Dans un rapport consacré au fonds de prévention des risques naturels majeurs publié le 5 novembre 2026, la Cour des comptes dresse un bilan exigeant de l’utilisation et du suivi juridique de cet instrument financier central de la politique nationale d’adaptation aux aléas climatiques et géologiques. Plus connu sous l’appellation de fonds Barnier, en référence à la loi du 2 février 1995 qui l’a institué, ce dispositif dépourvu de personnalité morale et réintégré au budget général de l’État en 2021 a mobilisé un milliard d’euros de dépenses cumulées entre 2021 et 2025, dont 287 millions d’euros de crédits de paiement en 2025, principalement au bénéfice des collectivités territoriales. Comme le relève l’analyse diffusée par la Banque des Territoires le 5 novembre 2026, la juridiction financière souligne à la fois l’apport décisif du fonds dans la couverture de plus de seize mille communes par un plan de prévention des risques naturels opposable et un relâchement de sa doctrine d’intervention au gré des crises hydrométéorologiques récentes.
Deux fragilités juridiques mises en lumière par les magistrats financiers intéressent directement les communes, les groupements intercommunaux, les établissements publics fonciers et les propriétaires de biens exposés ou sinistrés. D’une part, la caractérisation de la menace grave pour les vies humaines, qui conditionne les opérations d’expropriation ou d’acquisition amiable prévues par l’article L. 561-1 du code de l’environnement et l’article L. 561-3 du code de l’environnement, pâtit d’une articulation parfois imprécise avec les indemnités versées par les assureurs au titre des catastrophes naturelles. D’autre part, l’obligation réglementaire imposant aux collectivités de rendre inconstructibles dans un délai de trois ans les terrains acquis grâce au fonds, prescrite par l’article D. 561-12-1 du code de l’environnement, ne fait pas systématiquement l’objet d’un contrôle ni des demandes de remboursement prévues par les textes.
Ces constats appellent un examen précis des règles législatives, réglementaires et jurisprudentielles qui gouvernent la mobilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs. L’analyse des conditions de délocalisation et d’indemnisation des biens exposés précède ainsi celle des obligations d’urbanisme, des financements de réduction de la vulnérabilité et des responsabilités financières encourues par les collectivités territoriales.
I. Le cadre juridique de la délocalisation des biens exposés et la doctrine d’intervention du Fonds Barnier
A. Les conditions cumulatives de l’expropriation pour risque naturel majeur et de l’acquisition amiable
Aux termes de l’article L. 561-1 du code de l’environnement, sans préjudice des pouvoirs de police municipale prévus au 5° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et à l’article L. 2212-4 du même code, l’État peut déclarer d’utilité publique l’expropriation par lui-même, par les communes ou leurs groupements ainsi que par les établissements publics fonciers, des biens exposés à un risque prévisible de mouvements de terrain, d’affaissements de terrain dus à une cavité souterraine, d’avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine, lorsque ce risque menace gravement des vies humaines et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation, à l’exclusion des cavités résultant de l’exploitation passée ou en cours d’une mine.
Le juge administratif retient une lecture strictement limitative de cette énumération légale. Saisi du litige relatif à l’immeuble Le Signal à Soulac-sur-Mer, le Conseil d’État a jugé que « le législateur n’a pas entendu étendre le régime d’expropriation qu’elles instituent aux risques liés à l’érosion côtière, lesquels ne sont assimilables ni aux risques de submersion marine, ni, par eux-mêmes, aux risques de mouvements de terrain, mentionnés dans cet article » (Conseil d’État, 6e et 5e chambres réunies, 17 janvier 2018, n° 398671). Statuant ensuite au fond, la haute juridiction a rappelé que « la faculté de mettre en oeuvre la procédure d’expropriation qu’elles prévoient est notamment subordonnée à la double condition que, d’une part, les risques en cause soient au nombre des risques prévisibles dont elles dressent limitativement la liste et, d’autre part, qu’ils menacent gravement des vies humaines. » (Conseil d’État, 6e chambre, 16 août 2018, n° 398671).
