Vous aviez repéré des terres à reprendre près de votre exploitation, vous avez déposé votre demande d’autorisation d’exploiter dans les règles, et c’est pourtant votre voisin ou un autre candidat qui a obtenu le feu vert du préfet pour les mêmes parcelles. Cette situation, fréquente dans les secteurs où le foncier agricole est disputé, ne signifie pas que la partie est perdue. Le concurrent qui a obtenu l’autorisation n’est pas nécessairement celui dont le dossier répondait au meilleur rang de priorité, et le juge administratif peut annuler l’autorisation qui lui a été délivrée. Encore faut-il agir vite, dans un délai de deux mois, et construire le recours sur les bons moyens : l’ordre des priorités du schéma régional, la régularité de la publicité qui fait courir le délai, et la motivation de la décision préfectorale.
Le contentieux des autorisations d’exploiter concurrentes obéit à des règles précises que le Conseil d’État a clarifiées le 12 décembre 2023 et que les cours administratives d’appel appliquent depuis avec constance. Cet article décrit d’abord comment une autorisation a pu être délivrée à un candidat de rang inférieur ou par le simple silence du préfet, puis comment le candidat évincé peut la contester devant le tribunal administratif et ce qu’il peut concrètement en attendre. Il s’adresse à l’exploitant qui s’est vu préférer un concurrent comme au preneur en place qui découvre qu’un tiers a été autorisé à reprendre des terres qu’il convoite ou qu’il exploite.
I. Pourquoi votre concurrent a pu être autorisé alors que vous étiez mieux placé
A. L’ordre des priorités du schéma régional n’est pas un verrou automatique
Le contrôle des structures des exploitations agricoles s’applique à la mise en valeur des terres agricoles, et son objectif principal est de favoriser l’installation des agriculteurs. C’est ce que prévoit l’article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime, aux termes duquel : « L’objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l’installation d’agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d’installation progressive. » Lorsque la surface envisagée dépasse le seuil fixé localement, l’installation, l’agrandissement ou la réunion d’exploitations est soumise à autorisation préalable du préfet de région, en application de l’article L. 331-2 du même code.
Quand plusieurs candidats convoitent les mêmes terres, le préfet les départage en appliquant l’ordre des priorités établi par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. L’article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime dispose à cet égard que « Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l’ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l’ordre des priorités entre les différents types d’opérations concernées par une demande d’autorisation mentionnée à l’article L. 331-2, en prenant en compte l’intérêt économique et environnemental de l’opération ». De son côté, l’article L. 331-3-1 du même code permet de refuser l’autorisation « Lorsqu’il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l’article L. 312-1 ».
On pourrait croire que le candidat le mieux classé l’emporte mécaniquement. Le Conseil d’État a jugé le contraire dans un arrêt du 12 décembre 2023 qui fait aujourd’hui référence (Conseil d’État, 5e et 6e chambres réunies, 12 décembre 2023, n° 462416). Dans cette affaire, deux demandes concurrentes visaient la reprise de 54 hectares 1 are 45 centiares situés à Broons, Lanrelas, Plumaugat et Sévignac, dans les Côtes-d’Armor : le préfet de la région Bretagne avait autorisé un exploitant individuel par un arrêté du 8 février 2018, puis avait également autorisé un groupement agricole d’exploitation en commun par un arrêté du 27 juillet 2018. Le premier bénéficiaire avait demandé le retrait de la seconde autorisation, s’était vu opposer un refus le 26 novembre 2018, avait perdu devant le tribunal administratif de Rennes le 1er mars 2021, puis avait obtenu gain de cause devant la cour administrative d’appel de Nantes le 21 janvier 2022. Le Conseil d’État a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour, en posant le principe suivant : « Il peut toutefois délivrer une autorisation concurrente à une demande de rang inférieur si l’intérêt général ou des circonstances particulières, en rapport avec les objectifs du schéma directeur, le justifient. » Autrement dit, le préfet applique en principe l’ordre des priorités pour écarter la demande la moins bien classée, mais il peut autoriser un candidat de rang inférieur sans que cette faculté soit réservée à des cas exceptionnels.
