La clôture, au début du mois de novembre 2026, de la consultation publique sur le projet de décret relatif à la préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine et sur le projet d’arrêté précisant les seuils et paramètres applicables marque une étape déterminante dans la refonte du droit français de la protection des captages d’eau potable. Ouverte le 16 octobre 2026 sur le fondement de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement et ayant recueilli plus de mille sept cent soixante-dix contributions, cette procédure met en œuvre les dispositions issues de l’article 29 de la loi n° 2026-796 du 18 août 2026 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne. Ces deux textes réglementaires fixent pour la première fois des seuils chiffrés nationaux déterminant, d’une part, les points de prélèvement exonérés de l’obligation de contribution à la gestion et à la préservation de la ressource et, d’autre part, les points de prélèvement prioritaires soumis à un programme d’action préfectoral rendu obligatoire dès sa publication.
Pour les collectivités territoriales chargées du service public de l’eau comme pour les propriétaires fonciers et les exploitants agricoles dont les parcelles jouxtent un forage ou se situent dans un bassin d’alimentation, cette réforme modifie l’équilibre entre police sanitaire, gestion hydrogéologique et droit de propriété. Le cadre juridique repose désormais sur l’articulation entre deux régimes complémentaires : les périmètres de protection institués par arrêté préfectoral de déclaration d’utilité publique au titre des articles L. 1321-2 et L. 1321-3 du code de la santé publique, qui grèvent les fonds de servitudes d’utilité publique ouvrant droit à réparation devant le juge de l’expropriation, et les dispositifs d’aires d’alimentation des captages et de zones soumises à contraintes environnementales régis par les articles L. 2224-7-5 et L. 2224-7-6 du code général des collectivités territoriales, l’article L. 211-3 du code de l’environnement et l’article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime.
L’examen combiné des textes soumis à consultation et de la jurisprudence administrative et judiciaire rendue jusqu’en 2026 permet de préciser les règles gouvernant l’édiction des prescriptions préfectorales, la responsabilité des personnes publiques distributrices d’eau en cas de dépassement des normes relatives aux pesticides ou aux nitrates, ainsi que les conditions procédurales et financières de l’indemnisation des propriétaires et exploitants.
I. La refonte du régime de protection des captages d’eau potable à l’issue de la consultation publique de novembre 2026
A. Les seuils d’exonération à 80 % et la qualification des points de prélèvement prioritaires à 90 % issus de la loi du 18 août 2026
En vertu de l’article L. 2224-7-5 du code général des collectivités territoriales, modifié par l’article 29 de la loi n° 2026-796 du 18 août 2026, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent contribue à la gestion et à la préservation de la ressource en eau dans laquelle sont effectués les prélèvements nécessaires à l’alimentation de la population. Cette contribution prend la forme d’un plan d’action défini à l’article L. 2224-7-6 du code général des collectivités territoriales, élaboré sur l’aire d’alimentation du point de prélèvement ou, en concertation avec le préfet de département, sur les zones les plus contributives à la dégradation de la ressource au sein de cette aire, afin de limiter l’introduction de polluants et d’éviter le recours à des traitements supplémentaires de potabilisation.
Toutefois, la personne publique responsable de la production d’eau n’est pas soumise à cette obligation lorsque les conclusions des analyses de la qualité de l’eau brute ne laissent pas présumer une détérioration susceptible d’entraîner un dépassement des exigences de qualité applicables à l’eau potable. Pour fixer ces critères réglementaires ainsi que ceux gouvernant le classement des captages prioritaires, le ministère de la transition écologique a soumis à la participation du public, selon l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, le projet de décret NOR TECL2625608D relatif à la préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine et le projet d’arrêté NOR TECL2625609A précisant les seuils et paramètres applicables, accompagnés de leur note de présentation officielle. Conformément au II de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, après un délai de mise à disposition d’au moins vingt et un jours pour recueillir les observations du public, le texte ne peut être définitivement adopté avant l’expiration d’un délai minimal de quatre jours à compter de la clôture de la consultation permettant la rédaction d’une synthèse et la publication, pendant au moins trois mois, des motifs de la décision.
