Le contentieux des arrêtés préfectoraux de carence pris au titre de la législation relative à la solidarité et au renouvellement urbains connaît en novembre 2026 une actualité soutenue devant les juridictions administratives comme dans la gestion foncière des collectivités territoriales. Selon un communiqué publié le 4 novembre 2026 par la commune de Saint-Estève, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du 28 décembre 2023 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales avait prononcé la carence de cette commune à l’issue de la période triennale 2020-2022 et majoré sa pénalité financière de 63 % pour les années 2024, 2025 et 2026, soit près de 630 000 euros sur trois ans. Parallèlement, la délibération CM-2026-090 adoptée le 2 novembre 2026 par le conseil municipal de Carrières-sur-Seine, commune également visée par un arrêté préfectoral de carence du 28 décembre 2023 pour la période 2020-2022, traduit les exigences de portage foncier pesant sur les collectivités carencées à travers la prorogation jusqu’au 31 décembre 2027 d’une convention tripartite d’intervention foncière conclue avec l’Établissement public foncier d’Île-de-France et la communauté d’agglomération Saint Germain Boucles de Seine au sein d’une zone d’aménagement différé.
Ces deux séquences illustrent la portée du constat de carence prononcé par le représentant de l’État dans le département sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Au-delà de la majoration du prélèvement sur les ressources fiscales communales, l’arrêté préfectoral de carence réorganise les compétences d’urbanisme sur le territoire communal. Il transfère de plein droit au préfet l’exercice du droit de préemption urbain pour les aliénations de biens affectés au logement et permet à l’autorité préfectorale de se substituer au maire pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol dans des secteurs déterminés, ce qui affecte directement la conduite des opérations immobilières et l’intervention d’un avocat en permis de construire et recours d’urbanisme auprès des acteurs locaux.
Parce qu’il associe une sanction financière pluriannuelle et un dessaisissement temporaire des prérogatives d’urbanisme et d’action foncière, l’arrêté de carence relève d’un recours de pleine juridiction devant le juge administratif. L’étude des textes applicables et de la jurisprudence administrative récente permet d’examiner, d’une part, les conditions du prononcé de la carence et du transfert des compétences d’urbanisme et, d’autre part, l’office du juge de plein contentieux saisi par les communes pour contester la régularité de la procédure, le décompte du bilan triennal ou la proportionnalité de la majoration financière.
I. Le prononcé de l’arrêté préfectoral de carence au terme du bilan triennal et le dessaisissement des compétences d’urbanisme
Le mécanisme de constat de carence sanctionne l’inexécution des objectifs de rattrapage assignés aux communes déficitaires en logements locatifs sociaux. Sa mise en œuvre repose sur le constat d’un déficit quantitatif ou qualitatif au terme d’une période triennale échue, à l’issue d’une procédure contradictoire et consultative, avant d’emporter une majoration du prélèvement budgétaire ainsi que le transfert de compétences en matière de préemption et d’autorisations d’urbanisme.
A. Le constat du déficit quantitatif ou qualitatif de logements sociaux et l’encadrement contradictoire de la décision préfectorale
Le périmètre des obligations de production de logements locatifs sociaux est fixé par l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. En vertu du I de cet article, ces dispositions s’appliquent aux communes comptant au moins 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire, comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants incluant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. Le II abaisse ce seuil à 20 % pour les communes relevant d’une agglomération ou d’un établissement public de coopération intercommunale inscrits sur une liste fixée par décret au début de chaque période triennale, lorsque le parc existant ne justifie pas un effort supplémentaire au regard du rapport entre les demandes de logements sociaux et les emménagements annuels hors mutations internes. Le III de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation prévoit en outre qu’un décret pris au début de chaque période triennale, sur proposition des intercommunalités et après avis du préfet de département, du préfet de région et de la commission nationale, arrête la liste des communes exemptées en raison de leur faible attractivité hors des agglomérations de plus de 30 000 habitants ou de l’inconstructibilité de plus de la moitié de leur territoire urbanisé.
Pour résorber ce déficit, l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation organise un rattrapage par périodes triennales de trois ans à compter du 1er janvier 2002. Le préfet notifie à chaque commune un objectif quantitatif triennal de réalisation. Selon le VII de cet article, cet objectif est fixé à 33 % des logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux légal, porté à 50 % lorsque l’écart avec le taux légal au 1er janvier précédant la période triennale est compris entre deux et quatre points, et à 100 % lorsque cet écart est inférieur à deux points, tandis que le VIII prévoit un objectif de 15 % lors de la première période triennale pleine et de 25 % lors de la deuxième pour les communes nouvellement soumises. Par ailleurs, le III de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation fixe une règle qualitative de typologie de financement : la part des logements financés en prêts locatifs sociaux ne peut excéder 30 % des logements sociaux à produire, plafond ramené à 20 % si la commune compte moins de 10 % de logements sociaux sans programme local de l’habitat, et la part des logements financés en prêts locatifs aidés d’intégration est au moins égale à 30 %.
