Proposition de loi déposée au Sénat le 14 octobre 2026 (texte n° 51, session ordinaire de 2026-2027), présentée par M. Jean-Luc Brault, visant à poursuivre la réduction des inégalités territoriales pour les ouvertures de casinos : le dossier législatif du Sénat (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl26-051.html) n’enregistre à ce jour que l’étape du dépôt, en première lecture devant le Sénat, sans examen en commission, sans vote et sans adoption. Ce texte n’est pas le droit en vigueur : aucune commune, aucun porteur de projet ne peut s’en prévaloir aujourd’hui pour demander l’autorisation d’ouvrir un casino. À la date de rédaction du présent article, le 24 octobre 2026, le texte intégral du n° 51 n’est pas encore mis en ligne sur la page du dossier législatif, qui mentionne le dépôt sans en reproduire le dispositif.

Le présent commentaire s’appuie sur le texte public le plus proche : la proposition de loi n° 564, enregistrée à la présidence du Sénat le 30 avril 2024 (https://www.senat.fr/leg/ppl23-564.html), présentée par MM. Jean-Luc Brault et Bernard Pillefer sous le même intitulé, et dont l’exposé des motifs est public (https://www.senat.fr/leg/exposes-des-motifs/ppl23-564-expose.html). Ce texte antérieur est devenu caduque. Son article unique proposait de compléter l’article L. 321-1 du code de la sécurité intérieure par un 8° réservé aux communes membres, « au 1er janvier 2024 », d’une intercommunalité à fiscalité propre de « moins de 15 000 habitants » et abritant le siège d’une « fédération sportive délégataire ». C’est ce mécanisme, confronté au droit aujourd’hui applicable, qui permet de comprendre ce que le texte déposé le 14 octobre 2026 propose de changer, sous réserve du texte définitif du n° 51 dès sa mise en ligne.

L’enjeu est concret pour les élus locaux : l’ouverture d’un casino, décrite comme « source importante d’emplois », contribue de façon déterminante aux développements touristique et culturel, ce qui rejaillit sur l’ensemble des autres activités de la commune où il est implanté. Mais l’activité reste strictement encadrée : seules certaines communes peuvent y prétendre, l’avis conforme du conseil municipal est exigé et l’autorisation est accordée par le ministre de l’intérieur. La première partie rappelle qui peut ouvrir un casino aujourd’hui et selon quelle procédure ; la seconde expose ce que la proposition du 14 octobre 2026 ajouterait et les étapes qui restent avant toute ouverture.

I. Qui peut ouvrir un casino en France aujourd’hui : communes éligibles et autorisation du ministre de l’intérieur

A. Quelles communes peuvent accueillir un casino et comment obtenir l’autorisation ?

Le principe posé par le code de la sécurité intérieure est restrictif. L’article L. 321-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction en vigueur issue notamment de la loi du 14 décembre 2023, dispose qu’« une autorisation temporaire d’ouvrir au public des locaux spéciaux, distincts et séparés où sont pratiqués certains jeux d’argent et de hasard peut être accordée, sous les conditions énoncées au présent chapitre, aux casinos, sous quelque nom que ces établissements soient désignés » au profit de sept catégories de communes limitativement énumérées. La rédaction vise : 1° les communes classées stations balnéaires, thermales ou climatiques antérieurement au 3 mars 2009 ; 2° les communes classées stations de tourisme qui constituent la ville principale d’une agglomération de plus de 500 000 habitants et participent, pour plus de 40 %, au fonctionnement d’un centre dramatique national, d’une scène nationale, d’un orchestre national et d’un théâtre d’opéra présentant en saison une activité régulière d’au moins vingt représentations lyriques ; 3° les villes ou stations classées de tourisme mentionnées à l’article L. 161-5 du code du tourisme ; 4° les communes dans lesquelles un casino est régulièrement exploité au 3 mars 2009 ; 5° les communes en cours de classement avant le 14 avril 2006 et classées stations de tourisme avant le 3 mars 2014 ; 6° les communes équestres issues de la loi du 14 décembre 2023, détaillées ci-après ; 7° « Des communes, à raison d’une par département frontalier, où aucun casino n’est autorisé à la date de la demande d’une commune classée commune touristique, membre d’une intercommunalité à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants ». Toute commune qui n’entre dans aucune de ces catégories ne peut pas accueillir de casino, quelle que soit sa motivation économique.

