Votre terrain est frappé d’un emplacement réservé au plan local d’urbanisme et la mairie vous a fait comprendre qu’elle allait l’acheter. Un courrier évoque l’évaluation des Domaines, une proposition amiable de prix est annoncée, parfois même chiffrée, puis vient une lettre sèche qui renonce à l’acquisition. Le projet de vente à un particulier s’est entre-temps évaporé, le terrain reste grevé et vous vous demandez si la commune avait le droit de changer d’avis et ce qu’il vous reste à exiger. Cette situation, fréquente en zone tendue, vient d’être jugée deux fois par les cours administratives d’appel, dont un arrêt parisien du 18 mars 2026 qui distingue nettement les promesses qui engagent la commune et celles qui n’engagent à rien.
Le point de départ est le droit de délaissement. Le propriétaire d’un terrain réservé par le plan local d’urbanisme peut exiger de la collectivité ou du service public bénéficiaire de la réserve qu’il achète son bien, selon une procédure enfermée dans des délais stricts. Lorsqu’elle est régulièrement exercée, la mise en demeure fait courir un délai d’un an pour négocier, puis un délai de trois mois pour saisir le juge de l’expropriation, faute de quoi la réserve cesse d’être opposable. Mais tout courrier ne vaut pas mise en demeure : une déclaration d’intention d’aliéner, fût-elle suivie d’échanges sur le prix, ne produit pas cet effet. Et lorsque la commune accepte le principe de l’achat puis renonce, tout dépend du degré d’engagement de ses courriers : une renonciation reste en principe légale jusqu’à la saisine du juge, sauf si la commune avait formulé une proposition d’acquisition claire qui s’analyse en engagement rompu, engageant alors sa responsabilité pour promesse non tenue.
Cet article décrit d’abord la mise en demeure qui fait courir les délais et les deux délais qui encadrent la négociation et la saisine du juge, puis ce que change une acceptation suivie d’un renoncement : quand la commune peut légalement renoncer, quand sa promesse l’engage, et quelles indemnités le propriétaire peut encore réclamer, y compris à Paris et en Île-de-France.
I. Contraindre la collectivité à acheter : la mise en demeure et ses deux délais
Sortir du gel d’un emplacement réservé suppose une mise en demeure régulière qui fait courir les délais légaux. À défaut, le propriétaire discute dans le vide : il croit négocier une acquisition alors qu’aucun délai ne court et qu’aucune inopposabilité ne se prépare.
A. Adresser une mise en demeure qui produit des effets, pas une simple lettre d’intention
Le droit de délaissement naît du plan local d’urbanisme. Aux termes de la loi, « Le propriétaire d’un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d’urbanisme en application de l’article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. » La réserve elle-même doit avoir un fondement précis dans le règlement, qui peut délimiter « Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques » ainsi que des emplacements pour les installations d’intérêt général, les espaces verts et les continuités écologiques, les programmes de logements respectant la mixité sociale ou encore la relocalisation d’équipements exposés au recul du trait de côte. Avant toute démarche, le propriétaire vérifie donc sur le plan et le règlement opposables que sa parcelle est bien grevée, pour quelle destination et au bénéfice de quelle personne publique, car c’est cette personne qui devra acheter.
La mise en demeure obéit ensuite à un formalisme impératif. La loi dispose que « La mise en demeure de procéder à l’acquisition d’un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. » Elle est adressée à la mairie du lieu de situation, même si le bénéficiaire de la réserve est un établissement public de coopération intercommunale ou un autre service public, et elle doit comporter une mention souvent oubliée : « Elle mentionne les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes. » Les autres intéressés sont ensuite appelés à se faire connaître par publicité collective, et ceux qui ne se manifestent pas dans le délai de deux mois perdent tout droit à indemnité. Une mise en demeure incomplète ou adressée au mauvais destinataire expose le propriétaire à voir contester le point de départ des délais, et donc toute la suite de la procédure.
