Le 13 octobre 2026, une proposition de loi visant à adapter les obligations de production de logements sociaux aux capacités réelles des territoires a été déposée au Sénat par Mme Alexandra Borchio Fontimp et enregistrée sous le n° 39 pour la session 2026-2027. Le dossier législatif officiel n° 39 du Sénat (consulté le 7 novembre 2026) indique un dépôt au Sénat le 13 octobre 2026 et un renvoi à la commission des affaires économiques. Lecteur, retenez d’abord l’essentiel : ce texte est une proposition de loi déposée au Sénat le 13 octobre 2026, non adoptée. Il ne constitue pas le droit en vigueur et aucune des règles qu’il propose ne s’applique aujourd’hui. Le droit applicable reste celui du code de la construction et de l’habitation, tel qu’éclairé par la jurisprudence administrative récente. L’intérêt du texte est ailleurs : il propose de corriger une critique récurrente des élus locaux, qui estiment être sanctionnés de la même manière selon qu’ils refusent de construire ou qu’ils se trouvent dans l’impossibilité de le faire. Pour comprendre ce que changerait concrètement son adoption, il faut d’abord rappeler avec précision les obligations actuelles des communes, le mécanisme financier de la carence et la manière dont le juge administratif contrôle aujourd’hui les arrêtés préfectoraux. C’est l’objet de la première partie. La seconde décrit le dispositif proposé, article par article, puis les étapes parlementaires qui restent à franchir.
I. Les communes face aux obligations de logements sociaux : ce qu’impose aujourd’hui la loi SRU
A. Quelles communes sont soumises à l’objectif, quel taux et quels logements produire
Le champ d’application de la section SRU du code de la construction et de l’habitation est défini par l’article L. 302-5 de ce code. Ses dispositions s’appliquent aux communes d’au moins 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire, comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, « dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales ». Autrement dit, une commune déjà au-dessus du seuil n’entre pas dans le dispositif, et l’appréciation se fait chaque année au 1er janvier de l’année précédente. Le même article prévoit un taux réduit de 20 % pour certaines communes : celles qui appartiennent à une agglomération ou un intercommunalité dont le parc de logements existant ne justifie pas un effort supplémentaire de production au regard de la demande des personnes à revenus modestes et défavorisées. La liste de ces territoires est fixée par décret au moins au début de chaque période triennale, en fonction du rapport entre le nombre de demandes de logements sociaux et le nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social, hors mutations internes. Symétriquement, le texte organise des cas d’exemption : des communes peuvent être exclues du dispositif par décret, sur proposition de leur intercommunalité et après avis du préfet et de la commission nationale, lorsqu’elles sont isolées ou faiblement attractives, ou lorsque la tension de la demande y est inférieure à un seuil fixé par décret.
Une fois la commune soumise au dispositif, le préfet lui notifie un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale, selon les modalités prévues par l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation. Les périodes triennales courent par tranches de trois ans depuis le 1er janvier 2002. L’objectif n’est pas seulement quantitatif : il précise aussi la typologie des logements à financer. La loi encadre cette typologie avec des bornes chiffrées : la part des logements financés en prêts locatifs sociaux ne peut être supérieure à une fraction plafonnée des logements à produire, tandis que celle des logements financés en prêts locatifs aidés d’intégration doit atteindre un plancher. En version en vigueur, « la part des logements financés en prêts locatifs sociaux ne peut être supérieure à 30 % des logements locatifs sociaux à produire et celle des logements financés en prêts locatifs aidés d’intégration est au moins égale à 30 % ». Lorsque la part de logements sociaux de la commune est inférieure à 10 % du total des résidences principales et qu’elle n’est pas couverte par un programme local de l’habitat, le plafond de prêts locatifs sociaux tombe à 20 %. Le programme local de l’habitat, quand il existe, doit prendre en compte ces objectifs quantitatifs et de typologie, fixer un échéancier annuel et organiser une répartition équilibrée entre construction neuve et acquisition de bâtiments existants. À défaut de programme adopté, c’est à la commune de prendre sur son territoire les dispositions nécessaires pour atteindre les nombres prévus. Pour les maires, la conséquence pratique est directe : un bilan triennal jugé insuffisant en nombre ou incorrect dans la typologie expose à la procédure de carence, décrite dans la sous-partie suivante.