Cette solution change la manière de préparer un recours. Il ne suffit plus de démontrer que votre dossier relevait d’un rang de priorité supérieur à celui du concurrent autorisé ; il faut aussi démontrer qu’aucun motif d’intérêt général ni aucune circonstance particulière, en rapport avec les objectifs du schéma, ne justifiait de l’autoriser malgré son rang inférieur. L’examen du dossier préfectoral et de la motivation de l’arrêté devient donc déterminant, puisque l’article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime exige que l’autorité administrative « se prononce sur la demande d’autorisation par une décision motivée », et que cette motivation doit intervenir au regard du schéma régional et des motifs de refus légaux.
Le calcul même des rangs de priorité donne lieu à un contentieux nourri, comme l’illustre un arrêt récent de la cour administrative d’appel de Lyon du 5 février 2025 (CAA Lyon, 5 février 2025, n° 23LY01639). Deux groupements se disputaient 23,92 hectares situés à Vèze : le GAEC Acajou avait déposé sa demande le 9 septembre 2019 pour ces seules parcelles, tandis que le GAEC des Gardes avait déposé la sienne le 1er août 2019 pour ces mêmes parcelles et d’autres situées à Neussargues-en-Pinatelle, soit 37,90 hectares au total. Le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes avait tout autorisé au GAEC des Gardes par un arrêté du 25 novembre 2019, rejetant le recours gracieux du GAEC Acajou le 19 février 2020. Le tribunal administratif de Clermont-Ferrand avait annulé cette autorisation le 23 mars 2023 en retenant un mode de calcul des rangs parcelle par parcelle, et la cour a annulé ce jugement : le projet d’agrandissement s’apprécie dans sa globalité, en prenant en compte l’ensemble des parcelles du demandeur après réalisation de son projet, pour déterminer son rang de priorité. La demande du concurrent évincé a donc été rejetée et 2 000 euros ont été mis à sa charge au titre des frais de justice. La leçon pratique est claire : avant de contester, faites vérifier par un examen précis du schéma régional applicable et des surfaces retenues si votre rang était réellement supérieur une fois le projet du concurrent apprécié globalement, car une erreur sur ce calcul fait échouer le recours.
Si votre situation porte au contraire sur un refus qui vous a été opposé alors que vous pensiez être prioritaire, les règles du recours contre un refus d’autorisation d’exploiter et de la nullité du bail rural en cas d’exploitation sans autorisation s’appliquent à votre propre demande et complètent utilement la présente analyse consacrée au recours du candidat évincé contre l’autorisation du concurrent.
B. L’autorisation tacite : quand le silence du préfet profite à votre concurrent
L’autorisation dont bénéficie votre concurrent n’est pas toujours un arrêté signé du préfet après examen comparatif des candidatures. Elle peut être née du silence gardé par l’administration, et c’est même un cas fréquent lorsque les services sont débordés. L’article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime prévoit que « Le préfet de région dispose d’un délai de quatre mois à compter de la date d’enregistrement du dossier complet mentionnée dans l’accusé de réception pour statuer sur la demande d’autorisation. » Il peut porter ce délai à six mois par une décision motivée, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l’avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture, et il en avise alors les intéressés par lettre recommandée. À défaut de notification d’une décision dans le délai de quatre mois, ou de six mois en cas de prorogation, l’autorisation est réputée accordée. Une copie de l’accusé de réception est alors affichée et publiée dans les mêmes conditions qu’une autorisation expresse.
Ce mécanisme a des conséquences directes pour le concurrent évincé. D’une part, aucune décision motivée ne vient expliquer pourquoi le bénéficiaire a été préféré, ce qui complique la critique du choix préfectoral mais ouvre un moyen tiré de l’absence de comparaison des candidatures et de la situation du preneur en place. D’autre part, le délai pour contester court à partir d’une publicité dont il faut surveiller l’existence et la régularité, comme on le verra dans la seconde partie. L’autorisation tacite n’est donc pas une autorisation au rabais : elle produit les mêmes effets qu’une autorisation expresse et permet à son titulaire d’exploiter légalement les terres, y compris de conclure ou de revendiquer un bail rural sur celles-ci.