La notion de station classée, qui conditionne les premières catégories, est elle-même étroitement définie. L’article L. 133-13 du code du tourisme prévoit que « Seules les communes touristiques et leurs fractions qui mettent en oeuvre une politique active d’accueil, d’information et de promotion touristiques tendant, d’une part, à assurer la fréquentation plurisaisonnière de leurs territoires, d’autre part, à mettre en valeur leurs ressources naturelles, patrimoniales ou celles qu’elles mobilisent en matière de créations et d’animations culturelles et d’activités physiques et sportives peuvent être érigées en stations classées de tourisme ». Le classement n’est donc pas une simple formalité : il suppose une politique touristique active et plurisaisonnière démontrée. C’est ce verrou, hérité de textes « votés avant l’existence des jeux en ligne », selon l’exposé des motifs de la proposition, qui concentrent de fait les casinos dans certaines zones géographiques, notamment les « bords de mer » et les départements les plus urbanisés, et privent d’autres zones, moins dynamiques, d’une activité susceptible de soutenir leur économie locale.

Lorsqu’une commune est éligible, la procédure d’autorisation fait intervenir à la fois la commune et l’État. L’article L. 321-2 du code de la sécurité intérieure dispose que « Les communes dans lesquelles les dispositions de l’article L. 321-1 sont applicables ne peuvent en bénéficier que sur l’avis conforme du conseil municipal ». Sans délibération favorable du conseil municipal, aucun casino ne peut être autorisé : la commune dispose d’un verrou absolu, en amont comme, le cas échéant, en aval. Les autorisations « sont accordées par le ministre de l’intérieur, après enquête, et en considération d’un cahier des charges établi par le conseil municipal et approuvé par le ministre de l’intérieur ». L’arrêté d’autorisation « fixe la durée de la concession ; il détermine la nature des jeux d’argent et de hasard autorisés, leur fonctionnement, les mesures de surveillance et de contrôle des agents de l’autorité, les conditions d’admission dans les salles de jeux, les heures d’ouverture et de fermeture, le taux et le mode de perception des prélèvements prévus à l’article L. 321-6 ». L’autorisation est donc temporaire, conditionnée et individualisée : elle n’ouvre pas un droit d’exploiter des jeux en général, mais une concession définie jeu par jeu, horaire par horaire.

Cette autorisation reste précaire par construction. Le même article L. 321-2 prévoit que « L’autorisation peut être révoquée par le ministre de l’intérieur en cas d’inobservation du cahier des charges ou des clauses de l’arrêté du ministre de l’intérieur », que « La révocation peut être demandée, pour les mêmes causes, par le conseil municipal au ministre, qui statue dans le délai d’un mois », et surtout qu’« En aucun cas, et notamment en cas d’abrogation ou de modification des dispositions du présent chapitre, le retrait des autorisations ne peut donner lieu à une indemnité quelconque ». Un exploitant ne peut donc réclamer aucune compensation financière en cas de non-renouvellement ou de retrait : la cour administrative d’appel de Marseille l’a rappelé dans l’affaire du casino de Grasse, où la requérante contestait le « refus de renouvellement » de l’autorisation de jeux du casino de Grasse et sollicitait 136 560 euros de dommages et intérêts ; par son arrêt du 2 novembre 2020, n° 18MA04694, la cour a conclu : « La requête de Mme K… est rejetée. » Les prélèvements assis sur le produit des jeux, quant à eux, irriguent directement les budgets locaux : l’article L. 321-6 du code de la sécurité intérieure renvoie leur fixation aux dispositions du code général des collectivités territoriales, ce qui explique que les casinos soient « premiers contributeurs du budget des communes », selon l’exposé des motifs. Enfin, l’exploitation sans autorisation expose à des sanctions pénales lourdes : l’article L. 324-1 du code de la sécurité intérieure punit « le fait d’accomplir ou de faire accomplir des opérations de jeux d’argent et de hasard en violation de l’article L. 320-1 » de « trois ans d’emprisonnement et de 90 000 euros d’amende », peines portées à « sept ans d’emprisonnement et à 200 000 euros d’amende lorsque l’infraction est commise en bande organisée ». La Cour de cassation, dans un autre registre, a, par son arrêt de la chambre commerciale du 29 janvier 2020 (pourvoi n° 18-22.137, opposant un opérateur de jeux en ligne aux syndicats de casinos), « REJETTE le pourvoi » de l’opérateur et fait prévaloir les dispositions nationales de police qui régissent les jeux d’argent sur les règles européennes de la concurrence invoquées : la police nationale des jeux prime. Autrement dit, le monopole communal et l’autorisation ministérielle forment un régime de police administrative que ni le droit européen de la consommation ni l’intérêt économique local ne permettent de contourner.