L’article 1er du projet de décret NOR TECL2625608D réécrit l’article R. 2224-5-2 du code général des collectivités territoriales pour fixer la règle des quatre-vingts pour cent. La personne publique responsable de la production d’eau est exonérée de l’obligation de contribution pour un point de prélèvement lorsque les analyses de la qualité de l’eau brute, réalisées sur une période rétrospective de six ans au titre du contrôle sanitaire et de l’autosurveillance, ne dépassent pas, pour plus d’un échantillon analysé, quatre-vingts pour cent des limites, références de qualité ou valeurs indicatives applicables à l’eau potable selon les articles R. 1321-2, R. 1321-3 et R. 1321-3-1 du code de la santé publique. L’annexe du projet d’arrêté NOR TECL2625609A traduit cette proportion en seuils numériques dans l’eau brute : 40 mg/L pour les nitrates, 0,40 mg/L pour les nitrites, 0,08 µg/L par substance individuelle pour les pesticides organiques et leurs métabolites pertinents, 0,40 µg/L pour le total des pesticides quantifiés, 0,72 µg/L pour chaque métabolite de pesticide non pertinent, et 0,08 µg/L pour la somme des vingt substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées (PFAS). Pour l’ammonium, le seuil est fixé à 0,08 mg/L, porté à 0,50 mg/L dans les eaux souterraines lorsqu’il est démontré que ce composé est d’origine naturelle.
En application de l’article 4 du projet de décret NOR TECL2625608D, la personne publique responsable de la production d’eau dispose d’un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur du décret pour évaluer si ses points de prélèvement remplissent les critères d’exonération et en informer le préfet. L’évaluation est renouvelée tous les six ans et transmise avant le 31 mars de l’année suivant la fin de la période d’évaluation, avec obligation d’informer sans délai le préfet dès que de nouveaux résultats font perdre le bénéfice de l’exonération. Pour les captages non exonérés, le nouvel article D. 2224-5-2-1 du code général des collectivités territoriales prévu par le projet de décret impose de transmettre au préfet une proposition de délimitation de l’aire d’alimentation du captage et des zones les plus contributives dans un délai de dix-huit mois, puis d’élaborer et de transmettre le plan d’action de l’article L. 2224-7-6 du code général des collectivités territoriales dans un délai d’un an à compter de cette délimitation.
Au second degré figurent les points de prélèvement prioritaires, régis par le 5° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement et précisés par les nouveaux articles R. 211-110-0-1 à R. 211-110-0-3 insérés par l’article 2 du projet de décret NOR TECL2625608D. Selon le I du projet d’article R. 211-110-0-1, un point de prélèvement soumis à l’obligation de contribution de l’article L. 2224-7-5 du code général des collectivités territoriales est qualifié de prioritaire lorsque les analyses de l’eau brute mettent en évidence, pour au moins deux échantillons analysés sur six ans, des niveaux de contamination excédant quatre-vingt-dix pour cent des exigences de qualité de l’eau potable, soit notamment plus de 45 mg/L pour les nitrates ou plus de 0,09 µg/L pour une substance pesticide individuelle.
Toutefois, comme le soulignent la note de présentation ministérielle et la presse spécialisée telle que La France Agricole, le II du projet d’article R. 211-110-0-1 introduit un tempérament tenant compte de la rémanence des molécules anciennes interdites. Lorsque les dépassements du seuil de quatre-vingt-dix pour cent sont exclusivement imputables à des substances actives phytopharmaceutiques non approuvées au titre du règlement (CE) n° 1107/2009, ou résultent de la présence conjointe de substances non approuvées et de substances encore autorisées sans que ces dernières n’excèdent à elles seules quatre-vingt-dix pour cent de la norme, le captage n’est classé prioritaire que si la concentration ou la somme des concentrations des substances actives phytopharmaceutiques encore approuvées représente plus de trente pour cent des exigences de qualité applicables, soit par exemple plus de 0,03 µg/L pour une limite de 0,10 µg/L.