Au terme de chaque période triennale échue, la procédure prévue à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation peut être engagée dans deux hypothèses : soit le nombre global de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint, soit la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée. Le premier alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation impose alors au préfet d’informer le maire de son intention d’engager la procédure de constat de carence, de lui préciser les faits qui motivent cet engagement et de l’inviter à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. Durant cette phase contradictoire, la commune peut faire valoir les difficultés foncières, techniques ou juridiques rencontrées ainsi que les opérations en cours.
À l’issue de ce délai contradictoire, le deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation subordonne la signature de l’arrêté préfectoral motivé à l’avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, à l’avis de la commission nationale mentionnée à l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation. Placée auprès du ministre chargé du logement, cette commission nationale peut, en vertu du II de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, se faire communiquer tous les documents utiles et émettre des avis et recommandations motivés et rendus publics sur la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, sur l’absence de projet d’arrêté de carence et sur la prise en compte des orientations nationales. Le communiqué de la commune de Saint-Estève du 4 novembre 2026 illustre ce mécanisme : alors que le préfet des Pyrénées-Orientales n’avait initialement pas envisagé de carencer la commune après la procédure contradictoire relative à la période 2020-2022, la commission nationale SRU a recommandé le prononcé de la carence avec majoration du prélèvement, recommandation suivie par le préfet dans son arrêté du 28 décembre 2023 avant son annulation par le tribunal administratif de Montpellier pour procédure irrégulière.
B. Le transfert du droit de préemption urbain, la reprise de la délivrance des permis de construire et la majoration du prélèvement
Lorsque le préfet prononce la carence par un arrêté motivé tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, sa décision produit d’abord un effet financier en majorant le prélèvement annuel défini à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation. Ce prélèvement annuel de base est égal à 25 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre le seuil de 25 % ou 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant l’année précédente, dans la limite de 5 % des dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte administratif du pénultième exercice, sans recouvrement au-dessous de 4 000 euros. Il est diminué des dépenses exposées pendant le pénultième exercice au titre des subventions foncières, des travaux de viabilisation, de dépollution, de démolition, de désamiantage ou de fouilles archéologiques, des coûts d’éviction, de l’intermédiation locative dans la limite d’un plafond maximal de 10 000 euros par logement et par an, et des moins-values foncières consenties pour la réalisation de logements sociaux.
En application du deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, l’arrêté de carence fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration de ce prélèvement. Le taux de majoration ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total fixé au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut excéder cinq fois le prélèvement de base ni dépasser 5 % des dépenses réelles de fonctionnement figurant au compte administratif du pénultième exercice, plafond porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant des communes soumises au prélèvement. Le surplus des dépenses déductibles vient en déduction de la majoration, qui est versée au fonds national mentionné à l’article L. 435-1. Par ailleurs, les sixième et septième alinéas de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation permettent au préfet de conclure une convention avec un organisme pour construire ou acquérir des logements sociaux, avec une contribution financière obligatoire de la commune plafonnée à 50 000 euros par logement en Île-de-France et en Provence-Alpes-Côte d’Azur et à 30 000 euros sur le reste du territoire.
Parallèlement, l’arrêté de carence entraîne de plein droit le dessaisissement de la commune en matière de préemption. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l’État dans le département lorsque l’aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, affecté au logement ou destiné à une opération faisant l’objet d’une convention prévue à l’article L. 302-9-1, ce qui modifie le traitement des déclarations d’intention d’aliéner suivies par un avocat en droit immobilier. Le préfet peut déléguer ce droit à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre délégataire des aides à la pierre, à la métropole de Lyon, à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du code de l’urbanisme, à l’office foncier de la Corse, à une société d’économie mixte agréée, à un organisme d’habitations à loyer modéré ou à un organisme agréé mentionné à l’article L. 365-2 du code de la construction et de l’habitation.
