Vous avez trouvé un acquéreur pour votre appartement, votre maison ou votre terrain à Paris ou en Île-de-France, le compromis est en préparation, puis le notaire vous annonce qu’il faut d’abord purger le droit de préemption urbain. Cette étape n’est pas une formalité de convenance : tant que la collectivité titulaire du droit n’a pas renoncé, expressément ou par son silence de deux mois, ou exercé son droit en achetant le bien à la place de votre acquéreur, la vente reste suspendue à sa décision. Une vente conclue sans la déclaration préalable obligatoire encourt la nullité, et le prix que vous indiquez dans cette déclaration vous engage, puisque la collectivité peut décider d’acheter à ce prix.
Le mécanisme concerne un nombre élevé de mutations dans la capitale et sa région, où les périmètres de préemption couvrent des surfaces considérables et où le droit de préemption urbain renforcé supprime la plupart des exonérations. Pour le vendeur, trois questions commandent tout le raisonnement : mon bien est-il soumis au droit, comment déposer une déclaration d’intention d’aliéner régulière qui fait courir le délai, et que se passe-t-il si la collectivité décide de préempter, notamment sur le prix. Les réponses se trouvent dans le code de l’urbanisme, dans les délibérations locales qui créent chaque périmètre et dans une jurisprudence abondante des juridictions administratives et judiciaires, dont plusieurs décisions récentes rendues en Île-de-France.
I. Purger la préemption avant de vendre
A. Vérifier si votre bien entre dans un périmètre de DPU à Paris et en Île-de-France
Le droit de préemption urbain n’existe que là où il a été créé par une délibération. Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan ». Concrètement, avant toute analyse, il faut identifier le terrain, la délibération qui institue le périmètre, le plan local d’urbanisme applicable et sa version en vigueur : un bien situé hors zone couverte, ou cédé avant la création du périmètre, échappe au droit. Le Géoportail de l’urbanisme et le plan local d’urbanisme de la commune permettent cette première vérification, que le notaire complète par l’état hypothécaire et les renseignements d’urbanisme.
Lorsqu’un périmètre existe, son régime dépend de sa nature. Le droit de préemption urbain simple laisse subsister les exonérations de l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme : certains lots de copropriété à usage d’habitation ou professionnel dans un immeuble soumis au statut de la copropriété depuis dix ans au moins, certaines cessions de parts sociales et, surtout pour les vendeurs, « l’aliénation d’un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement ». Le droit de préemption urbain renforcé supprime ces échappatoires : « par délibération motivée, la commune peut décider d’appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit ». À Paris, cette distinction est décisive et la Ville de Paris l’explique sur sa page officielle consacrée aux déclarations d’intention d’aliéner : sur les parcelles soumises au droit renforcé, il faut toujours déposer une DIA, quel que soit le type de bien vendu, tandis que sur les parcelles soumises au droit simple, la DIA ne s’impose que pour les cessions qui n’entrent pas dans les exceptions légales (Ville de Paris, Déclarations d’intention d’aliéner).
Le champ des aliénations soumises est défini par l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme : tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution d’un immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés « à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit », les cessions de droits indivis sauf entre coïndivisaires, et les cessions de la majorité des parts d’une société civile immobilière. Les ventes entre vifs à titre onéreux sont donc visées, y compris lorsqu’elles portent sur des droits sociaux, ce qui intéresse directement les montages de cession de parts de SCI en Île-de-France. En revanche, les transmissions à titre gratuit, comme les donations et les successions, n’entrent pas dans ce champ, et les aliénations au sein d’une indivision au profit d’un coïndivisaire en sont expressément exclues. La qualité du demandeur et la nature exacte de l’opération projetée doivent être qualifiées avant le dépôt, car une DIA déposée pour une opération non soumise fait courir un délai inutile, tandis qu’une opération soumise réalisée sans DIA expose à la nullité.
À Paris, les cas pratiques se répartissent ainsi. La vente d’un appartement en copropriété ancienne, avec un règlement publié depuis plus de dix ans, pour un local d’habitation, échappe au droit simple mais reste soumise au droit renforcé là où la délibération parisienne l’a étendu : la DIA demeure alors obligatoire. La vente d’un immeuble entier achevé depuis moins de quatre ans échappe au droit simple au titre de l’exclusion quadriennale, mais pas au droit renforcé. La vente d’un terrain nu, d’un immeuble de plus de quatre ans vendu en entier, ou de lots comprenant des locaux commerciaux ou des bureaux, impose dans tous les cas la DIA. La Ville de Paris précise en outre qu’il est impossible de savoir à l’avance si elle exercera son droit avant le dépôt de la déclaration : aucune prise de position préalable ne peut être sollicitée, et le vendeur doit intégrer le délai de purge dans son calendrier de vente, en particulier dans les conditions suspensives du compromis.