Pour détecter à temps une demande concurrente, sachez que la procédure organise une publicité en amont. L’article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime pose le principe selon lequel « L’autorité administrative assure la publicité des demandes d’autorisation dont elle est saisie, selon des modalités définies par décret. » Concrètement, l’article D. 331-4-1 du même code prévoit que « Les demandes d’autorisation d’exploiter sont affichées pendant un mois à la mairie des communes où sont situés les biens qui font l’objet de la demande et publiées sur le site de la préfecture chargée de l’instruction », et qu’à l’expiration du délai de publicité est dressée la liste de toutes les candidatures enregistrées pour un même bien. La publicité précise la date d’enregistrement de la demande et la date limite de dépôt des dossiers concurrents. Surveillez donc l’affichage en mairie et le site de la préfecture de région dès que vous apprenez qu’un bien va se libérer : c’est à ce stade que vous pouvez déposer votre propre candidature à temps et éviter de découvrir après coup qu’un concurrent a été autorisé seul.
Notez enfin que le candidat à une autorisation sur des terres qui ne lui appartiennent pas doit justifier avoir informé par écrit le propriétaire de sa candidature, conformément à l’article R. 331-4 du code rural et de la pêche maritime. Si vous êtes propriétaire des terres convoitées, vérifiez si vous avez reçu cette information : son absence constitue une irrégularité du dossier du concurrent, et votre qualité de propriétaire vous donne un intérêt direct à agir contre l’autorisation qui le favorise.
II. Comment contester l’autorisation accordée à votre concurrent
A. Le recours gracieux puis le tribunal administratif : délais et point de départ
Le candidat évincé dispose d’un intérêt à agir contre l’autorisation délivrée à son concurrent pour les mêmes terres : il a déposé une candidature concurrente, ou il est preneur en place, ou il est propriétaire des biens, et la décision préfectorale fait directement échec à son projet. Les trois arrêts commentés dans cet article ont d’ailleurs tous été rendus sur des recours formés par des concurrents évincés, ce qui confirme que cette qualité ouvre l’accès au juge. Avant de saisir le tribunal, il est recommandé de former un recours gracieux auprès du préfet de région pour lui demander le retrait de l’autorisation litigieuse : dans l’affaire jugée par le Conseil d’État en 2023, le concurrent évincé avait ainsi demandé le retrait de l’arrêté du 27 juillet 2018 et s’était vu opposer un refus le 26 novembre 2018, les deux décisions étant ensuite déférées ensemble au juge. Dans l’affaire lyonnaise, le GAEC évincé avait formé un recours gracieux rejeté le 19 février 2020 avant de saisir le tribunal. Ce recours préalable ne remplace pas le recours contentieux et n’en suspend pas le délai par lui-même au-delà des règles habituelles de prorogation, de sorte qu’il faut le former rapidement et saisir le tribunal dans le délai sans attendre son issue au-delà du temps utile.
Le délai de principe est de deux mois. L’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que la juridiction ne peut être saisie que par un recours formé contre une décision « dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Pour une autorisation d’exploiter, la décision est notifiée aux demandeurs, aux propriétaires et aux preneurs en place par lettre recommandée, affichée à la mairie de la commune où se trouvent les biens et publiée au recueil des actes administratifs. Le candidat évincé qui n’a pas été personnellement notifié doit donc calculer son délai à partir de la mesure de publicité la plus tardive, et c’est là que se jouent beaucoup de recours.