B. Casino et territoires équestres : ce que la loi du 14 décembre 2023 a déjà ouvert

Avant la proposition déposée le 14 octobre 2026, le législateur était déjà intervenu pour desserrer le verrou des stations classées au profit de certains territoires ruraux. La loi n° 2023-1178 du 14 décembre 2023 visant à réduire les inégalités territoriales pour les ouvertures de casinos (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000048566887) a ajouté au L. 321-1 du code de la sécurité intérieure un 6° ainsi rédigé : « Des communes sur le territoire desquelles sont implantés, au 1er janvier 2023, le siège d’une société de courses hippiques ainsi que le site historique du Cadre noir ou un haras national où ont été organisés au moins dix événements équestres au rayonnement national ou international par an entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2023 ». L’idée directrice, rappelée par l’exposé des motifs de la proposition de 2024, est que les départements ruraux du centre de la France tirent leur attrait touristique des activités équestres, liées au monde du jeu et des paris, et que des infrastructures touristiques comme les casinos pourraient pallier l’inégale répartition de ces établissements.

Le dispositif de 2023 est d’application strictement circonscrite : il ne vise que les communes remplissant cumulativement les deux critères à la date butoir du 1er janvier 2023, avec un historique d’événements quantifié sur la période 2018-2023. Selon l’exposé des motifs, seules trois communes entraient alors dans ce cadre : Arnac-Pompadour en Corrèze, Saumur dans le Maine-et-Loire et Cluny en Saône-et-Loire. Le texte retient en effet des marqueurs très sélectifs : le siège d’une société de courses hippiques d’une part, et d’autre part soit le site historique du Cadre noir, soit un haras national ayant accueilli au moins dix manifestations équestres de rayonnement national ou international chaque année pendant cinq ans. Une commune qui accueillerait des compétitions hippiques importantes sans abriter le siège d’une société de courses, ou qui abriterait un haras de création récente sans l’historique requis, reste hors du champ. De même, les critères sont figés à des dates fixes : une société de courses qui installerait son siège dans une commune après le 1er janvier 2023 ne rend pas cette commune éligible au titre du 6°.

C’est précisément cette sélectivité qui fonde la proposition de 2026. L’exposé des motifs de 2024, repris comme base publique du raisonnement, relève que l’objectif de réduction des inégalités territoriales reste inachevé, car la loi exclut encore la Région Centre-Val de Loire, seule région de France encore dépourvue de casino. Le paradoxe est relevé avec précision : la Région Centre-Val de Loire tire son identité équestre d’une implantation unique, car elle abrite le siège de la Fédération Française d’Équitation et son « Parc Équestre Fédéral », l’un des premiers sites équestres mondiaux par son activité et ses dimensions, qui accueille depuis 1994 de nombreux événements nationaux et internationaux, dont le « Generali Open de France », dans la commune de Lamotte-Beuvron située dans le Loir-et-Cher. Autrement dit, le premier critère du 6° — le siège d’une société de courses hippiques — ne capte pas la réalité de Lamotte-Beuvron, dont la légitimité équestre tient au siège d’une fédération sportive et à son parc fédéral, et non à une société de courses. Le 6° laisse donc de côté le territoire qui concentre pourtant l’activité équestre la plus massive du pays. La proposition déposée le 14 octobre 2026 entend corriger cet angle mort en créant une voie d’éligibilité distincte, fondée non plus sur les courses hippiques mais sur la présence fédérative, comme l’expose la seconde partie.

II. Proposition de loi du 14 octobre 2026 : quelles communes rurales pourraient ouvrir un casino et selon quelles étapes

A. Siège de fédération sportive et intercommunalité de moins de 15 000 habitants : les deux conditions du nouveau 8°

Le mécanisme proposé, tel qu’il résulte de l’article unique public de la proposition n° 564 du 30 avril 2024 — en attendant la mise en ligne du texte n° 51 déposé le 14 octobre 2026 sous le même intitulé — consiste à compléter l’article L. 321-1 du code de la sécurité intérieure par un 8° réservé aux communes qui, « au 1er janvier 2024 », sont membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de « moins de 15 000 habitants » et sur le territoire desquelles est implanté le siège d’une « fédération sportive délégataire » au sens de l’article L. 131-14 du code du sport. Deux conditions cumulatives, appréciées à une date butoir unique, encadrent cette nouvelle voie d’éligibilité. D’une part, la commune doit appartenir, au 1er janvier 2024, à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comptant moins de 15 000 habitants : le critère démographique cible les petites intercommunalités rurales et exclut les agglomérations, y compris celles déjà servies par les 2° et 7° existants. D’autre part, le siège d’une fédération sportive délégataire doit être implanté sur le territoire de la commune elle-même, et non simplement sur celui de l’intercommunalité : une fédération installée dans une commune voisine, même membre du même établissement public, ne rend pas éligible la commune demanderesse.