B. Déposer une DIA régulière qui fait courir le délai de deux mois
La déclaration d’intention d’aliéner est l’acte qui déclenche tout le mécanisme. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme dispose : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien ». La sanction est donc la nullité de la vente, et la Ville de Paris rappelle que cette nullité peut être invoquée pendant cinq ans à compter de la signature de l’acte authentique. La déclaration doit obligatoirement indiquer le prix et les conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations environnementales dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement et, le cas échéant, celles des articles L. 303-2 et L. 741-1 du code de la construction et de l’habitation. Lorsque la contrepartie est payée en nature, la déclaration mentionne le prix d’estimation de cette contrepartie. Le texte ajoute que « la déclaration d’intention d’aliéner peut être dématérialisée », ce que la pratique parisienne organise par un téléservice dédié.
En pratique, la DIA est établie de préférence sur le formulaire Cerfa n° 10072*04 de déclaration d’intention d’aliéner, avec les pièces justificatives de la notice, et c’est le plus souvent le notaire du vendeur, en qualité de mandataire, qui la rédige et la dépose. La Cour de cassation a validé ce rôle : dans un arrêt du 23 septembre 2020, elle a approuvé une cour d’appel qui, en l’absence de tout élément de nature à faire naître un doute sur la réalité et l’étendue du mandat du notaire ayant renseigné, signé et déposé la DIA, avait jugé que le titulaire du droit ne pouvait que se considérer régulièrement saisi (Cass. 3e civ., 23 sept. 2020, n° 19-14.261). Le vendeur a donc intérêt à mandater expressément son notaire et à conserver la preuve du dépôt et de sa date de réception, car le délai de deux mois court à compter de la réception de la DIA par son destinataire. La DIA est adressée à la mairie du lieu de situation de l’immeuble, par pli recommandé avec demande d’avis de réception, par dépôt contre décharge ou par voie électronique, et la Ville de Paris reçoit les dépôts papier à la direction de l’urbanisme, 121 avenue de France dans le treizième arrondissement, outre le dépôt dématérialisé.
Le contenu de la DIA mérite une vigilance particulière sur le prix. Le prix indiqué est celui auquel la collectivité pourra décider d’acquérir le bien : un prix surévalué pour décourager la préemption expose à une procédure de fixation judiciaire, tandis qu’un prix minoré, dans l’espoir d’une renonciation suivie d’une vente plus chère à l’acquéreur initial, se heurte à la règle de l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme : après renonciation du titulaire, le propriétaire ne peut vendre qu’au prix indiqué dans sa déclaration, « révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la date de cette déclaration ». La DIA doit également mentionner, pour que le titulaire les prenne en charge, la commission de l’intermédiaire et le fait qu’elle est stipulée à la charge de l’acquéreur, ainsi que l’occupation du bien et son utilisation actuelle et future. Toute omission sur ces mentions peut nourrir un contentieux sur la régularité de la déclaration et donc sur le point de départ du délai.
Une fois la DIA reçue, le titulaire du droit dispose de deux mois pour répondre, et ce délai est un délai couperet. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme prévoit : « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption ». La renonciation peut aussi être expresse, et la réponse est notifiée à la personne visée par la déclaration, très souvent le notaire. Le titulaire peut, dans ce délai de deux mois, adresser au propriétaire une demande unique de communication de documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, dont la liste est fixée limitativement par décret, ou demander à visiter le bien. Ces démarches suspendent le délai, qui reprend à compter de la réception des documents, du refus de la visite ou de la visite elle-même. Lorsque le droit est exercé par le préfet, notamment dans les communes soumises à un arrêté de carence au titre de l’effort de construction de logements sociaux, la déclaration lui est transmise par le maire dans un délai de sept jours ouvrés à compter de sa réception, et le préfet peut faire constater l’absence de transmission par procès-verbal.