Surtout, tous les courriers échangés avec la commune ne valent pas mise en demeure. Dans l’affaire jugée par la cour administrative d’appel de Paris le 18 mars 2026, la propriétaire avait adressé une déclaration d’intention d’aliéner puis un courrier réclamant une proposition de prix, et soutenait que la commune avait renoncé à acquérir dans le cadre de la procédure de délaissement. La cour écarte l’argument d’une phrase qui mérite d’être retenue par tous les propriétaires : « Ni la déclaration d’intention d’aliéner du 5 mars 2018 adressée à la commune, ni le courrier du 21 juin 2018 ne peuvent être assimilés à une mise en demeure de procéder à l’acquisition de la parcelle. » La déclaration d’intention d’aliéner appartient au régime du droit de préemption urbain, qui permet à la collectivité de se substituer à l’acquéreur pressenti ; la mise en demeure de délaissement appartient à un autre régime, celui dans lequel le propriétaire exige l’acquisition d’un terrain rendu inconstructible par la réserve. Confondre les deux guichets fait perdre des mois : pendant que le propriétaire croit que le délai d’un an court, il ne court pas, et la réserve demeure pleinement opposable. En pratique, le courrier doit viser expressément les articles L. 152-2 et L. 230-1 et suivants du code de l’urbanisme, identifier la parcelle et la réserve, mentionner les occupants et droits réels, et être envoyé en recommandé avec accusé de réception à la mairie du lieu de situation, avec copie utile au bénéficiaire de la réserve lorsqu’il est distinct de la commune.
Le bénéficiaire de la réserve mérite une vérification propre, car l’acquéreur final n’est pas toujours la commune qui a délivré le plan. La loi autorise des montages dans lesquels l’achat est réalisé par une autre personne publique : « L’acquisition d’un terrain situé en emplacement réservé peut, avec l’accord de la personne publique au bénéfice de laquelle la réserve est inscrite au plan, être réalisée par une autre personne publique ou le titulaire d’une concession d’aménagement, la destination de l’emplacement réservé restant inchangée. » Le propriétaire adresse toujours sa mise en demeure à la mairie, mais il identifie dès l’origine le véritable débiteur de l’obligation d’acheter, faute de quoi les négociations s’enlisent entre deux personnes publiques qui se renvoient le dossier. Lorsque le droit de préemption a été délégué, la même vigilance s’impose sur l’identité du titulaire, puisque « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. » Une mise en demeure bien calibrée dès le départ évite ainsi l’écueil le plus courant des dossiers qui échouent : avoir discuté pendant un an avec un interlocuteur qui n’était pas celui que la loi désignait.
B. Un an pour négocier, trois mois pour saisir le juge, puis la réserve cesse d’être opposable
Une fois la mise en demeure régulièrement reçue en mairie, le compte à rebours commence. La règle est posée en des termes que le propriétaire doit connaître par cœur : « La collectivité ou le service public qui fait l’objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d’un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire. » Ce délai d’un an est le temps de la négociation amiable sur le principe et sur le prix. S’il aboutit à un accord, la loi ajoute une seconde borne temporelle protectrice du vendeur : « En cas d’accord amiable, le prix d’acquisition doit être payé au plus tard deux ans à compter de la réception en mairie de cette demande. » Le propriétaire qui accepte un prix amiable dispose donc d’une date butoir de paiement, et tout retard au-delà de deux ans ouvre la voie à l’exécution forcée et aux intérêts. En pratique, il fait dater précisément la réception en mairie, conserve l’accusé et exige que chaque proposition de la collectivité soit écrite, chiffrée et datée, car ces écrits feront foi en cas de contentieux ultérieur sur l’existence d’un engagement.
À défaut d’accord amiable sur le prix à l’expiration du délai d’un an, la loi organise le passage au juge : « A défaut d’accord amiable sur le prix à l’expiration du délai d’un an mentionné au premier alinéa, le juge de l’expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l’objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l’immeuble. » L’une ou l’autre partie peut saisir le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire du lieu de situation, et le juge à la fois prononce le transfert et fixe le prix. Ce prix, indemnité de réemploi comprise, est fixé et payé comme en matière d’expropriation, sans qu’il soit tenu compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement, c’est-à-dire sans décote tirée de la réserve elle-même. La date de référence pour l’évaluation est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public le plan, l’approuvant, le révisant ou le modifiant et délimitant la zone du terrain. Le propriétaire a donc intérêt à reconstituer l’historique des documents d’urbanisme applicables à sa parcelle, car un acte récent peut modifier sensiblement la valeur retenue. Le juge fixe aussi, s’il y a lieu, les indemnités des personnes mentionnées par la loi, et le transfert lui-même produit un effet radical qu’il faut connaître : « L’acte ou la décision portant transfert de propriété éteint par lui-même et à sa date tous droits réels ou personnels existants sur les immeubles cédés même en l’absence de déclaration d’utilité publique antérieure. » Les créanciers inscrits voient leurs droits reportés sur le prix, et les biens acquis relèvent ensuite du régime applicable aux biens acquis par préemption ou expropriation, puisque « Les dispositions de l’article L. 221-2 sont applicables aux biens acquis par une collectivité ou un service public en application du présent titre. »
