Les communes confrontées aux tags, aux dépôts sauvages, au tapage nocturne ou aux dégradations légères vont-elles bientôt percevoir directement le produit des amendes dressées sur leur territoire ? C’est l’objet de la proposition de loi n° 41 (session 2026-2027), déposée au Sénat le 13 octobre 2026 par M. Stéphane Demilly et intitulée visant à reverser aux communes le produit des amendes de police liées aux incivilités. État exact et daté de la procédure : il s’agit d’un texte déposé en première lecture, renvoyé à la commission des finances, qui n’a pas été examiné en séance publique à la date de rédaction du présent article, le 21 octobre 2026 ; la navette parlementaire n’a pas commencé et ce texte n’est pas en vigueur. Le dossier législatif officiel du Sénat ne mentionne à ce stade que le dépôt du 13 octobre 2026 et la première lecture au Sénat, sans examen ni vote. L’article unique du texte, consultable sur la page officielle du texte n° 41 sur le site du Sénat, complète l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales : le produit des amendes de police relatives aux actes d’incivilités mentionnés à l’article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale serait reversé aux communes au prorata des contraventions dressées sur leur territoire, l’État conservant les frais de recouvrement. Le présent commentaire confronte ce dispositif au droit en vigueur : quelles contraventions sont réellement visées et quels montants sont encourus, qui constate et selon quelle procédure l’amende se paie ou se conteste, comment le produit des amendes est aujourd’hui réparti, et quelles difficultés soulève un reversement directement proportionnel au nombre de procès-verbaux dressés.
I. Amendes pour incivilités reversées aux communes : quelles contraventions sont concernées
Avant de mesurer ce que la proposition de loi changerait pour les budgets communaux, il faut identifier avec précision son champ : les actes d’incivilités mentionnés à l’article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale. Or cet article réglementaire ne définit pas la notion d’incivilité ; il énumère les contraventions que certains agents peuvent constater par procès-verbal. Le périmètre du reversement envisagé dépend donc d’un texte réglementaire existant, dont la portée doit être lue attentivement.
A. Tapage nocturne, tags, dépôts sauvages : quelles amendes risque-t-on et comment contester l’amende forfaitaire
L’article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale, en vigueur depuis le 3 août 2026 dans sa rédaction actuelle, dispose que « Les contraventions prévues par le code pénal que les agents de police municipale, les gardes champêtres, les agents de surveillance de Paris mentionnés à l’article 21 du présent code ainsi que les agents de la ville de Paris chargés d’un service de police peuvent […] constater par procès-verbaux lorsqu’elles sont commises sur le territoire communal, sur le territoire de la commune de Paris ou sur le territoire pour lesquels ils sont assermentés et qu’elles ne nécessitent pas de leur part d’actes d’enquête sont les suivantes » (article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale). La liste comprend notamment la divagation d’animaux dangereux, les bruits ou tapages injurieux ou nocturnes, l’excitation d’animaux dangereux, les menaces de destruction visant des biens communaux, l’abandon d’ordures, déchets et matériaux, les destructions et dégradations légères visant des biens communaux, les atteintes et mauvais traitements aux animaux, ainsi que les contraventions de non-respect des arrêtés de police, au premier rang desquels les arrêtés du maire. Autrement dit, le texte vise le contentieux quotidien des incivilités : le tapage visé par l’article R. 623-2 du code pénal, les tags lorsqu’ils constituent des dégradations légères au sens de l’article R. 635-1 du même code, les dépôts sauvages réprimés par les articles R. 632-1, R. 634-2, R. 635-8 et R. 644-2 du code pénal.
Ces comportements sont des contraventions, c’est-à-dire, selon l’article 131-13 du code pénal, « les infractions que la loi punit d’une amende n’excédant pas 3 000 euros », réparties en cinq classes : 38 euros au plus pour la première classe, 150 euros pour la deuxième, 450 euros pour la troisième, 750 euros pour la quatrième et 1 500 euros pour la cinquième, montant qui peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive lorsque le règlement le prévoit. En pratique, la plupart des incivilités listées relèvent des troisième, quatrième et cinquième classes, et donnent lieu à la procédure de l’amende forfaitaire. L’article 529 du code de procédure pénale prévoit que « Pour les contraventions dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat l’action publique est éteinte par le paiement d’une amende forfaitaire qui est exclusive de l’application des règles de la récidive ». Les montants de l’amende forfaitaire sont fixés par l’article R. 49 du code de procédure pénale : 11 euros pour les contraventions de première classe autres que celles des piétons, 35 euros pour la deuxième classe, 68 euros pour la troisième, 135 euros pour la quatrième et 200 euros pour la cinquième classe.