Le contrat de mixité sociale prévu à l’article L. 302-8-1 mérite ici une mention particulière, car la proposition de loi commentée s’y articule. Aux termes du texte en vigueur, «Le contrat de mixité sociale constitue un cadre d’engagement de moyens permettant à une commune d’atteindre les objectifs mentionnés au I de l’article L. 302-8 et conclu, pour une durée de trois ans renouvelable, entre une commune, l’Etat, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre» et, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, l’établissement public territorial concerné. Ce contrat est donc un cadre d’engagement sur les moyens, conclu pour trois ans renouvelables, qui associe l’État et l’intercommunalité. Les conclusions de l’évaluation proposée par le nouveau texte auraient vocation à être annexées à ce contrat quand il existe, sans que son absence fasse obstacle à l’évaluation. Cette articulation montre que la proposition ne crée pas un dispositif isolé : elle se greffe sur les outils existants du dialogue entre la commune, l’intercommunalité et l’État.
B. Le prélèvement, la carence et sa majoration : une sanction que le juge contrôle étroitement
Le volet financier du dispositif repose sur l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, qui dispose qu’«Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5», à l’exception notamment de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ou de certaines fractions de la dotation de solidarité rurale. Ce prélèvement de droit commun s’applique donc chaque année aux communes soumises qui restent sous le seuil légal. Il ne faut pas le confondre avec la majoration pour carence, qui est une sanction propre à la période triennale écoulée. La distinction est importante pour la suite : la proposition de loi commentée laisse intact le prélèvement annuel de droit commun et ne touche qu’à la majoration liée à la carence.
La procédure de carence est organisée par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Lorsque, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements à réaliser n’a pas été atteint ou que la typologie de financement n’a pas été respectée, «le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence». Le préfet précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et invite le maire à présenter ses observations dans un délai de deux mois au plus. Vient ensuite l’arrêté motivé de carence, pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, de la commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement (article L. 302-9-1-1). Pour décider, le préfet tient compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation. L’arrêté peut emporter des conséquences lourdes : transfert à l’État des droits de réservation de la commune sur des logements sociaux, suspension ou modification de ses conventions de réservation avec les bailleurs, et même attribution au préfet de la compétence pour délivrer certaines autorisations d’urbanisme à usage de logements dans des secteurs délimités. Par le même arrêté, et en fonction des mêmes critères, le préfet fixe la majoration du prélèvement, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature. La loi plafonne cette sanction : «Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7» et « ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice », ce plafond étant porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant atteint au moins 150 % du potentiel fiscal médian. Enfin, l’arrêté préfectoral peut faire l’objet d’un recours de pleine juridiction, ce qui donne au juge administratif un pouvoir de réformation et pas seulement d’annulation.
Deux décisions récentes montrent comment le juge use de ces pouvoirs et pourquoi la question des « capacités réelles » est déjà au cœur du contentieux. Dans un arrêt du 28 octobre 2022, le Conseil d’État s’est prononcé sur le cas de la commune d’Auvers-sur-Oise, déclarée carente par le préfet du Val-d’Oise avec une majoration portée à 300 % (Conseil d’État, 5e et 6e chambres réunies, 28 octobre 2022, n° 453414). La Haute juridiction rappelle d’abord la règle de fond : «lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune». Elle précise ensuite l’office du juge : «Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant». En l’espèce, la commune soutenait que le taux de 300 % était disproportionné ; la cour administrative d’appel de Versailles avait confirmé la carence sans se prononcer sur ce moyen, et le Conseil d’État a annulé son arrêt pour méconnaissance de cet office, en renvoyant l’affaire à la cour. L’enseignement pour les communes est double : la carence n’est pas automatique dès que l’objectif chiffré est manqué, et le montant de la majoration doit rester proportionné à la gravité des faits.