B. L’articulation entre périmètres de protection par déclaration d’utilité publique et programmes d’action préfectoraux obligatoires en ZSCE
Dans sa rédaction issue de l’article 29 de la loi du 18 août 2026, l’article L. 1321-2 du code de la santé publique opère une répartition fonctionnelle précise entre la protection des abords de l’ouvrage et la lutte contre les pollutions diffuses. L’acte portant déclaration d’utilité publique des travaux de prélèvement d’eau détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété (sauf convention de gestion lorsque les terrains appartiennent déjà à une collectivité publique), ainsi qu’un périmètre de protection rapprochée à l’intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d’installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux. Lorsque les conditions hydrologiques et hydrogéologiques permettent d’assurer efficacement la préservation de l’eau par des mesures limitées au voisinage immédiat, l’acte déclaratif d’utilité publique instaure un simple périmètre de protection immédiate.
En revanche, le périmètre de protection éloignée devient résiduel. L’article L. 1321-2 du code de la santé publique prévoit qu’un périmètre de protection éloignée ne peut être adjoint aux périmètres immédiat et rapproché que pour les points de prélèvement pour lesquels la contribution prévue à l’article L. 2224-7-5 du code général des collectivités territoriales n’est pas obligatoire. De surcroît, le VI de l’article L. 211-3 du code de l’environnement dispose que l’acte administratif portant délimitation de l’aire d’alimentation d’un captage et établissant un programme d’actions sur cette aire supprime de plein droit le périmètre de protection éloignée antérieur.
Pour les points de prélèvement prioritaires, l’article R. 211-110-0-2 nouveau du code de l’environnement et l’article 4 du projet de décret NOR TECL2625608D prévoient que le préfet arrête dans chaque département la liste des captages prioritaires — dans un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur du décret pour la première liste — pour une durée minimale de six ans, avec un réexamen annuel. Dès cette inscription, le 5° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement et l’article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime confèrent au préfet le pouvoir de délimiter des zones soumises à contraintes environnementales (ZSCE) et d’y définir un programme d’action.
Alors que le droit commun de l’article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit une phase volontaire de trois ans avant que le préfet ne puisse rendre obligatoires certaines mesures, le régime des points de prélèvement prioritaires écarte ce délai probatoire. En vertu du septième alinéa du 5° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement et des articles R. 114-6 à R. 114-8 du code rural et de la pêche maritime modifiés par l’article 3 du projet de décret NOR TECL2625608D, le préfet définit dans un délai d’un an (prolongé de six mois à défaut de transmission de la proposition de délimitation par la collectivité) le programme d’action applicable aux zones les plus contributives et rend obligatoires, dès la publication de son arrêté, les mesures permettant le plus efficacement de faire cesser la dégradation de la qualité de l’eau, avec des objectifs d’étape à trois ans. Ces mesures couvrent la couverture végétale des sols, le travail du sol, la limitation des apports d’engrais et de produits phytopharmaceutiques, la diversification des cultures et le maintien de haies, talus ou bandes enherbées. Selon l’article R. 114-8 nouveau, lorsque des contraintes matérielles ou opérationnelles d’exploitation imposent une entrée en vigueur progressive, l’arrêté en fixe l’échéancier dans une limite maximale de trois ans. Enfin, l’article R. 114-6-1 nouveau autorise le préfet à exiger la transmission annuelle du registre de traitements phytosanitaires et du cahier d’épandage de fertilisants azotés.