Le contrevenant qui reçoit un avis de contravention dispose d’une voie d’exonération initiale : il doit payer ou former une requête en exonération auprès du service indiqué dans l’avis, dans le délai prévu, et « A défaut de paiement ou d’une requête présentée dans le délai de quarante-cinq jours, l’amende forfaitaire est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public en vertu d’un titre rendu exécutoire par le ministère public » (article 529-2 du code de procédure pénale). Après majoration, une réclamation reste possible : « Dans les trente jours de l’envoi de l’avis invitant le contrevenant à payer l’amende forfaitaire majorée, l’intéressé peut former auprès du ministère public une réclamation motivée qui a pour effet d’annuler le titre exécutoire en ce qui concerne l’amende contestée » (article 530 du code de procédure pénale). Le même article 530 précise le point de départ de la prescription de la peine : « La prescription de la peine commence à courir à compter de la signature par le ministère public du titre exécutoire, qui peut être individuel ou collectif ». Ces délais doivent être lus avec rigueur : le délai de quarante-cinq jours conditionne l’exonération ou le paiement au taux non majoré, le délai de trente jours ouvre la réclamation contre l’amende majorée, et la prescription court à compter de la signature du titre exécutoire par le ministère public, non à compter des faits. Toute la chaîne, du procès-verbal au recouvrement, relève aujourd’hui de l’État et du ministère public : c’est précisément ce monopole du recouvrement au profit du Trésor public que la proposition de loi entend corriger au stade de la répartition du produit.
Pour les habitants comme pour les communes, la question pratique est donc double : d’une part, quelles contraventions donnent lieu à une amende effectivement recouvrée, une fois déduites les exonérations, les réclamations accueillies et les majorations ; d’autre part, quelle part de ce produit la commune percevrait si le texte était adopté. L’exposé des motifs de la proposition de loi avance le chiffre de près de 5 milliards d’euros par an pour le coût de ces incivilités en France et présente le reversement du produit des amendes contraventionnelles aux communes concernées par l’infraction comme une demande forte et légitime des élus (exposé des motifs du texte n° 41). Mais le coût global des incivilités pour les collectivités, qui inclut la prévention, la réparation et l’assurance, ne se confond pas avec le produit des amendes, dont les montants unitaires restent modestes : un reversement au prorata des contraventions dressées ne couvrirait qu’une fraction de ce coût, et son rendement dépendrait étroitement du taux de recouvrement effectif par le Trésor public.
B. Qui dresse le procès-verbal et à qui est-il transmis : police municipale, maire et procureur de la République
La constatation des incivilités repose pour une large part sur les agents de police municipale. L’article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure dispose que « les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Ils sont chargés d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés ». Ils constatent également, par procès-verbaux, les contraventions au code de la route fixées par décret ainsi que les contraventions du livre VI du code pénal fixées par décret, dès lors qu’elles ne nécessitent pas d’actes d’enquête et à l’exclusion des atteintes à l’intégrité des personnes. À Paris, le dispositif associe les agents de surveillance de Paris et les agents de la ville de Paris chargés d’un service de police, en lien avec le préfet de police, ce qui donne à la capitale un régime de constatation particulier pour les mêmes incivilités du quotidien.
Une fois le procès-verbal dressé, sa transmission obéit à une règle impérative qui protège l’indépendance de la chaîne pénale. L’article R. 15-33-29-4 du code de procédure pénale prévoit que « Les agents et fonctionnaires mentionnés à l’article R. 15-33-29-3 adressent sans délai les procès-verbaux constatant les contraventions prévues par cet article simultanément au maire ou, pour les agents de surveillance de Paris, au préfet de police et, par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire territorialement compétents, au procureur de la République ». Le maire reçoit donc copie des procès-verbaux, mais il n’en est pas le destinataire exclusif : le procureur de la République est informé par la même voie, ce qui lui permet d’exercer l’opportunité des poursuites. Cette double transmission est la clé de voûte du système actuel : la commune constate, par ses agents, mais c’est le ministère public qui décide de la suite pénale, et c’est le Trésor public qui recouvre.