La seconde décision va plus loin sur le terrain qui inspire directement la proposition de loi. Par un arrêt du 23 octobre 2025, la cour administrative d’appel de Nancy a annulé l’arrêté par lequel la préfète du Bas-Rhin avait prononcé la carence de la commune d’Eckbolsheim pour la période 2017-2019, avec une majoration de 30 % (cour administrative d’appel de Nancy, 3e chambre, 23 octobre 2025, n° 23NC01151). Le bilan faisait état de 57 logements réalisés sur un objectif de 159, soit 35,85 %. La cour a pourtant jugé que la préfète avait fait une inexacte application de la loi, en retenant trois séries de circonstances : un projet de zone d’aménagement concerté de 122 logements sociaux qui aurait permis d’atteindre et même de dépasser l’objectif, compromis par l’annulation de la déclaration d’utilité publique pour un vice de forme non imputable à la commune ; des contraintes urbanistiques admises par la préfète elle-même, avec une part importante du territoire inconstructible liée au plan de prévention des risques d’inondation ; et une compétence d’urbanisme transférée à l’intercommunalité, les terrains de la zone d’aménagement ayant été reclassés en zone agricole par une modification du plan local d’urbanisme intercommunal en 2021. La cour relève que «La commune justifiant ainsi, dans les circonstances de l’espèce, de difficultés extérieures de nature à empêcher la réalisation de son objectif pour la période triennale 2017-2019 et de la réalité de son engagement en faveur de la construction de logements sociaux», la carence ne pouvait être légalement prononcée. Cette décision illustre exactement la situation que la proposition de loi veut traiter de manière systématique : une commune qui construit une part élevée de logements sociaux dans sa production totale, mais qui manque l’objectif chiffré pour des raisons extérieures à sa volonté. Aujourd’hui, cette démonstration se fait au cas par cas devant le juge, après la sanction. Le texte propose d’en faire une évaluation organisée, avant le bilan.
II. Ce que la proposition de loi n° 39 changerait si elle était adoptée
A. Un moratoire de trois ans et une évaluation contradictoire des capacités réelles de chaque commune
L’article 1er du texte déposé (proposition de loi n° 39, Sénat, session 2026-2027) instaure un moratoire : pendant trois ans à compter de la promulgation, le montant annuel de la majoration pour carence due par une commune ne pourrait excéder soit le montant de la majoration appliquée au titre de l’année de la promulgation, pour les communes déjà majorées, soit le montant de la première majoration fixée au cours des trois années suivant la promulgation, pour les communes nouvellement déclarées carentes. Concrètement, les majorations existantes seraient gelées dans leur montant pendant trois ans, et les communes qui entreraient en carence pendant cette période pourraient se voir appliquer une première majoration, mais sans aggravation ultérieure avant la fin du moratoire. Il s’agit d’une mesure transitoire, qui ne supprime ni le prélèvement annuel de droit commun ni la possibilité de constater une carence. Son objet affiché, dans l’exposé des motifs du texte déposé, est d’éviter que des communes qui ont mobilisé toutes leurs possibilités de construction voient leur sanction financière s’alourdir pendant que le nouveau mécanisme d’évaluation se met en place.
Le cœur du dispositif figure à l’article 2, qui complète le II de l’article L. 302-8-1 du code de la construction et de l’habitation par dix-sept alinéas. À la demande de la commune ou de l’intercommunalité à fiscalité propre dont elle est membre, le préfet procéderait à une évaluation contradictoire de la capacité territoriale effective de production de logements sociaux de cette commune pour la période triennale considérée. Lorsque la demande émane de l’intercommunalité, la commune est associée à toute la procédure, et réciproquement. Sur le calendrier, le texte prévoit une évaluation réalisée dans les six mois précédant la date limite de transmission des éléments relatifs au bilan de réalisation des objectifs , une demande présentée au plus tard à l’ouverture de cette période de six mois, et des conclusions motivées notifiées par le préfet avant la transmission du bilan. Chaque commune disposerait donc d’une fenêtre de six mois avant son bilan pour faire évaluer ses capacités, avec des conclusions notifiées avant l’envoi du bilan. Un décret en Conseil d’État fixerait les modalités de présentation et d’instruction des demandes, les garanties de la procédure contradictoire et les voies de contestation des conclusions, et la date limite de transmission du bilan serait portée à la connaissance des communes et intercommunalités au moins neuf mois avant son échéance.