L’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 28 août 2024 illustre avec une netteté redoutable ce piège (CAA Douai, 28 août 2024, n° 23DA00760). L’EARL du Plaçot avait demandé le 15 février 2021 l’autorisation d’exploiter 35 hectares 76 ares 75 centiares à Luchy et Muidorge ; l’accusé de réception datait du 29 mars 2021 et le silence gardé pendant quatre mois avait fait naître une autorisation tacite le 15 juin 2021. La preneuse en place, titulaire d’un bail rural à long terme mis à la disposition de son exploitation, et son exploitation contestaient cette autorisation tacite. La cour a constaté que l’accusé de réception avait été affiché à compter du 17 juillet 2021 à la mairie de Muidorge et du 30 juillet 2021 à la mairie de Luchy pendant un mois, avec mention de la localisation des biens, de leur superficie, de l’identité du propriétaire et de celle du demandeur, et publié le 8 juillet 2021 au recueil des actes administratifs avec l’indication des voies et délais de recours. Elle en a déduit que « le délai de recours contentieux pour contester l’autorisation tacite d’exploiter délivrée à l’EARL du Plaçot […] a commencé à courir le 30 juillet 2021, date la plus tardive d’affichage, et a expiré le 30 septembre 2021 », de sorte que la demande enregistrée au greffe le 23 mars 2022 était tardive et irrecevable. Les requérantes ont en outre été condamnées à verser 2 000 euros à la société bénéficiaire de l’autorisation au titre des frais de justice.
Plusieurs enseignements se dégagent pour le concurrent évincé. D’abord, conservez la preuve de la date réelle des affichages : photographiez les panneaux d’affichage avec leur date, demandez des certificats d’affichage aux mairies et téléchargez le recueil des actes administratifs. Si l’affichage est incomplet ou ne comporte pas les mentions exigées, le délai n’a pas couru et votre recours reste recevable, mais c’est à vous d’établir cette irrégularité pièces à l’appui. Ensuite, ne laissez pas passer le délai en croyant que le recours gracieux suffit : saisissez le tribunal administratif dans les deux mois de la publicité la plus tardive, quitte à vous désister ensuite si le préfet retire l’autorisation. Enfin, sachez que le fait d’avoir été informé du projet du concurrent ou d’avoir présenté des observations pendant l’instruction ne remplace pas la publicité et ne vous prive pas de votre recours, mais ne le prolonge pas non plus : dans l’affaire de Douai, la preneuse avait été informée par lettre du 12 février 2021 et avait écrit à l’administration le 8 mars 2021, ce qui ne l’a pas dispensée du délai calculé sur l’affichage.
Le tribunal compétent est le tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve l’autorité qui a pris la décision, c’est-à-dire en pratique le tribunal du siège de la préfecture de région. La requête doit identifier précisément l’autorisation attaquée, exposer votre qualité de concurrent, de preneur en place ou de propriétaire, et articuler des moyens de légalité externe et interne. Joignez votre propre demande d’autorisation et son accusé de réception, la preuve de votre candidature concurrente, les affichages et publications relevés, la décision attaquée ou l’accusé de réception valant autorisation tacite, et le schéma régional applicable avec le calcul de rang que vous revendiquez.
B. Ce que le juge vérifie et ce que vous pouvez obtenir
Le juge de l’excès de pouvoir contrôle d’abord la régularité externe : compétence du préfet de région, respect de la procédure de publicité des demandes, consultation de la commission départementale d’orientation de l’agriculture lorsque les candidatures multiples l’exigent, et motivation de la décision au regard du schéma régional et des motifs légaux de refus. Une autorisation expresse qui ne fait apparaître aucune comparaison entre votre candidature et celle du bénéficiaire, ni aucune référence aux rangs de priorité du schéma, est exposée à l’annulation pour défaut de motivation. Pour une autorisation tacite, le moyen tiré de l’absence de motivation est inopérant par nature, et il faut déplacer le débat sur la légalité interne : votre rang de priorité était supérieur et aucun motif d’intérêt général ni aucune circonstance particulière ne justifiait d’autoriser le concurrent, ou l’opération compromet la viabilité de votre propre exploitation en tant que preneur en place.