La référence à la fédération délégataire au sens de l’article L. 131-14 du code du sport donne à cette seconde condition un contenu juridique précis et vérifiable. L’article L. 131-14 du code du sport dispose que « Dans chaque discipline sportive et pour une durée déterminée, une seule fédération agréée reçoit délégation du ministre chargé des sports », l’octroi de cette délégation étant « subordonné à la conclusion d’un contrat de délégation entre l’Etat, représenté par le ministre chargé des sports, et la fédération concernée ». Il ne suffit donc pas qu’une association sportive, même importante, ait son siège dans la commune : il faut une fédération agréée, délégataire pour sa discipline, liée à l’État par un contrat de délégation en cours. La liste des fédérations délégataires est arrêtée par le ministre chargé des sports et peut être contrôlée : une commune qui envisagerait de se prévaloir du futur 8° devra d’abord vérifier que la fédération dont elle accueille le siège figure bien parmi les fédérations délégataires à la date pertinente, et que cette délégation couvre la période considérée. Le dispositif proposé ne crée ainsi aucun droit au profit d’une commune nommément désignée : il pose un critère général — petite intercommunalité, siège fédératif — dont l’application concrète dépend de situations vérifiables commune par commune.

Dans les faits, l’exposé des motifs désigne le cas d’usage qui a inspiré le texte : la commune de Lamotte-Beuvron, dans le Loir-et-Cher, membre d’une petite intercommunalité rurale, sur le territoire de laquelle est implanté le siège de la Fédération Française d’Équitation, fédération délégataire pour la discipline équestre, ainsi que son Parc Équestre Fédéral. Le texte de 2024 indique qu’un tel dispositif corrigerait l’oubli de la loi du 14 décembre 2023 et permettrait à la Région Centre-Val de Loire d’ouvrir son premier casino. Les élus et les porteurs de projet d’autres disciplines doivent toutefois mesurer exactement la portée du critère : toute fédération délégataire est visée, quel que soit le sport, dès lors que son siège se trouve dans une commune membre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 15 000 habitants au 1er janvier 2024. Une commune abritant le siège d’une fédération d’athlétisme, de judo ou de voile, en zone rurale peu peuplée, entrerait dans le champ du 8° au même titre qu’une commune équestre, pour autant que la délégation ministérielle soit établie. En revanche, trois limites doivent être soulignées. Premièrement, la date du 1er janvier 2024 fige la photographie intercommunale : une commune qui rejoindrait après cette date une petite intercommunalité, ou dont l’intercommunalité passerait sous le seuil par recomposition, ne remplirait pas la condition telle que rédigée. Deuxièmement, le seuil s’apprécie au niveau de l’établissement public, non de la commune : une petite commune membre d’une grande intercommunalité de plus de 15 000 habitants est exclue. Troisièmement, le 8°, s’il est adopté, ne dispense d’aucune des étapes de la procédure d’autorisation : avis conforme du conseil municipal, cahier des charges, enquête, arrêté du ministre de l’intérieur et précarité de l’autorisation demeurent intégralement applicables, comme le rappelle la seconde sous-partie.

B. Navette parlementaire et demande d’autorisation : les étapes avant toute ouverture

Le texte déposé le 14 octobre 2026 n’est qu’au premier stade de son parcours. Le dossier législatif du Sénat (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl26-051.html) le place en première lecture devant le Sénat, après son dépôt : doivent encore intervenir, le cas échéant, l’examen en commission, la discussion en séance publique, puis la transmission à l’Assemblée nationale, l’examen par celle-ci, et, en cas de désaccord persistant entre les deux chambres, une commission mixte paritaire, avant l’adoption définitive, la saisine éventuelle du Conseil constitutionnel et la promulgation. Chaque étape peut modifier, enrichir ou rejeter le dispositif : le 8° proposé peut être amendé dans son seuil démographique, dans sa date de référence ou dans la définition des fédérations visées, voire supprimé. L’expérience du texte antérieur invite à la prudence : la proposition n° 564 du 30 avril 2024, pourtant portée par le même auteur sous le même intitulé, est devenue caduque sans avoir été adoptée. Aucun calendrier d’examen n’est annoncé à ce stade et aucun pronostic ne peut être formulé : les communes intéressées doivent suivre le dossier législatif et non anticiper l’application d’un texte qui n’existe pas encore dans l’ordre juridique.