Le troisième délai est celui qui sanctionne l’inaction des deux parties. La loi prévoit que « Dans le cas des terrains réservés en application de l’article L. 152-2, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l’expropriation n’a pas été saisi trois mois après l’expiration du délai d’un an mentionné à l’article L. 230-3. » Autrement dit, un an de négociation puis trois mois pour saisir le juge : si personne ne saisit le juge dans ces trois mois, l’emplacement réservé devient inopposable et le terrain redevient constructible selon les règles ordinaires de la zone. La cour administrative d’appel de Paris l’exprime en une formule que le propriétaire peut opposer à un refus de permis fondé sur une réserve éteinte : « le seul écoulement d’un délai de trois mois, sans que soit saisi par l’une des parties le juge de l’expropriation, a pour effet de rendre inopposable l’emplacement réservé au propriétaire des terrains concernés. » La cour administrative d’appel de Lyon applique la même règle à une chronologie précise : mise en demeure du 13 février 2019, proposition communale refusée, saisine du juge de l’expropriation le 20 novembre 2020, soit après l’expiration du délai d’un an prolongé puis des trois mois, de sorte que la réserve n’était plus opposable à la date de la délibération litigieuse du 9 mars 2021. Le propriétaire vigilant saisit donc le juge dans le délai ou, s’il souhaite construire, fait constater l’inopposabilité acquise avant de déposer sa demande d’autorisation, pièces de la procédure de délaissement à l’appui.
Deux erreurs symétriques doivent être évitées dans ce calendrier. La première consiste à saisir le juge trop tôt, avant l’expiration de l’année de négociation, ce qui expose la demande au rejet pour prématurité. La seconde consiste à laisser passer les trois mois en croyant que la négociation se poursuit tacitement : passé ce délai sans saisine, c’est la réserve qui tombe, ce qui peut servir le propriétaire qui veut construire, mais qui fait perdre au propriétaire qui voulait vendre l’effet de levier de la procédure d’acquisition forcée. Dans les deux cas, la parade est la même : un calendrier écrit dès la réception en mairie, avec la date anniversaire d’un an, la date butoir de saisine du juge trois mois plus tard et la date butoir de paiement à deux ans en cas d’accord. Ce calendrier conditionne aussi la stratégie contentieuse examinée maintenant, car c’est pendant cette période que la commune accepte parfois puis renonce, et c’est à ses écrits de cette période que se juge l’existence d’une promesse.
II. La mairie accepte puis renonce : quand le revirement est légal et quand il se paie
Le moment le plus délicat du dossier est celui où la collectivité, après avoir proposé d’acheter, annonce qu’elle renonce. Le propriétaire y voit une promesse trahie et un préjudice financier ; la commune y voit l’exercice de sa liberté de ne pas acheter. Les deux arrêts récents tranchent en distinguant la renonciation, en principe légale, de la rupture d’un engagement précis, qui engage la responsabilité de la commune.
A. Renoncer reste en principe légal, même après avoir dit oui, jusqu’à la saisine du juge
La cour administrative d’appel de Lyon, le 18 décembre 2024, avait à juger le cas de propriétaires mis en demeure d’acquérir dès février 2019, auxquels la commune avait proposé un prix de 12 euros le mètre carré maintenu par délibération, avant de renoncer à l’acquisition et de faire lever la réserve par modification simplifiée du plan. La cour approuve la commune en des termes qui fixent l’état du droit : « aucune disposition législative ni règlementaire ne fait obstacle à ce qu’une collectivité publique, mise en demeure par les propriétaires d’un terrain grevé d’un emplacement réservé d’acquérir celui-ci, renonce à son acquisition, y compris après avoir initialement accepté le principe de celle-ci et jusqu’à l’intervention du juge de l’expropriation saisi à défaut d’accord amiable concernant le prix du bien » La cour ajoute que la décision du Conseil constitutionnel qualifiant le délaissement de réquisition d’achat à l’initiative des propriétaires n’y change rien. Concrètement, tant que le juge de l’expropriation n’est pas saisi, la commune peut changer de stratégie, renoncer à acheter et engager une révision ou une modification du document d’urbanisme pour lever la réserve, dès lors qu’elle suit la procédure de modification applicable.