Sur le fond, l’évaluation déterminerait le nombre de logements sociaux que la commune était effectivement en mesure de produire pendant la période, compte tenu de toutes les possibilités de construction, d’acquisition, de transformation et de mobilisation du parc existant. Le texte impose de distinguer, au sein du potentiel identifié, les logements réalisables pendant la période contrôlée de ceux dont la réalisation ne pourrait intervenir que lors de périodes ultérieures, en tenant compte de l’état d’avancement des opérations et des délais objectivement nécessaires à la maîtrise foncière, aux autorisations, au financement, aux travaux et à la mise en service. Autrement dit, un potentiel de long terme ne pourrait pas être imputé en bloc à la période contrôlée. L’évaluation tiendrait compte en priorité de la disponibilité du foncier constructible et de sa possibilité effective de mobilisation, au regard de sa situation, de ses caractéristiques physiques, de la maîtrise foncière et des conditions de réalisation des opérations. Elle intégrerait aussi les contraintes structurelles durables affectant la capacité de construction ou d’accueil : risques naturels et technologiques, servitudes d’utilité publique, protections environnementales, agricoles, paysagères ou patrimoniales, règles applicables aux communes littorales et de montagne, exposition au recul du trait de côte, disponibilité durable de la ressource en eau et capacités des réseaux d’eau potable, d’assainissement et des équipements publics nécessaires à l’accueil de nouveaux habitants. Elle serait individualisée pour chaque commune au regard de ses règles d’urbanisme, notamment le plan local d’urbanisme, les possibilités de densification et les obligations de production de logements sociaux dans les opérations, sans qu’une limitation résultant de l’inaction de la commune ou de restrictions qu’elle pourrait légalement faire évoluer puisse justifier une réduction de la capacité retenue. Les possibilités de densification, de renouvellement urbain, de transformation de bâtiments existants, d’acquisition-amélioration et les opérations autorisées, programmées ou engagées seraient également prises en compte. Le texte verrouille la méthode sur deux points protecteurs pour les communes : seules des contraintes objectives, durables et indépendantes de la volonté de la commune pourraient justifier une réduction de la capacité retenue, et, pour chaque possibilité de production retenue, les conclusions devraient préciser les éléments objectifs et vérifiables justifiant sa prise en compte pour la période contrôlée, notamment les conditions effectives de mobilisation du foncier et les délais nécessaires aux opérations, la seule constructibilité théorique d’un terrain ne suffisant pas à établir qu’un logement pouvait être réalisé pendant la période. Enfin, lorsque le préfet écarterait des contraintes ou des éléments présentés par la commune pendant la procédure contradictoire, il devrait motiver expressément son appréciation au regard des circonstances propres au territoire concerné. Les conclusions s’imposeraient au préfet pour l’appréciation des obligations quantitatives et pour toute décision de carence au titre de la période, et seraient annexées au contrat de mixité sociale quand il existe.
B. Un objectif de référence substitué, une sortie de carence encadrée et une navette qui commence à peine
L’article 3 tire la conséquence de l’évaluation : lorsque la capacité effective établie serait inférieure à l’objectif initialement applicable, le nombre de logements déterminé par l’évaluation deviendrait l’objectif de référence pour apprécier les résultats de la période. Cet objectif de référence se substituerait à l’objectif initial pour apprécier le respect des obligations quantitatives, sans remettre en cause le prélèvement annuel de droit commun, et sans remettre en cause les obligations de typologie des logements sociaux. Deux limites sont donc maintenues : le prélèvement annuel de droit commun continuerait de s’appliquer, et la commune ne serait pas dispensée de justifier des actions relevant de sa compétence pour mobiliser les possibilités identifiées, ni des exigences sur la nature des logements financés. L’article 4 complète le mécanisme sur le terrain de la carence : une commune qui aurait atteint cet objectif de référence et mis en œuvre les actions relevant de sa compétence pour mobiliser l’ensemble des possibilités identifiées par l’évaluation ne pourrait pas être déclarée en état de carence pour insuffisance quantitative. Une commune qui atteint ce nouvel objectif et mobilise ses moyens ne pourrait donc pas être déclarée carente pour insuffisance quantitative, même si elle reste sous le taux légal de 20 % ou 25 %, et elle échapperait à la majoration financière liée à une telle carence. Cette protection ne couvrirait pas le non-respect de la typologie des logements. Le même article impose au préfet de notifier à la commune, dans les six mois suivant la réception du bilan triennal, une décision motivée indiquant si sa carence est constatée ou non, avec mention des objectifs retenus, du nombre de logements réalisés et, le cas échéant, des motifs de la carence. Lorsque l’évaluation a été réalisée, la décision mentionnerait ses conclusions et la manière dont elles ont été prises en compte, la constatation de la carence restant soumise à la procédure contradictoire et aux consultations prévues. Pour les communes, ce délai de six mois apporterait une visibilité nouvelle : passé ce délai, elles connaîtraient leur situation sur la base d’une décision motivée.