Si le 8° entre un jour en vigueur, la commune éligible devra ensuite franchir la procédure de droit commun du casino, qui reste inchangée. Le conseil municipal devra d’abord donner son avis conforme, puis établir un cahier des charges soumis à l’approbation du ministre de l’intérieur ; celui-ci statuera après enquête et fixera par arrêté la durée de la concession, les jeux autorisés, les mesures de surveillance, les conditions d’admission et les horaires. Deux contentieux récents illustrent les risques qui jalonnent ce parcours, même pour des casinos déjà autorisés. Dans l’affaire du casino de Grasse, le refus de renouvellement opposé par le ministre a été contesté sans succès : la cour administrative d’appel de Marseille, par son arrêt du 2 novembre 2020, a rejeté la demande indemnitaire de 136 560 euros, confirmant, sur le fondement de l’article L. 321-2 du code de la sécurité intérieure, qu’aucune compensation n’est due en cas de non-renouvellement. Dans l’affaire opposant la SAS Grand Casino de Bandol à la commune de Sanary-sur-Mer, l’ouverture d’un casino concurrent à Sanary-sur-Mer en septembre 2018 a conduit l’exploitant de Bandol à réclamer « la somme de 1 560 000 euros à titre de dommages-intérêts » ainsi qu’une rente mensuelle jusqu’en 2029 ; le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande par son jugement du 12 juin 2023, confirmé devant la cour administrative d’appel de Marseille le 11 juin 2025 (n° 23MA02071). Ces décisions montrent que l’autorisation d’un nouveau casino, y compris au titre d’un futur 8°, s’inscrit dans un marché local où les exploitants installés défendent leurs positions : une commune qui obtiendrait l’éligibilité devra choisir son délégataire avec soin, calibrer le cahier des charges et anticiper les recours des concurrents, sans jamais promettre à un candidat une exclusivité que le ministre seul accorde et peut retirer.

Pour les élus des communes potentiellement concernées, trois vérifications préalables s’imposent dès aujourd’hui, sans attendre l’issue de la navette. Premièrement, contrôler l’appartenance intercommunale au 1er janvier 2024 et la population de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à cette date, pièces d’état civil administratif à l’appui. Deuxièmement, établir que le siège implanté sur le territoire communal est bien celui d’une fédération délégataire au sens de l’article L. 131-14 du code du sport, délégation ministérielle et contrat de délégation à l’appui, en distinguant le siège fédéral d’une simple implantation associative ou d’un site d’entraînement. Troisièmement, préparer la délibération d’avis conforme et le cahier des charges en intégrant les exigences de surveillance, de contrôle et de prélèvements, sachant que l’autorisation restera temporaire, révocable sans indemnité, et subordonnée à l’enquête du ministre de l’intérieur. Aucune de ces démarches ne suppose le texte adopté : elles relèvent du droit en vigueur et de la anticipation administrative ordinaire. Mais aucune promesse d’ouverture ne peut être faite aux habitants ou aux investisseurs tant que le 8° n’est pas entré en vigueur : le droit applicable aujourd’hui exclut toute commune qui n’entre ni dans les catégories historiques des stations classées, ni dans le 6° équestre de 2023, ni dans le 7° frontalier.

Conclusion

La proposition de loi déposée au Sénat le 14 octobre 2026 par M. Jean-Luc Brault (texte n° 51, session 2026-2027), visant à poursuivre la réduction des inégalités territoriales pour les ouvertures de casinos, reste à ce jour un texte déposé en première lecture devant le Sénat, sans examen, sans vote et sans adoption : ce texte n’est pas le droit en vigueur et ne permet à aucune commune de demander aujourd’hui une autorisation d’ouverture. Son apport annoncé, décrit par l’article unique public de la proposition antérieure n° 564 du 30 avril 2024 devenue caduque, consisterait à ajouter à l’article L. 321-1 du code de la sécurité intérieure un 8° ouvrant l’éligibilité aux communes membres, au 1er janvier 2024, d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 15 000 habitants et abritant le siège d’une fédération sportive délégataire — le cas de Lamotte-Beuvron et de la Fédération Française d’Équitation, dans la seule région de France encore dépourvue de casino. Les communes qui se reconnaissent dans ces critères vérifieront leur intercommunalité, la délégation de leur fédération et la préparation de leur cahier des charges, en suivant la mise en ligne du texte n° 51 et la navette parlementaire, sans engager de dépenses irréversibles avant l’entrée en vigueur d’un texte définitif et l’arrêté d’autorisation du ministre de l’intérieur.