Sur le fond, le juge applique la grille du Conseil d’État du 12 décembre 2023. Il vérifie le rang de priorité de chaque candidature au regard du schéma régional, en appréciant chaque projet globalement comme l’a confirmé la cour de Lyon en 2025. S’il constate que le bénéficiaire relevait d’un rang inférieur au vôtre, il recherche ensuite si l’intérêt général ou des circonstances particulières, en rapport avec les objectifs du schéma, justifiaient néanmoins l’autorisation concurrente. Les objectifs du schéma comptent ici : installation des agriculteurs, consolidation des exploitations viables, maintien d’une agriculture diversifiée et respect de l’environnement. Un dossier d’installation d’un jeune agriculteur, par exemple, peut peser lourd dans cette appréciation, de même que la préservation de la viabilité de l’exploitation du preneur en place, que l’article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime protège en permettant le refus lorsque l’opération compromet cette viabilité.
Si le juge annule l’autorisation du concurrent, il peut enjoindre au préfet de réexaminer les demandes concurrentes, comme l’avait fait le tribunal de Clermont-Ferrand en 2023 avant que son jugement soit infirmé en appel. Cette injonction ne vous attribue pas automatiquement les terres : le préfet doit reprendre l’instruction et peut, après un nouvel examen régulier, confirmer son choix s’il le motive sur un fondement valable. L’annulation vous replace néanmoins dans la procédure et prive le concurrent du titre sur lequel il s’appuyait pour exploiter ou pour revendiquer un bail. Lorsque l’urgence le justifie et qu’un moyen sérieux existe, le juge des référés peut suspendre l’exécution de l’autorisation en attendant le jugement au fond : l’article L. 521-1 du code de justice administrative permet en effet au juge des référés d’ordonner la suspension « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Ce référé-suspension est précieux quand le concurrent commence à exploiter les terres ou y réalise des investissements : il évite que la situation devienne irréversible avant le jugement.
Gardez à l’esprit l’articulation avec le droit du bail rural. L’autorisation d’exploiter est une décision administrative qui relève du tribunal administratif, tandis que le bail rural relève du tribunal paritaire des baux ruraux. L’annulation de l’autorisation du concurrent ne règle pas à elle seule le sort du bail qu’il aurait conclu avec le propriétaire, et l’autorisation obtenue ne vaut pas bail. Si le propriétaire a consenti un bail au concurrent autorisé, il faudra porter devant le tribunal paritaire les conséquences de l’annulation sur ce bail, notamment si le concurrent a exploité sans autorisation valable. Symétriquement, n’exploitez jamais les terres litigieuses sans être vous-même titulaire d’une autorisation : dans l’affaire de Douai, la preneuse en place disposait d’un bail et exploitait par mise à disposition, mais c’est précisément l’autorisation tacite du tiers qu’elle combattait, et sa demande a été rejetée pour tardiveté sans examen au fond.
Le contentieux a enfin un coût qu’il faut anticiper. L’article L. 761-1 du code de justice administrative prévoit que le juge condamne la partie perdante à payer à l’autre une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les trois affaires citées se sont soldées par des condamnations de 2 000 à 3 000 euros contre la partie perdante. Un recours voué à l’échec sur le calcul des rangs ou formé hors délai coûte donc deux fois : vos propres frais et ceux du concurrent. Faites vérifier avant tout dépôt la régularité de la publicité pour confirmer votre délai, le calcul comparé des rangs sur le schéma régional en vigueur à la date de la décision, et l’existence d’éventuels motifs d’intérêt général susceptibles de justifier l’autorisation du concurrent malgré son rang inférieur.
Un concurrent autorisé à votre place n’est jamais une décision définitive tant que le délai de recours n’est pas expiré. Vérifiez sans tarder l’affichage en mairie et la publication au recueil des actes administratifs, calculez votre délai à partir de la publicité la plus tardive, formez rapidement un recours gracieux puis saisissez le tribunal administratif dans les deux mois. Construisez ensuite votre requête sur le terrain où le juge statue réellement : le rang de priorité apprécié globalement au regard du schéma régional, l’absence de justification d’intérêt général pour l’autorisation d’un rang inférieur, et la régularité de la procédure suivie par le préfet. C’est sur ces trois points, et non sur le seul sentiment d’injustice, que se gagnent les recours des candidats évincés.