II. L’indemnisation des servitudes de captage et le contentieux devant les juridictions administratives et judiciaires
A. Le contrôle du juge administratif sur les arrêtés préfectoraux de périmètres de protection et la carence fautive des distributeurs d’eau
Tandis que le juge judiciaire de l’expropriation fixe les indemnités réparant les servitudes de captage, le juge administratif contrôle la légalité des arrêtés préfectoraux instaurant les périmètres de protection ou les programmes d’action ainsi que la responsabilité administrative des collectivités distributrices d’eau. Le recours pour excès de pouvoir contre un arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique les travaux de dérivation et instaurant les périmètres de protection doit être formé dans le délai de deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée, conformément à l’article R. 421-1 du code de justice administrative.
Le juge administratif vérifie d’abord la régularité de l’enquête publique préalable. La cour administrative d’appel de Douai a rappelé le rattachement procédural de ces arrêtés en jugeant : « En l’absence de dispositions spécifiques définissant la procédure qui leur est applicable, les actes portant déclaration d’utilité publique des travaux de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 1321-2 du code de la santé publique rappelées ci-dessus sont régis par les dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. » (CAA de Douai, 1re chambre, 27 septembre 2018, n° 16DA01346). Dans cette affaire où un propriétaire soutenait que l’appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d’enquête publique était sous-évaluée faute d’intégrer les indemnités de servitudes dues aux propriétaires des parcelles incluses dans le périmètre rapproché, la cour a écarté le moyen dès lors que le requérant ne désignait pas les parcelles concernées ni n’établissait que l’omission alléguée aurait nui à l’information complète de la population ou exercé une influence sur la décision administrative.
Le juge administratif exerce ensuite un contrôle d’adéquation et de proportionnalité sur les interdictions édictées dans le périmètre de protection rapprochée, pouvant conduire tant à l’annulation d’un arrêté insuffisamment protecteur qu’au rejet du recours d’exploitants agricoles contre des interdictions strictes. Dans un litige concernant un captage en milieu karstique, le tribunal administratif de Dijon avait annulé un premier arrêté préfectoral qui se bornait, dans une sous-zone du périmètre rapproché, à tolérer l’épandage de produits phytosanitaires selon le code des bonnes pratiques agricoles sans mesure spécifique de prévention. Saisi par un groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) contre le nouvel arrêté interdisant tout produit phytosanitaire sur les surfaces agricoles et fixant un délai de trois ans pour remettre les terres en herbe, en boisement ou en agriculture biologique, le tribunal a validé l’arrêté en jugeant que « la définition d’un périmètre de protection rapprochée est indispensable, au regard des conditions hydrologiques et hydrogéologiques, pour assurer efficacement la préservation de la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine, quand bien même aucune nouvelle pollution n’a été constatée en 2022. » (TA Dijon, 6 mars 2025, n° 2300348). Le tribunal a précisé que la circonstance alléguée que la pollution par la bentazone et le S-métolachlore proviendrait du périmètre éloigné et non de l’exploitation du GAEC n’entachait pas d’erreur d’appréciation l’interdiction générale des herbicides dans le périmètre rapproché compte tenu de la vulnérabilité de l’aquifère karstique.
Parallèlement, lorsque l’eau distribuée dépasse les limites réglementaires de qualité fixées pour les pesticides, leurs métabolites ou les nitrates, la jurisprudence administrative de 2026 engage la responsabilité pour carence fautive des collectivités distributrices d’eau. Par un arrêt du 11 juin 2026, la cour administrative d’appel de Douai a jugé que, « quand bien même l’eau potable distribuée ne présente pas de danger sanitaire pour la consommation humaine, la circonstance que cette eau ne respecte pas les limites de qualité fixées par l’arrêté du 11 janvier 2007 oblige le distributeur à prendre le plus rapidement possible les mesures correctives nécessaires. Est sans incidence sur cette obligation la circonstance éventuelle que ce dépassement des limites de qualité ne lui soit pas imputable, conformément aux dispositions précitées de l’article R. 1321-27 du code de la santé publique. Par ailleurs, en cas d’échec de ces mesures correctives, il appartient au distributeur de déposer une demande de dérogation. L’absence de mise en œuvre par le distributeur des actions requises en cas de non-conformité de l’eau est susceptible de caractériser une carence fautive et d’engager sa responsabilité. » (CAA de Douai, 1re chambre, 11 juin 2026, n° 24DA00878). La cour a jugé que la signature d’un simple devis d’assistance technique ne démontrait pas la mise en œuvre de mesures correctives face à des dépassements récurrents en atrazine, déséthylatrazine et chloridazone, tout en rappelant la répartition des compétences de police : « Par application de l’article L. 211-5 du code de l’environnement, la police spéciale de l’eau a été attribuée au préfet. Le maire est responsable de la sécurité et de la salubrité publiques sur le territoire de sa commune conformément à l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, mais il ne saurait s’immiscer, au titre de cette police générale, dans l’exercice de la police spéciale de l’eau, qu’en cas de péril imminent notamment pour la santé. » (CAA de Douai, 1re chambre, 11 juin 2026, n° 24DA00878).