La cour écarte aussi l’argument du détournement de procédure tiré du volte-face. Les propriétaires faisaient valoir que la commune avait renouvelé à trois reprises sa volonté d’acquérir avant de renoncer après la saisine du juge et de lancer la modification du plan pour supprimer la réserve sur leur parcelle. La cour répond que la modification des projets communaux, expliquée par la réalisation d’un équipement sportif similaire sur une commune voisine et le maintien d’un espace de loisirs sur une partie seulement des terrains, ne caractérise pas un détournement de procédure. L’enseignement est double : d’une part, une renonciation motivée par une évolution réelle des besoins d’équipements publics résiste au grief du détournement ; d’autre part, le propriétaire ne peut pas empêcher la levée ultérieure de la réserve par modification du plan, mais il peut en tirer les conséquences sur l’usage de son terrain redevenu libre.
L’arrêt parisien du 18 mars 2026 confirme cette première branche pour une commune d’Île-de-France. La cour juge que le choix de ne pas acquérir une parcelle, acquisition à laquelle la commune n’était pas tenue, ne caractérise aucun détournement, et que la création de l’emplacement réservé plusieurs années avant la déclaration d’aliéner, dans un but d’intérêt général d’extension de jardins partagés, ne révèle pas davantage une manœuvre. Elle précise aussi qu’une simple promesse de principe ancienne, suivie d’une estimation des Domaines sans engagement d’acheter, ne vaut pas promesse : les échanges de 2012, où la commune avait transmis une estimation de 238 000 euros et demandé sa position à la propriétaire qui en voulait 637 500, s’analysent en ouverture de négociation et non en engagement d’acheter, de sorte que l’absence de suite donnée à l’acceptation de la propriétaire en 2013 ne caractérise pas une promesse non tenue. Le propriétaire doit donc lire froidement ses vieux courriers : une estimation transmise pour avis, une négociation exploratoire ou une intention affichée sous réserve d’autorisation budgétaire ne sont pas des engagements, et leur abandon n’est pas fautif.
Reste que la renonciation légale n’est pas sans effet sur le terrain. Lorsqu’elle intervient après l’expiration des délais sans saisine du juge, elle se combine avec l’inopposabilité acquise : la réserve ne peut plus fonder un refus d’autorisation. Lorsqu’elle intervient plus tôt, elle rend au propriétaire sa liberté de vendre à un tiers ou de déposer un permis selon les règles de la zone, mais sans prix garanti par la collectivité. Dans les deux cas, le propriétaire exige une décision écrite et datée de renonciation, fait mettre à jour le dossier de la réserve et, s’il envisage de construire, dépose une demande complète en joignant la preuve de l’inopposabilité. Et lorsque la renonciation succède à une proposition d’acquisition claire et chiffrée, il passe à la seconde branche : la rupture d’engagement, qui elle se répare.
B. Quand la proposition claire devient engagement : la promesse rompue engage la commune, à Paris comme ailleurs
La seconde branche de l’arrêt parisien est celle qui intéresse directement les propriétaires ayant reçu une proposition ferme. Après la déclaration d’intention d’aliéner de mars 2018, la commune avait écrit à la propriétaire que sa parcelle pouvait relever de la procédure de délaissement, qu’elle proposait de l’acquérir et qu’elle sollicitait l’évaluation des Domaines, puis lui avait adressé en mars 2019 une proposition amiable d’acquisition avant de renoncer en mai 2019. La cour en déduit que « la commune doit être regardée, non comme ayant mis fin à des négociations en cours, mais comme ayant rompu un engagement. » Le critère distinctif tient aux termes des courriers et à la formulation d’une proposition d’acquisition claire : informer le propriétaire de son droit, proposer explicitement d’acquérir, faire évaluer le bien puis adresser une proposition amiable, c’est sortir de la négociation pour entrer dans l’engagement, quand bien même le maire devrait encore obtenir l’autorisation du conseil municipal pour finaliser l’achat. La responsabilité de la commune pour promesse non tenue est alors retenue à bon droit par les premiers juges.