Lorsque l’aléa figure parmi ceux visés par la loi, l’instruction obéit aux articles R. 561-1 à R. 561-4 du code de l’environnement. En vertu de l’article R. 561-2 de ce code, l’analyse des risques soumise à enquête publique apprécie la gravité de la menace au regard des circonstances de temps et de lieu du phénomène ainsi que des délais nécessaires à l’alerte et à la complète évacuation des populations exposées, tout en vérifiant que les autres moyens de sauvegarde s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation. Conformément à l’article R. 561-3 du code de l’environnement, l’avis du conseil municipal de chaque commune intéressée doit être transmis au préfet dans un délai de deux mois, faute de quoi il est réputé favorable à l’expiration de ce délai.
Les cours administratives d’appel exercent un contrôle concret sur ces conditions cumulatives. À propos d’habitations exposées à des crues cévenoles rapides, la cour administrative d’appel de Marseille a jugé que « la circonstance que l’habitation en cause ne ferait l’objet que d’une occupation temporaire, ne peut être regardée comme étant de nature à diminuer le risque, dès lors que la montée des eaux peut être extrêmement rapide, que le chemin d’accès à l’habitation est impraticable en cas de crue, et que l’habitation peut toujours être vendue et occupée de manière permanente. » (CAA de Marseille, 8e chambre, 15 octobre 2020, n° 19MA00113). Elle a également écarté l’aménagement individuel proposé par le propriétaire en jugeant que « dès lors que les moyens de sauvegarde et de protection des populations prévus par les dispositions de l’article L. 561-1 consistent en des aménagements collectifs, tels des digues ou des bassins de rétention, dont l’estimation à la somme de deux millions d’euros n’est pas contestée et visent à empêcher ou limiter les dommages occasionnées par une crue, et non à permettre l’évacuation des biens concernés, M. D… ne saurait soutenir que la réalisation d’une trappe d’évacuation dans son habitation est moins onéreuse que le montant cumulé des indemnités d’expropriation, le bilan financier s’appréciant de manière globale. » (CAA de Marseille, 8e chambre, 15 octobre 2020, n° 19MA00113).
En complément de l’expropriation, l’article L. 561-3, I du code de l’environnement permet au fonds de financer l’acquisition amiable de biens assurés au sens de l’article L. 125-1 du code des assurances, qu’il s’agisse de biens exposés à un risque menaçant gravement des vies humaines lorsque ce rachat est moins coûteux que les moyens collectifs de protection, ou de biens sinistrés à plus de la moitié de leur valeur et indemnisés en application de l’article L. 125-2 du code des assurances. Selon l’article D. 561-12-1 du code de l’environnement, la contribution du fonds couvre l’intégralité des dépenses éligibles pour les biens exposés, mais demeure plafonnée à 240 000 euros par bien pour l’acquisition amiable d’un bien sinistré, hors travaux de remise en état. Le rapport de la Cour des comptes du 5 novembre 2026 invite précisément l’État à resserrer sa doctrine sur ces acquisitions post-sinistre afin que le fonds ne se substitue pas aux obligations contractuelles des assureurs.
B. La subsidiarité de l’expropriation face aux pouvoirs de police administrative et le calcul des indemnités
La procédure d’expropriation ou d’acquisition amiable financée par le fonds Barnier conserve un caractère subsidiaire au regard des pouvoirs de police administrative. À propos des opérations engagées après la tempête Xynthia, la cour administrative d’appel de Bordeaux a rappelé que « L’Etat ne peut déclarer d’utilité publique l’expropriation de biens soumis à l’un des risques mentionnés à l’article L. 561-1 du code de l’environnement que dans la mesure où, compte tenu des caractéristiques du risque et des biens en cause, aucune solution alternative ne permet d’assurer la sauvegarde ou la protection des populations ou encore d’éviter leur exposition à ce risque à un coût inférieur à l’expropriation de ces biens. » (CAA de Bordeaux, 5e chambre, 18 décembre 2018, n° 17BX00840).