L’article 5 règle l’application dans le temps : les articles 2 à 4 s’appliqueraient à la première période triennale dont la date limite de transmission du bilan intervient au moins neuf mois après l’entrée en vigueur du décret en Conseil d’État prévu pour l’évaluation. Par dérogation, pour cette première application, les communes et intercommunalités pourraient présenter leur demande d’évaluation dans les trois mois suivant l’entrée en vigueur du décret. Les décisions de constatation de carence prises avant cette première application ne seraient pas remises en cause. Reste la question institutionnelle : où en est ce texte ? Au 7 novembre 2026, il s’agit d’une proposition de loi déposée au Sénat le 13 octobre 2026 et renvoyée à la commission des affaires économiques, sans examen ni vote intervenus. Pour devenir la loi, elle devrait être adoptée en termes identiques par le Sénat puis par l’Assemblée nationale, au terme d’une ou plusieurs lectures dans chaque chambre, éventuellement après réunion d’une commission mixte paritaire en cas de désaccord, puis promulgation et publication au Journal officiel. Aucun calendrier d’inscription à l’ordre du jour n’est connu à ce stade, et le contenu décrit ci-dessus pourrait être amendé, enrichi ou écarté au fil de la navette. Les communes ne peuvent donc en tirer aujourd’hui aucun droit : ni le moratoire, ni l’évaluation contradictoire, ni l’objectif de référence, ni le délai de six mois de décision motivée n’existent en droit positif. En revanche, le contentieux actuel offre déjà des leviers : contester un arrêté de carence devant le juge de plein contentieux en démontrant des difficultés extérieures à la volonté de la commune, comme l’a fait avec succès la commune d’Eckbolsheim, ou discuter la proportionnalité d’une majoration jugée excessive, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans l’affaire d’Auvers-sur-Oise. La proposition de loi, si elle était adoptée, déplacerait une partie de ce débat du prétoire vers une procédure administrative préalable, contradictoire et motivée.
Conclusion
La proposition de loi n° 39, déposée au Sénat le 13 octobre 2026 et non adoptée à ce jour, ne modifie en rien le droit en vigueur : les taux de 20 % et 25 %, les objectifs triennaux notifiés par le préfet, le prélèvement annuel sur les ressources fiscales et la procédure de carence avec sa majoration plafonnée continuent de s’appliquer tels que le code de la construction et de l’habitation les définit et tels que le juge administratif les contrôle. Son apport, s’il devait aboutir au terme de la navette parlementaire, serait de donner un cadre procédural à une question que les prétoires traitent déjà au cas par cas : distinguer la commune qui refuse de construire de celle qui ne pouvait pas construire davantage, geler temporairement l’aggravation des sanctions financières, et substituer à l’objectif national uniforme un objectif de référence individualisé, établi contradictoirement et motivé. Les élus des communes soumises aux obligations SRU ont donc intérêt à suivre l’examen de ce texte tout en préparant leurs bilans triennaux avec le droit actuel : documenter précisément le foncier effectivement mobilisable, les contraintes objectives et durables qui pèsent sur leur territoire, l’état d’avancement de leurs opérations et les délais nécessaires à leur réalisation, car ce sont déjà, devant le préfet puis devant le juge, les éléments qui permettent de discuter une carence ou le montant d’une majoration.