La jurisprudence administrative récente précise les conditions strictes dans lesquelles la collectivité initialement titulaire du droit de préemption peut ponctuellement exercer ce droit pendant la carence. La cour administrative d’appel de Marseille a jugé, dans son arrêt du 9 juin 2026, n° 25MA00874, que « Le représentant de l’Etat dans le département peut, sur demande motivée de la collectivité territoriale initialement titulaire du droit de préemption et en vue d’un bien précisément identifié, renoncer pour lui-même à exercer ce droit et autoriser, par arrêté motivé, ladite collectivité territoriale à exercer ce droit pour ce seul bien. » (CAA de Marseille, 4ème chambre, 9 juin 2026, n° 25MA00874). À défaut d’une telle demande motivée portant sur un bien identifié et d’une autorisation préfectorale délivrée par arrêté motivé pour ce seul bien, la collectivité demeure incompétente pour préempter un bien affecté au logement.
Enfin, le deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation permet à l’arrêté de carence de fixer les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Dans ces périmètres, le préfet se substitue au maire pour délivrer les permis de construire et les autorisations d’urbanisme relevant du droit de la construction.
II. Le contrôle du juge de plein contentieux sur l’arrêté de carence et la défense des prérogatives communales
Pour contester ces mesures, le cinquième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ouvre un recours de pleine juridiction contre l’arrêté préfectoral. Conformément aux articles R. 421-1 à R. 421-5 du code de justice administrative mentionnés dans la délibération CM-2026-090 du 2 novembre 2026 de Carrières-sur-Seine, le tribunal administratif peut être saisi dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de l’acte, prorogeable par un recours gracieux formé dans ce délai, comme l’avait fait le maire de Saint-Estève avant l’annulation prononcée par le tribunal administratif de Montpellier et annoncée le 4 novembre 2026.
A. La critique de la régularité procédurale, de la motivation de l’arrêté et du décompte de l’inventaire triennal
Le juge administratif contrôle d’abord le respect de la procédure contradictoire et consultative prévue aux articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation. Ainsi que l’illustre l’annulation de l’arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales par le tribunal administratif de Montpellier relatée le 4 novembre 2026, un vice affectant la régularité de la procédure entraîne l’annulation de l’arrêté de carence et décharge la commune de la majoration financière.
Toutefois, les cours administratives d’appel circonscrivent strictement la portée des exigences procédurales et formelles. S’agissant du transfert au préfet de la délivrance des autorisations d’urbanisme, la cour administrative d’appel de Marseille a jugé dans son arrêt du 9 février 2026, n° 24MA01227 : « En deuxième lieu, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation citées au point 2 que le préfet doive informer la commune de ce qu’il envisage de s’arroger la compétence en matière de délivrance des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols sur certains secteurs de son territoire, ni solliciter ses observations sur cette éventualité. » (CAA de Marseille, 6ème chambre, 9 février 2026, n° 24MA01227). Le contradictoire préalable porte ainsi sur l’engagement du constat de carence, sans imposer d’inviter la commune à présenter des observations spécifiques sur la reprise des permis de construire.
Sur le terrain de la motivation, la cour administrative d’appel de Versailles a jugé le 28 mars 2025, n° 23VE01970, que l’arrêté n’a pas à mentionner le sens des avis consultatifs : « Ainsi, et alors qu’il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que l’arrêté en litige aurait dû rappeler le sens de l’avis rendu respectivement par la commission régionale de l’habitat et de l’hébergement et par la commission nationale prévue au II de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, l’arrêté du 23 décembre 2020 du préfet de l’Essonne doit être regardé comme suffisamment motivé tant en droit qu’en fait. » (CAA de Versailles, 2ème chambre, 28 mars 2025, n° 23VE01970). De même, le tribunal administratif de Nîmes a jugé le 3 juillet 2026, n° 2401532, que le chiffrage du taux de majoration n’appelle pas de motivation distincte : « Par suite, et alors que le montant de la majoration n’avait pas à faire l’objet d’une justification spécifique, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté litigieux, en tant qu’il ne comporte aucune justification du taux de majoration de 77 % fixé à son article 2, ne peut qu’être écarté. » (TA Nîmes, 3 juillet 2026, n° 2401532). Quant à la reprise de la délivrance des autorisations d’urbanisme, le tribunal administratif de Lyon a jugé le 4 novembre 2025, n° 2405795 : « Enfin, contrairement à ce que soutient la commune, la substitution de l’Etat pour l’exercice de certaines compétences ne présente pas le caractère d’une sanction, de sorte que la décision de reprise, par la préfète, des autorisations d’urbanisme, n’est pas soumise à une obligation de motivation spécifique. » (TA Lyon, 4 novembre 2025, n° 2405795).