Lorsque des propriétaires ou exploitants contestent le refus du préfet d’engager une procédure de rachat public, le Conseil d’État juge que « Il résulte de ces dispositions que, même en présence d’un des risques prévisibles énumérés aux articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l’environnement et menaçant gravement des vies humaines, l’autorité administrative n’est pas tenue de mettre en œuvre les procédures d’expropriation ou d’acquisition amiable prévues par ces articles, notamment lorsqu’une mesure de police administrative est suffisante pour permettre de protéger la population ou éviter son exposition au risque. » (Conseil d’État, 6e et 5e chambres réunies, 4 août 2021, n° 431287). La haute assemblée réserve néanmoins la responsabilité sans faute de la commune du fait des décisions de police légales, en précisant que « L’application des dispositions relatives à la police municipale citées au point 3 n’excluent pas que l’exploitant d’une installation dont la fermeture a été ordonnée sur leur fondement pour prévenir les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, soit fondé à demander l’indemnisation du dommage qu’il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial. » (Conseil d’État, 6e et 5e chambres réunies, 4 août 2021, n° 431287).
Dans le même sens, le Conseil d’État a jugé que « La cour n’a pas commis d’erreur de droit en tenant compte des mesures de police administrative ainsi décrites visant à assurer la sécurité des personnes pour apprécier l’existence d’un risque pour les vies humaines. » (Conseil d’État, 6e chambre, 16 août 2018, n° 398671). De même, à propos d’un camping exposé aux crues de La Brague à Antibes, la cour administrative d’appel de Marseille a estimé qu’« une mesure de fermeture temporaire et corrélée à cette même période serait en tout état de cause suffisante pour permettre d’éviter l’exposition des usagers du camping Antipolis à ce risque. » (CAA de Marseille, 4e chambre, 4 octobre 2022, n° 20MA01171).
Lorsque le rachat forcé ou amiable a lieu, l’article L. 561-1 du code de l’environnement et l’article L. 561-3 du même code prévoient qu’il n’est pas tenu compte de l’existence du risque pour fixer l’indemnité ou le prix d’acquisition, sous déduction toutefois des indemnités d’assurance perçues en vertu de l’article L. 125-2 du code des assurances lorsque les réparations n’ont pas été réalisées et que la valeur du bien a été estimée sans tenir compte des dommages. Par ailleurs, l’article L. 561-2 du code de l’environnement présume spéculatives les acquisitions postérieures à l’ouverture de l’enquête publique préalable au plan de prévention des risques rendant la zone inconstructible ou préalable à l’expropriation.
Devant le juge de l’expropriation, l’évaluation de la consistance juridique du bien à la date de référence, qui mobilise fréquemment un cabinet d’avocats en droit immobilier à Paris, demeure subordonnée au plan de prévention des risques effectivement annexé au document d’urbanisme. La Cour de cassation a ainsi censuré un arrêt qui avait qualifié de terrain à bâtir une parcelle sur la foi d’un simple projet de révision porté à connaissance, en jugeant que « En statuant ainsi, alors que le projet de révision du plan de prévention des risques naturels porté à la connaissance de la métropole n’avait pas eu pour effet de modifier la teneur du plan de prévention des risques naturels approuvé, classant la parcelle expropriée en zone inconstructible, qui seul était annexé au plan local d’urbanisme, la cour d’appel a violé le texte susvisé. » (Cour de cassation, 3e chambre civile, 8 juin 2023, n° 22-13.855). En outre, lorsque le bien exproprié a péri avant le transfert de propriété, la troisième chambre civile retient que « la perte par l’expropriée d’une créance indemnitaire due par l’assureur du bien détruit par un incendie avant l’ordonnance d’expropriation constitue un préjudice direct en lien avec l’expropriation puisque résultant du transfert de propriété du fait de celle-ci. » (Cour de cassation, 3e chambre civile, 8 janvier 2026, n° 24-11.299).