Le tribunal administratif d’Amiens a statué dans le même sens le 21 juillet 2026 en condamnant un syndicat intercommunal confronté depuis 2021 à des dépassements du seuil de 0,10 µg/L pour les métabolites de la chloridazone : « Le syndicat a également signé une convention le 15 juin 2026 avec un exploitant agricole dans le périmètre rapproché du captage de Margny-Sur-Martz permettant de supprimer les pulvérisations de produits phytosanitaires. Cependant, il est constant que ces initiatives n’ont pas permis de rétablir la qualité de l’eau distribuée. Dans ces conditions, il appartenait au syndicat de solliciter auprès du préfet de l’Oise une dérogation dans les conditions prévues par l’article R. 1321-31 du code de la santé publique. » (TA Amiens, 21 juillet 2026, n° 2500663).
B. La réparation de la dépréciation des parcelles et des contraintes d’exploitation devant le juge judiciaire de l’expropriation
Pour les propriétaires fonciers et les exploitants agricoles dont les terrains sont inclus dans un périmètre de protection, le droit à indemnisation résulte de l’article L. 1321-3 du code de la santé publique, selon lequel les indemnités dues aux propriétaires ou occupants à la suite de mesures prises pour assurer la protection de l’eau sont fixées selon les règles applicables en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. Ce contentieux relève de la compétence exclusive du juge judiciaire de l’expropriation et requiert une analyse précise relevant du droit immobilier et foncier pour établir un préjudice direct, matériel et certain.
Une première règle procédurale tient à la différence de nature entre le périmètre immédiat et le périmètre rapproché. Alors que les terrains du périmètre immédiat doivent, sauf convention de gestion entre personnes publiques, être acquis en pleine propriété selon l’article L. 1321-2 du code de la santé publique, ceux du périmètre rapproché demeurent la propriété de leurs titulaires sans droit de délaissement. Le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire de Nice l’a rappelé le 9 avril 2026 : « S’agissant des terrains situés dans un périmètre de protection rapprochée (et non immédiate), seule la dépréciation des parcelles est indemnisée et non leur dépossession. » (Tribunal judiciaire de Nice, Expropriations, 9 avril 2026, n° 25/00037). Dans cette affaire, le propriétaire de parcelles situées en périmètre rapproché avait uniquement demandé au juge de l’expropriation de prononcer le transfert de propriété et d’indemniser sa dépossession, sans solliciter, même à titre subsidiaire, d’indemnité pour la dépréciation de ses parcelles. Lié par les prétentions des parties en vertu de l’article R. 311-22 du code de l’expropriation, le juge l’a intégralement débouté.