En ce qui concerne le décompte des logements au terme de la période triennale échue, la cour administrative d’appel de Marseille a rappelé dans son arrêt du 3 octobre 2023, n° 21MA01438, que pour vérifier l’atteinte du seuil légal à l’issue de la période triennale, « A ce titre, seuls peuvent être pris en compte les logements sociaux effectivement construits à cette même date et entrant dans l’inventaire réalisé au 1er janvier de ladite année, soit, en l’espèce, au 1er janvier 2017. » (CAA de Marseille, 4ème chambre, 3 octobre 2023, n° 21MA01438). Les projets non encore construits ou non intégrés à l’inventaire au 1er janvier suivant la clôture de la période triennale ne sont pris en compte qu’au stade ultérieur de l’appréciation des critères de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.
B. L’appréciation des difficultés objectives de la commune, le contrôle de proportionnalité de la majoration et la gestion des compétences transférées
L’apport majeur du recours de pleine juridiction réside dans le contrôle de l’appréciation préfectorale et de la proportionnalité de la sanction financière. Le Conseil d’État a défini cet office dans sa décision du 28 octobre 2022, n° 453414 : « Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant. » (Conseil d’État, 5ème – 6ème chambres réunies, 28 octobre 2022, n° 453414).
Ainsi, le juge examine d’abord si le principe même de la carence est justifié au regard de l’écart aux objectifs, des difficultés rencontrées par la commune et des projets en cours de réalisation. Si le principe de la carence est confirmé, le juge vérifie ensuite la proportionnalité du taux de majoration et peut réformer directement ce taux pour le ramener à un niveau proportionné, dans le respect du taux plancher égal au rapport entre les logements non réalisés et l’objectif triennal prévu au I de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, comme l’a fait le Conseil d’État dans sa décision du 28 octobre 2022 (Conseil d’État, 5ème – 6ème chambres réunies, 28 octobre 2022, n° 453414) en tenant compte des servitudes liées aux risques d’inondation et d’incendie ainsi que des contraintes pesant sur le réseau d’assainissement.
En revanche, une commune ne peut utilement invoquer l’absence d’exercice par le préfet du droit de préemption transféré lors d’une précédente carence pour s’exonérer de son propre défaut de réalisation. La cour administrative d’appel de Versailles l’a jugé dans son arrêt du 6 novembre 2025, n° 24VE00194 : « En cinquième lieu, la circonstance que le préfet du Val-d’Oise n’a effectivement pas mis en œuvre durant la période triennale 2016-2019 le droit de préemption sur le territoire de la commune d’Auvers-sur-Oise est sans effet sur le constat de la carence de la commune, qui n’a réalisé aucun des 169 logement locatifs sociaux qui lui avaient été assignés comme objectif au cours de cette même période. » (CAA de Versailles, 2ème chambre, 6 novembre 2025, n° 24VE00194).
C’est pourquoi les collectivités carencées doivent combiner le recours juridictionnel avec le maintien d’outils conventionnels de portage foncier. La délibération CM-2026-090 adoptée le 2 novembre 2026 par la commune de Carrières-sur-Seine en offre l’illustration concrète : soumise à un arrêté de carence du 28 décembre 2023, la commune proroge jusqu’au 31 décembre 2027 sa convention tripartite d’intervention foncière conclue avec l’Établissement public foncier d’Île-de-France et la communauté d’agglomération Saint Germain Boucles de Seine dans le périmètre d’une zone d’aménagement différé renouvelée pour six ans. Associée, le cas échéant, à une demande motivée d’autorisation ponctuelle de préemption adressée au préfet selon la faculté reconnue par la cour administrative d’appel de Marseille le 9 juin 2026 (CAA de Marseille, 4ème chambre, 9 juin 2026, n° 25MA00874), cette démarche permet de documenter les efforts communaux en vue du bilan triennal suivant.
Conclusion
L’actualité de novembre 2026, marquée par l’annulation de l’arrêté de carence de Saint-Estève par le tribunal administratif de Montpellier (communiqué du 4 novembre 2026) et par la prorogation des conventions d’intervention foncière à Carrières-sur-Seine (délibération CM-2026-090 du 2 novembre 2026), démontre que l’arrêté préfectoral pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation demeure au cœur des rapports entre l’État et les communes en matière d’urbanisme et de logement. En conjuguant la majoration du prélèvement financier, le transfert de plein droit du droit de préemption prévu à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme et la reprise préfectorale de la délivrance des permis de construire sur certains secteurs, le constat de carence encadre étroitement l’action publique locale.
Pour autant, la commune dispose, dès la phase contradictoire préalable de deux mois puis devant le juge de plein contentieux, de garanties effectives pour faire sanctionner les irrégularités procédurales, faire reconnaître ses contraintes objectives d’aménagement et obtenir l’annulation de l’arrêté de carence ou la réformation du taux de majoration financière.