Cette responsabilité n’ouvre pourtant pas droit à n’importe quelle indemnité. La propriétaire réclamait près de 377 528 euros pour la perte de chance d’avoir vendu son bien à un particulier, outre taxes foncières et frais d’entretien. La cour rejette cette indemnisation pour défaut de lien direct : le compromis de vente de novembre 2017, qui ne mentionnait pas la réserve, soumettait la vente à deux conditions suspensives tenant à l’obtention d’un certificat d’urbanisme pré-opérationnel puis d’un permis définitif pour deux maisons, de sorte que la vente n’aurait pas pu se réaliser même sans l’intervention communale, et la propriétaire n’avait réussi à vendre ni avant 2017 ni après la renonciation de 2019. Les taxes foncières et frais de nettoyage, engagés avant l’engagement communal ou indépendants de lui, sont pareillement écartés. L’enseignement pratique est net : la faute de la commune étant établie, le propriétaire doit encore prouver un préjudice direct et certain, chiffrer la perte de chance avec des éléments sérieux tels qu’une offre ferme d’un tiers solvable, un compromis purgé de ses conditions ou une expertise de valeur vénale, et rattacher chaque poste de préjudice à la rupture de l’engagement plutôt qu’à la détention prolongée du bien.
À Paris et en Île-de-France, cette grille se décline avec des particularités de procédure et de preuve. La mise en demeure est adressée à la mairie de la commune de situation, à Paris à la Ville de Paris pour un terrain parisien, et dans les communes franciliennes souvent couvertes par un plan local intercommunal, au bénéfice réel de la réserve identifié dans le règlement, qu’il s’agisse de la commune, de l’établissement public territorial ou d’un autre service public. Le contentieux de la responsabilité relève du tribunal administratif du ressort, Montreuil, Melun, Cergy ou Versailles selon la commune, tandis que la fixation du prix à défaut d’accord appartient au juge de l’expropriation du tribunal judiciaire du lieu, à Paris le tribunal judiciaire de Paris. Le propriétaire francilien joint à sa mise en demeure le plan de zonage, l’extrait de règlement et la délibération créant la réserve, la preuve de la réception en mairie, l’historique des propositions communales avec leurs dates, l’avis des Domaines lorsqu’il a été communiqué, et tout élément sur la valeur tel qu’une estimation notariale ou un avis de valeur, car ce sont ces pièces qui permettront au juge de distinguer la négociation de l’engagement et de chiffrer la perte de chance. Il saisit le juge de l’expropriation dans les délais pour le prix, et le juge administratif pour la responsabilité, sans confondre les deux voies : l’une transfère la propriété et fixe le prix comme en expropriation, l’autre répare la faute de la promesse rompue. Enfin, lorsque la réserve devient inopposable, le propriétaire parisien ou francilien dépose sa demande d’autorisation en visant expressément l’inopposabilité acquise et en joignant le décompte des délais, afin que l’instruction ne lui oppose plus une réserve éteinte.
En synthèse, face à une commune qui accepte puis renonce, le propriétaire commence par qualifier les écrits : simple pourparlers et estimation indicative d’un côté, proposition d’acquisition claire et chiffrée de l’autre. Dans le premier cas, la renonciation est légale jusqu’à la saisine du juge et le terrain suit le destin du document d’urbanisme, réserve levée ou inopposabilité acquise. Dans le second cas, la rupture d’un engagement engage la responsabilité de la commune, et le propriétaire organise la preuve de sa perte de chance et de ses frais directs. Dans tous les cas, il ne laisse aucun délai courir sans écrit : mise en demeure régulière dès l’origine, calendrier d’un an, de trois mois et de deux ans tenu à jour, et saisine du juge avant l’échéance. C’est cette discipline procédurale, plus que l’indignation devant le revirement, qui transforme une promesse déçue en prix payé ou en indemnité obtenue.
Conclusion
Un terrain en emplacement réservé n’est jamais gelé sans recours, mais chaque levier dépend d’un écrit régulier et d’un délai tenu. La mise en demeure adressée à la mairie, complète de ses mentions obligatoires, fait courir l’année de négociation puis les trois mois de saisine du juge, au terme desquels la réserve non défendue devient inopposable et le terrain redevient constructible. La déclaration d’intention d’aliéner ne remplace jamais cette mise en demeure, et une négociation informelle avec la commune ne fait courir aucun délai. Lorsque la collectivité propose clairement d’acquérir puis renonce, la renonciation reste en principe légale jusqu’à la saisine du juge, comme l’ont jugé les cours de Lyon et de Paris, mais la rupture d’une proposition d’acquisition claire engage la responsabilité communale pour promesse non tenue, à charge pour le propriétaire de prouver un préjudice direct. Le propriétaire qui date ses courriers, distingue l’engagement des pourparlers et saisit le bon juge dans le bon délai conserve ainsi toutes ses cartes : être acheté au prix fixé comme en expropriation, construire sur une réserve devenue inopposable, ou être indemnisé de la promesse rompue.