La Cour de cassation a donné à cette architecture une portée pénale concrète dans un arrêt de la chambre criminelle du 21 mars 2018 (n° 17-81.011, publié au Bulletin, rejet), rendu dans une affaire où un maire avait donné des instructions pour ne pas verbaliser certaines infractions et avait fait annuler plusieurs milliers d’avis de contravention dressés par sa police municipale. Selon le résumé officiel de la décision, les policiers municipaux exercent leur mission d’agents de police judiciaire adjoints « sous la seule autorité du procureur de la République » (arrêt de la Cour de cassation, chambre criminelle, 21 mars 2018, n° 17-81.011). Les motifs approuvés par la Cour énoncent « qu’il découle des textes qui précèdent qu’un maire ne saurait s’arroger le pouvoir de filtrer la transmission à l’officier de police judiciaire territorialement compétent des procès-verbaux de contravention établis, en leur qualité d’agent de police judiciaire adjoint, par les agents de police municipale placés sous son autorité et d’annuler ou classer sans suite certains de ces procès-verbaux, sauf à s’attribuer un pouvoir d’opportunité des poursuites que seul le procureur de la République et, sur délégation, l’officier du ministère public, détiennent ». Le maire a été définitivement condamné pour détournement et pour avoir fait échec à l’exécution de la loi. Cet arrêt éclaire directement la proposition de loi n° 41 : si les communes percevaient le produit des amendes au prorata des contraventions dressées sur leur territoire, l’intérêt financier de la collectivité à la verbalisation deviendrait direct, et la tentation d’orienter l’activité de constatation, en plus ou en moins, devrait être prévenue par le maintien strict de la double transmission et de l’autorité exclusive du parquet sur les poursuites.
II. Reversement aux communes : ce que le texte changerait et ce qui reste en suspens
L’article unique de la proposition de loi ne crée aucune contravention nouvelle et ne modifie aucun montant d’amende : il organise un transfert financier. Pour apprécier sa portée, il faut le confronter au régime actuel de répartition du produit des amendes de police, puis examiner les difficultés que le mécanisme proposé soulève et l’état de la procédure législative, qui conditionne tout le reste.
A. Répartition actuelle du produit des amendes et mécanisme du reversement proportionnel proposé
En droit en vigueur, le produit des amendes de police relatives à la circulation routière destinées aux collectivités territoriales suit un circuit mutualisé. L’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales dispose que « Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière destiné aux collectivités territoriales visé au b du 2° du B du I de l’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est réparti par le comité des finances locales en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ». Le produit n’est donc pas restitué commune par commune en fonction des verbalisations locales : il est réparti par le comité des finances locales pour financer des opérations d’amélioration des transports et de la circulation. C’est ce principe de mutualisation que la proposition de loi entend écarter pour les seules amendes liées aux incivilités, en substituant à la répartition par le comité des finances locales un reversement direct et proportionnel.
L’article unique du texte n° 41 prévoit de compléter l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales par cinq alinéas. Le premier pose le principe : le produit des amendes de police relatives aux actes d’incivilités mentionnés à l’article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale serait reversé au profit des communes proportionnellement au nombre de contraventions dressées sur le territoire communal, le budget de l’État conservant les « frais de recouvrement ». Trois précisions encadrent ce reversement : la part correspondant au coût de mise en œuvre serait retracée dans les comptes communaux par l’émission d’un titre de recettes au crédit du compte 703 « Redevances et recettes d’utilisation du domaine », l’encaissement communal se traduirait par la création d’une pièce de recettes avec débit du compte 515 « Compte au Trésor » et crédit du compte 4648 « Autres encaissements pour le compte de tiers », et les sommes seraient imputées dans les comptes de l’État sur le compte 65312 correspondant à des « transferts directs autres que prélèvements sur recettes » au profit des collectivités territoriales. Un décret en Conseil d’État fixerait les modalités d’application, et la perte de recettes pour l’État serait compensée par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs.
