier.
Pour replacer cette démarche dans l’ensemble de la procédure, notre guide sur le droit de préemption urbain, la déclaration et les recours présente le cadre général. La donation conserve néanmoins sa particularité : le lien familial, les droits donnés et l’absence de prix dans la déclaration exigent une lecture propre de l’article L. 213-1-1.
B. Contrôler la décision, préserver les preuves et comprendre le risque de nullité
Une décision de préempter ne se confond ni avec l’existence d’une zone, ni avec l’envoi d’une déclaration. La collectivité doit exercer le droit en vue des actions ou opérations répondant aux objets prévus par la loi. L’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme prévoit que toute décision de préemption mentionne l’objet pour lequel ce droit est exercé, avec les modalités et exceptions qu’il précise. Il faut donc lire la décision reçue et les pièces auxquelles elle renvoie avant de conclure à sa régularité.
Vérifiez d’abord l’identité de son auteur. Est-ce le titulaire du droit ou un délégataire habilité pour le bien ou le secteur ? La décision vise-t-elle la parcelle, les droits et l’opération concernés ? L’estimation des services fiscaux est-elle indiquée, comme le prévoit pour la donation l’article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme ? Ces questions orientent l’examen ; une erreur apparente doit être confrontée au dossier complet et aux textes avant de présumer que la décision sera annulée.
Il faut ensuite comprendre ce que représente l’estimation mentionnée. Dans une donation, aucun prix n’a été convenu entre un vendeur et un acheteur. Le fait que la décision d’acquérir indique une estimation fiscale ne signifie pas que le bénéficiaire de la donation reçoit automatiquement cette somme. Pour identifier les conséquences patrimoniales de la préemption, il faut lire l’acte envisagé, les droits de chaque partie et les suites données à la décision. Évitez de prendre une règle rédigée pour une vente et de l’appliquer sans vérification à toutes les donations.
En cas de désaccord amiable sur le prix d’acquisition, l’article L. 213-4 du Code de l’urbanisme prévoit sa fixation par la juridiction compétente en matière d’expropriation, selon les règles qu’il énonce. Cette question ne doit pas être confondue avec le contrôle de la légalité de la décision administrative de préemption. L’objet du différend, l’acte contesté et les demandes formulées déterminent la voie à examiner : contester le principe de la préemption et discuter une évaluation ne sont pas nécessairement une seule procédure.
Pour envisager une contestation administrative, conservez l’acte intégral, son enveloppe ou la preuve de sa réception, la déclaration et ses annexes, les délibérations applicables, le plan de situation et les pièces établissant votre qualité. L’article R. 421-1 du Code de justice administrative prévoit en principe que la juridiction est saisie par un recours contre une décision dans les deux mois à partir de sa notification ou de sa publication, sous les réserves qu’il énonce. Le point de départ applicable à une personne donnée doit être examiné à partir des actes et des modalités de notification ou de publication qui la concernent.
Ne confondez pas non plus une décision d’acquérir et l’annulation d’une donation déjà signée sans déclaration. Dans le premier cas, la question peut porter sur la décision de préemption et ses conséquences. Dans le second, il faut reconstituer les conditions de l’acte passé, le droit applicable à la date de la donation, l’existence ou non d’une déclaration et la qualité de la personne qui agit. Les pièces utiles ne sont pas exactement les mêmes, même si les deux situations concernent la même maison.
Lorsque la déclaration requise a été omise, le risque n’est pas seulement administratif. L’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme prévoit la nullité de l’aliénation visée en l’absence de déclaration préalable et dispose que l’action en nullité se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété. L’application de ce régime à la donation visée par l’article L. 213-1-1 et les circonstances propres à l’acte doivent être examinées. La signature chez le notaire ne suffit donc pas à démontrer, à elle seule, qu’aucune contestation n’est possible.
Dans l’affaire jugée à Nîmes, le tribunal a précisément distingué l’irrévocabilité de la donation de son annulation pour défaut de déclaration. Il a retenu que la donation en nue-propriété était soumise au droit de préemption dans les circonstances de l’espèce, puis a prononcé sa nullité ; cette analyse et le dispositif figurent dans le jugement du 13 août 2025. Il ne faut pas en déduire qu’une simple irrégularité alléguée entraîne automatiquement le même résultat dans un autre dossier : le juge apprécie l’opération et les moyens qui lui sont soumis.
Le même jugement a examiné la responsabilité du notaire à partir d’une faute, d’un préjudice et d’un lien de causalité. Il a rejeté la demande indemnitaire de la commune faute de preuve suffisante de son préjudice et a retenu, pour les donataires, une perte de chance d’acquérir la nue-propriété ; il leur a accordé 38 400 euros sur la base de l’évaluation et des circonstances retenues dans cette affaire. Ces montants ne constituent ni un barème ni une réparation automatique. Le jugement de première instance distingue expressément les demandes et les preuves propres à chacune.
Si vous découvrez une difficulté après l’acte, rassemblez aussi le titre publié, la date de sa publication, le certificat d’urbanisme, les échanges avec le notaire et la collectivité, les justificatifs des dépenses et l’acte de donation complet. Si une partie des pièces est manquante, demandez-en une copie en identifiant précisément le document recherché. Une chronologie accompagnée de ses preuves permet de vérifier ce qui a été déclaré, qui a reçu quelle information et à quelle date, sans présumer à l’avance la responsabilité d’un intervenant.
La question de la destination ultérieure du bien acquis par préemption est encore distincte. L’article L. 213-11 du Code de l’urbanisme encadre l’utilisation ou l’aliénation des biens acquis et prévoit, dans les conditions qu’il fixe, une proposition prioritaire aux anciens propriétaires ou à certains ayants cause si le titulaire décide une autre utilisation ou aliénation. Cette règle ne permet pas de promettre au donataire envisagé qu’il récupérera le bien : ses conditions et l’identité des personnes concernées doivent être vérifiées.
En pratique, la meilleure préparation consiste à réunir les quatre séries de pièces avant de décider : le titre et les références du terrain ; le projet notarié détaillant les droits transmis et conservés ; les justificatifs du lien entre les personnes ; enfin les actes établissant le périmètre de préemption et le titulaire compétent. Si l’une de ces données change, reprenez l’analyse. La réponse peut être différente pour une donation à un enfant, à une amie ou à plusieurs bénéficiaires dont les liens avec le donateur ne sont pas les mêmes.
Conclusion
Une donation immobilière n’échappe pas au droit de préemption urbain uniquement parce qu’elle est consentie sans prix. Les exceptions familiales de l’article L. 213-1-1 doivent être examinées avec le lien exact entre les parties, tandis que le périmètre, le type de bien et les droits transmis doivent être vérifiés à partir des actes applicables. Une réserve d’usufruit ne dispense pas d’étudier la donation de nue-propriété : le jugement de Nîmes en donne une illustration précise, sans remplacer l’examen de chaque situation.
Avant la signature, une déclaration adaptée lorsque le droit s’applique, une chronologie documentée et la conservation des réponses permettent de connaître la position du titulaire et de préparer la suite. Si une décision ou une contestation intervient, il faut identifier l’acte concerné, les preuves et la procédure correspondant à la question posée.