II. Les obligations d’urbanisme des collectivités territoriales et le financement des mesures de réduction de la vulnérabilité
A. L’obligation de classement en zone inconstructible dans le délai de trois ans et la sanction du remboursement à l’État
Le rapport de la Cour des comptes publié le 5 novembre 2026 met particulièrement l’accent sur le devenir foncier des parcelles acquises grâce au fonds Barnier. Le dernier alinéa du I de l’article L. 561-3 du code de l’environnement interdit en effet toute nouvelle construction de nature à engendrer une mise en danger de la vie humaine sur les terrains ayant fait l’objet d’une mesure d’expropriation ou d’acquisition amiable financée par le fonds.
Cette prohibition est assortie d’une obligation temporelle et d’une sanction financière codifiées à l’article D. 561-12-1 du code de l’environnement. Le premier alinéa de cet article subordonne la prise en charge de l’acquisition amiable par le fonds à la condition que les terrains acquis soient rendus inconstructibles dans un délai de trois ans. Aux termes du cinquième alinéa du même article D. 561-12-1 du code de l’environnement, lorsqu’une collectivité autre que l’État est devenue propriétaire, notamment par l’intermédiaire d’un établissement public foncier, et que les terrains acquis n’ont pas été rendus inconstructibles dans ce délai de trois ans à compter de leur acquisition, elle est tenue de rembourser à l’État les sommes perçues. Comme le souligne la Banque des Territoires le 5 novembre 2026, la Cour des comptes relève que ce délai de trois ans n’est pas toujours respecté faute de contrôle systématique par les services de l’État.
Une seconde sanction budgétaire frappe les collectivités qui délivrent des autorisations d’urbanisme irrégulières en zone de risque, problématique au cœur de la pratique d’un avocat en recours et contentieux du permis de construire. En vertu de l’article L. 561-4 du code de l’environnement, à compter de la publication de l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique préalable à l’expropriation, aucun permis de construire ni aucune autorisation administrative susceptible d’augmenter la valeur des biens à exproprier ne peut être délivré jusqu’à la conclusion de la procédure dans un délai maximal de cinq ans si l’avis du Conseil d’État n’est pas intervenu dans ce délai. Le second alinéa de l’article L. 561-4 du code de l’environnement oblige la personne morale de droit public au nom de laquelle une autorisation a été délivrée en méconnaissance de cette interdiction ou en contradiction avec un plan de prévention des risques naturels opposable à rembourser à l’État le coût de l’expropriation des biens concernés. Selon l’article R. 561-11 du code de l’environnement, le préfet informe l’autorité concernée en lui laissant un délai de trois mois pour présenter ses observations, puis notifie à l’expiration de ce délai de trois mois le montant dû, qui constitue une dépense obligatoire pour la collectivité territoriale.
Ces règles renforcent la portée de l’article L. 562-4 du code de l’environnement, selon lequel le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique et est annexé au plan local d’urbanisme conformément à l’article L. 151-43 du code de l’urbanisme, tandis que l’article L. 562-5 du code de l’environnement réprime pénalement et civilement la violation de ses prescriptions. Par ailleurs, lorsque la loi ouvre droit à indemnisation du fait de l’institution d’une servitude d’utilité publique environnementale, la Cour de cassation censure l’ajout de conditions non prévues par le texte, jugeant au visa de l’article L. 515-11 du code de l’environnement que « En statuant ainsi, par un motif inopérant pour exclure tout préjudice du propriétaire à ce titre, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision. » (Cour de cassation, 3e chambre civile, 14 décembre 2022, n° 21-23.129), jurisprudence déterminante pour tout avocat en droit des servitudes immobilières et d’utilité publique.