Ce montage appelle plusieurs observations. D’abord, la clé de répartition retenue, le nombre de contraventions dressées sur le territoire communal, fait du volume de verbalisation le déterminant direct de la recette communale : à taux de recouvrement égal, une commune qui verbalise davantage percevrait davantage. Ensuite, l’assiette du reversement reste indéterminée sur des points essentiels : s’agit-il du produit brut recouvré, avant ou après majorations, et comment seront calculés les « frais de recouvrement » conservés par l’État, alors que le recouvrement des amendes forfaitaires majorées suit aujourd’hui la voie du titre exécutoire du ministère public recouvré au profit du Trésor public ? Enfin, la rédaction renvoie à un décret en Conseil d’État pour les modalités d’application, de sorte que le calendrier, les flux comptables entre l’État et les communes et le traitement des impayés ne sont pas fixés par la loi elle-même. L’exposé des motifs annonce que le budget de l’État conservera une part de ce produit correspondant aux frais de recouvrement et que la mesure vise à affecter aux budgets des communes le produit des contraventions liées aux actes d’incivilités et dressées sur leur territoire (exposé des motifs), mais ni le texte ni l’exposé ne chiffrent le produit attendu, commune par commune ou au niveau national. Or les montants unitaires des amendes forfaitaires, de 11 à 200 euros selon la classe, et l’aléa du recouvrement invitent à la prudence : le reversement compléterait les ressources communales sans couvrir, à lui seul, le coût global des incivilités que l’exposé évalue à près de 5 milliards d’euros par an.
Pour les justiciables, ce mécanisme ne changerait rien au montant de l’amende ni aux voies de contestation : la proposition ne touche ni aux classes de contraventions, ni à l’amende forfaitaire, ni aux délais de paiement, d’exonération et de réclamation. Le contrevenant paierait le même montant, dans les mêmes délais, auprès des mêmes services, et le Trésor public continuerait de recouvrer avant reversement. La nouveauté se situerait exclusivement en aval, dans l’affectation du produit. C’est là une limite assumée du texte, mais aussi sa clarté : il ne durcit pas la répression, il répare ce que l’exposé présente comme une injustice financière faite aux communes qui supportent le coût des incivilités sans en percevoir les amendes.
B. Conflits d’intérêts, opportunité des poursuites et suite de la navette : les points de vigilance
Le premier point de vigilance tient à l’incitation financière créée par un reversement proportionnel au nombre de contraventions dressées. Lorsque la recette de la commune dépend directement du volume de verbalisation sur son territoire, l’autorité qui emploie les agents constatants devient aussi la bénéficiaire financière de leur activité. Le droit en vigueur sépare strictement ces deux rôles : les agents constatent sous l’autorité fonctionnelle du maire pour la police administrative, mais transmettent simultanément au procureur de la République, et seul le ministère public décide des poursuites. L’arrêt de la chambre criminelle du 21 mars 2018 (n° 17-81.011) cité plus haut montre que cette séparation est sanctionnée pénalement lorsqu’un élu la franchit, fût-ce en sens inverse, en freinant la verbalisation. Avec un intéressement financier direct, le risque symétrique apparaît : une pression, même informelle, à verbaliser davantage pour alimenter le budget communal. Le texte déposé ne prévoit aucun garde-fou spécifique sur ce point, ni indicateur de contrôle de l’activité de verbalisation, ni rôle renforcé du procureur. La commission des finances, saisie du texte, puis la commission des lois si elle est saisie pour avis, auront à examiner si le dispositif doit être complété par des garanties : traçabilité des procès-verbaux, information du parquet sur les volumes dressés par commune, ou plafonnement.
Le deuxième point de vigilance concerne l’égalité entre les communes. Un reversement au prorata des contraventions dressées avantagerait mécaniquement les territoires où la verbalisation est la plus intense, qui ne sont pas nécessairement ceux où le coût des incivilités est le plus lourd : une commune rurale aux moyens de police municipale réduits, que l’exposé décrit pourtant comme « particulièrement vulnérable », dresserait peu de procès-verbaux et percevrait peu, alors même que les dégradations et les dépôts sauvages y pèsent lourdement sur un budget contraint. À l’inverse, les communes dotées d’effectifs importants de police municipale et d’équipements de vidéoprotection capteraient l’essentiel du produit. Le système actuel de répartition par le comité des finances locales, critiquable par son opacité et son fléchage vers les transports, a au moins le mérite de la mutualisation. Le choix entre incitation à verbaliser et solidarité entre communes est un choix politique que le débat parlementaire devra trancher, et qui pourrait conduire à amender la clé de répartition, par exemple en combinant le nombre de contraventions et des critères de charges ou de potentiel financier.