Lorsque la demande tend bien à réparer la moins-value foncière causée par les restrictions d’usage ou par le classement en zone agricole inconstructible consécutif à l’inclusion dans le périmètre de protection, la Cour de cassation écarte le formalisme de la date de référence propre aux transferts de propriété : « la cour d’appel, qui, indemnisant une dépréciation de parcelles consécutive à des restrictions d’usage, n’était tenue, ni de fixer une date de référence, ni de rechercher l’usage effectif des parcelles à cette date ni de préciser à quelle date elle se plaçait pour évaluer cette dépréciation, a, sans dénaturation du plan d’occupation des sols, légalement justifié sa décision » (Cour de cassation, 3e chambre civile, 9 octobre 2013, n° 12-13.694). Le même arrêt exclut l’indemnité de remploi dès lors que le propriétaire conserve la propriété du bien grevé de la servitude.
En matière agricole, le chiffrage de l’indemnité due aux exploitants repose sur la comparaison entre les pratiques antérieures et les restrictions imposées par l’arrêté préfectoral, où le recours à une expertise contradictoire s’avère déterminant. Statuant le 5 mai 2026 sur l’indemnisation d’un GAEC soumis à un plafond de pâturage de 0,5 unité de gros bétail (UGB) par hectare dans un périmètre de protection, la chambre des expropriations de la cour d’appel de Dijon a jugé : « L’indemnisation du préjudice est libre dès lors qu’elle correspond à une indemnisation des préjudices subis en recherchant exclusivement, d’une part, les activités qui pouvaient être exercées sur le terrain antérieurement à son inclusion dans le périmètre de protection et, d’autre part, les activités qui y sont interdites ou réglementées par arrêté préfectoral postérieurement à son inclusion dans le périmètre de protection par le même arrêté. Ainsi, un protocole départemental ne lie pas le juge mais constitue une méthode parmi d’autres pour parvenir à une juste indemnisation. » (Cour d’appel de Dijon, Chambre des expropriations, 5 mai 2026, n° 23/00006). La cour précise que seule une occupation licite prouvée par des titres de propriété ou des baux effectifs — à l’exclusion d’une simple simulation de déclaration à la politique agricole commune — ouvre droit à indemnité au titre de l’article L. 1321-3 du code de la santé publique, et qu’une expertise amiable non contradictoire non corroborée par d’autres éléments probants doit être écartée.
Enfin, s’agissant de la prescription quadriennale prévue par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, la Cour de cassation refuse de faire courir automatiquement le délai de quatre ans dès la création du périmètre rapproché : « Il résulte de ces textes que, l’instauration d’un périmètre de protection rapprochée n’emportant pas automatiquement, à la différence d’un périmètre de protection immédiate, l’inconstructibilité des parcelles concernées, le point de départ de la prescription quadriennale de la demande d’indemnités dues aux propriétaires ou occupants de ces parcelles est le premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle ils ont eu ou auraient dû avoir connaissance des restrictions d’usage résultant de la servitude d’utilité publique les affectant. » (Cour de cassation, 3e chambre civile, 11 septembre 2025, n° 23-14.398).
Conclusion
L’achèvement de la consultation publique de novembre 2026 sur le projet de décret NOR TECL2625608D et le projet d’arrêté NOR TECL2625609A, pris en application de l’article 29 de la loi n° 2026-796 du 18 août 2026, encadre désormais par des seuils nationaux à quatre-vingts et quatre-vingt-dix pour cent tant l’obligation de planification des collectivités productrices d’eau que le déclenchement des programmes d’action préfectoraux obligatoires en zones soumises à contraintes environnementales.
Face à cette refonte réglementaire et à l’extinction progressive des périmètres de protection éloignée au profit des plans d’action sur les aires d’alimentation, le contentieux exige une vigilance accrue devant les deux ordres de juridiction. Devant le juge administratif, les collectivités distributrices d’eau doivent mettre en œuvre sans retard les mesures correctives ou solliciter une dérogation préfectorale sous peine d’engager leur responsabilité pour carence fautive, tandis que devant le juge judiciaire de l’expropriation, l’indemnisation fondée sur l’article L. 1321-3 du code de la santé publique impose de cibler la dépréciation vénale ou le surcoût d’exploitation et d’en rapporter contradictoirement la preuve.