B. L’articulation des subventions du fonds avec les plans de prévention des risques et la responsabilité publique
En dehors des mesures foncières, les II et III de l’article L. 561-3 du code de l’environnement habilitent le fonds Barnier à cofinancer les études et actions de prévention maîtrisées par les collectivités territoriales dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prescrit ou approuvé en vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, ainsi que la mise en conformité des digues transférées après le 1er janvier 2018, le traitement des cavités souterraines menaçant gravement les vies humaines et le confortement parasismique de bâtiments publics prioritaires.
Pour les biens privés couverts par un contrat d’assurance mentionné à l’article L. 125-1 du code des assurances, les articles D. 561-12-7, D. 561-12-10 et D. 561-12-11 du code de l’environnement encadrent les subventions destinées aux études et travaux rendus obligatoires par un plan approuvé ou inscrits dans un programme d’actions de prévention des inondations. L’aide s’élève à 80 % des dépenses éligibles pour les biens d’habitation ou mixtes dans la double limite de 36 000 euros par bien et de 50 % de sa valeur vénale, et à 40 % pour les biens professionnels d’entreprises de moins de vingt salariés dans la limite de 10 % de leur valeur vénale. Or, en vertu du III de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, les travaux prescrits par un plan approuvé peuvent être rendus obligatoires dans un délai de cinq ans, au terme duquel le préfet peut en ordonner l’exécution d’office aux frais du propriétaire défaillant, tandis que l’article L. 125-6 du code des assurances permet à l’assureur de saisir le bureau central de tarification pour déroger à la garantie des catastrophes naturelles à l’expiration de ce même délai de cinq ans.
Ces dispositifs s’articulent avec les délais impératifs de l’article L. 125-1 du code des assurances et de l’article L. 125-2 du même code : irrecevabilité des demandes communales de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle présentées vingt-quatre mois après le début de l’événement naturel, publication de l’arrêté interministériel dans un délai de deux mois à compter du dépôt des demandes en préfecture ou de la réception du dossier par le ministre, déclaration du sinistre par l’assuré au plus tard trente jours après la publication de l’arrêté, délai d’un mois imparti à l’assureur pour ordonner une expertise puis d’un mois après le rapport définitif pour formuler une offre, et versement de l’indemnité dans un délai de vingt et un jours suivant l’accord de l’assuré, avec provision dans les deux mois de la remise de l’état estimatif. Face au constat que 637 communes situées en territoire à risque important d’inondation demeurent dépourvues de programme d’actions de prévention des inondations selon le rapport de la Cour des comptes du 5 novembre 2026 et l’analyse de la Banque des Territoires, la modulation annoncée des aides publiques impose aux collectivités une vigilance accrue dans la conduite de leurs politiques locales de prévention.
Conclusion
L’évaluation du fonds de prévention des risques naturels majeurs publiée par la Cour des comptes le 5 novembre 2026 confirme que la pérennité du fonds Barnier dépend du respect strict des conditions posées par les articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l’environnement. Tant devant le juge administratif que devant le juge de l’expropriation, la dépossession publique demeure subordonnée à la démonstration d’un péril grave pour la vie humaine qu’aucune mesure de police administrative ni aucun ouvrage collectif moins onéreux ne permet de conjurer.
Pour les collectivités territoriales et les établissements publics fonciers, la mobilisation de ces financements implique des engagements juridiques assortis de sanctions budgétaires directes, qu’il s’agisse de l’obligation de rendre les parcelles acquises inconstructibles dans le délai de trois ans à compter de leur acquisition sous peine de remboursement intégral en application de l’article D. 561-12-1 du code de l’environnement, ou du remboursement du coût d’expropriation imposé par l’article L. 561-4 du même code en cas de délivrance d’une autorisation d’urbanisme illégale pendant le délai d’interdiction de cinq ans ou en violation d’un plan de prévention des risques opposable.