Le troisième point de vigilance est procédural et commande la loyauté de tout commentaire : à la date de rédaction du présent article, le 21 octobre 2026, la proposition de loi n° 41 n’a été ni examinée ni adoptée. Déposée le 13 octobre 2026, elle est en première lecture au Sénat et renvoyée à la commission des finances, selon le dossier législatif officiel du Sénat mis à jour le 21 octobre 2026. Aucun rapport de commission, aucun amendement, aucun scrutin public n’est intervenu. La navette parlementaire n’a donc pas commencé : après un éventuel examen et un vote au Sénat, le texte devrait être transmis à l’Assemblée nationale, puis suivre les lectures successives et, en cas de désaccord persistant, une éventuelle commission mixte paritaire, avant toute promulgation et entrée en vigueur. Chaque étape peut modifier, dénaturer ou enterrer le dispositif, et le décret en Conseil d’État prévu par le texte ne pourrait être pris qu’après la promulgation d’une loi définitivement adoptée. Les communes ne doivent donc engager aucune dépense gagée sur ce reversement : il n’existe aujourd’hui qu’une proposition, portée par un seul sénateur, dont l’avenir parlementaire est entier.
Pour suivre utilement la suite, les lecteurs intéressés consulteront le dossier législatif du Sénat, qui retracera le renvoi en commission, la désignation d’un rapporteur, l’examen des amendements et le sort du texte en séance, puis, le cas échéant, la transmission à l’Assemblée nationale. Les communes soucieuses du rendement potentiel du dispositif peuvent d’ores et déjà recenser, avec leur comptable public, le volume des contraventions relevant de l’article R. 15-33-29-3 dressées sur leur territoire et le taux de recouvrement correspondant, afin de chiffrer l’enjeu local le jour où la loi serait votée. Les personnes verbalisées pour une incivilité conservent l’intégralité de leurs droits actuels : paiement ou requête en exonération dans le délai de quarante-cinq jours prévu par l’article 529-2 du code de procédure pénale, puis, après majoration, réclamation motivée dans les trente jours de l’envoi de l’avis auprès du ministère public en application de l’article 530 du code de procédure pénale, la prescription de la peine courant à compter de la signature du titre exécutoire par le ministère public.
Conclusion
La proposition de loi n° 41, déposée au Sénat le 13 octobre 2026 en première lecture et renvoyée à la commission des finances, propose un mécanisme simple : reverser aux communes, au prorata des contraventions dressées sur leur territoire, le produit des amendes de police liées aux incivilités visées par l’article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale, l’État conservant les frais de recouvrement et la perte de recettes étant gagée sur les tabacs. Confronté au droit en vigueur, le dispositif ne modifierait ni les incriminations, ni les montants, ni les voies de recours des contrevenants ; il déplacerait seulement l’affectation du produit, aujourd’hui mutualisé par le comité des finances locales pour la circulation routière, vers un intéressement direct des communes verbalisantes. Les difficultés identifiées, incitation financière à verbaliser sans garde-fou prévu, inégalité entre communes bien et mal dotées en police municipale, indétermination des frais de recouvrement et renvoi à un décret en Conseil d’État, relèvent du débat parlementaire qui n’a pas encore eu lieu. État exact et daté de la procédure, rappelé comme en ouverture : texte déposé le 13 octobre 2026, première lecture au Sénat, non examiné en séance publique à la date de rédaction, le 21 octobre 2026 ; la navette parlementaire n’a pas commencé et ce texte n’est pas en vigueur. Aucune commune ne peut donc comptabiliser ce reversement, aucun justiciable ne voit ses droits modifiés, et seule la suite de l’examen parlementaire, retracée par le dossier législatif officiel, dira si cette proposition devient un jour la loi.