II. Quand la collectivité décide de préempter
A. Le prix : accord, fixation judiciaire et paiement enfermé dans des délais stricts
Face à une DIA régulière, le titulaire du droit de préemption dispose de trois réponses : acquérir le bien au prix et aux conditions indiqués dans la déclaration, renoncer expressément ou tacitement à exercer son droit, ou engager la discussion sur le prix avec, à défaut d’accord, la saisine du juge. L’acquisition au prix de la DIA transfère la vente au profit de la collectivité, qui se substitue à l’acquéreur initial aux conditions notifiées, y compris la commission d’intermédiaire lorsque la DIA la mentionne à la charge de l’acquéreur. La renonciation, expresse ou résultant du silence gardé pendant deux mois, libère le vendeur, qui peut alors vendre son bien à l’acquéreur de son choix, sous les limites de prix et de délai de l’article L. 213-8 : vente au prix déclaré révisé selon l’indice du coût de la construction, et nouvelle DIA obligatoire si la vente authentique n’est pas intervenue dans les trois ans de la renonciation.
Le désaccord sur le prix ouvre la phase judiciaire. L’article L. 213-4 du code de l’urbanisme dispose : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi ». Le vendeur parisien ou francilien doit donc mesurer que la saisine du juge de l’expropriation ne lui apportera jamais les compléments indemnitaires d’une expropriation classique : seul le prix du bien est fixé, selon les règles de l’expropriation pour la date de référence et l’évaluation. Le même article précise que « Le prix est fixé, payé ou, le cas échéant, consigné selon les règles applicables en matière d’expropriation », ce qui renvoie notamment aux mécanismes de consignation en cas d’obstacle au paiement. Tant que le prix n’est pas fixé définitivement, chacune des parties conserve une porte de sortie : l’article L. 213-7 du code de l’urbanisme permet au propriétaire qui a manifesté son intention d’aliéner de retirer son offre à défaut d’accord sur le prix, et autorise symétriquement le titulaire du droit à renoncer en cours de procédure.
Lorsque le juge a fixé le prix, la loi organise une dernière phase d’acceptation. Aux termes de l’article L. 213-7 du code de l’urbanisme : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation ». Et le texte ajoute : « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption ». Le vendeur qui a contesté le prix devant le juge doit donc rester vigilant après la décision définitive : ne pas répondre dans les deux mois vaut acceptation et transfert de propriété au profit de la collectivité. Inversement, une renonciation exprimée dans ce délai fait échec à la mutation, et le titulaire qui a renoncé sur un bien dont le prix a été fixé judiciairement ne peut plus exercer son droit à l’égard du même propriétaire pendant cinq ans à compter de la décision devenue définitive.
Le paiement obéit lui aussi à un délai couperet. L’article L. 213-14 du code de l’urbanisme prévoit : « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d’expropriation, soit la date de l’acte ou du jugement d’adjudication ». La sanction figure dans le même article : « En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien ». Un vendeur dont l’acquéreur public ne paie ni ne consigne dans les quatre mois retrouve donc sa liberté de vendre, sans nouvelle DIA, puisqu’il s’agit de la même aliénation déjà purgée. La Cour de cassation a eu l’occasion d’appliquer ce mécanisme de consignation dans son arrêt du 23 septembre 2020 : elle a validé une consignation intervenue le premier jour ouvrable suivant l’échéance tombant un dimanche, en application de la règle de prorogation des délais expirant un jour férié ou chômé, et jugé que le recours en annulation de l’arrêté de préemption caractérisait un obstacle au paiement justifiant la consignation (Cass. 3e civ., 23 sept. 2020, n° 19-14.261). Cet arrêt, rendu sous la rédaction antérieure qui fixait le délai à six mois, illustre durablement deux réflexes : consigner en cas de contentieux pendant et surveiller le calendrier jour par jour.
La décision de préempter n’est régulière que si elle sert l’intérêt général de l’aménagement. L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme impose que les droits de préemption soient exercés en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations répondant aux objets de l’article L. 300-1, tels que la mise en oeuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat, l’accueil d’activités économiques ou la réalisation d’équipements, ou pour constituer des réserves foncières destinées à ces opérations. Le même article exige : « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé ». La cour administrative d’appel de Paris a appliqué cette exigence à une préemption exercée à Saint-Ouen-sur-Seine, en banlieue immédiate de la capitale : la décision municipale fondait la préemption d’une parcelle sur la création d’une base logistique pour les marchés aux puces, inscrite dans un projet d’aménagement général du secteur prévoyant logements, équipements et activités, avec des études menées depuis 2003 et actualisées depuis 2015. La cour a écarté le moyen tiré de l’insuffisance de motivation et rejeté la requête des acquéreurs évincés (CAA Paris, 7 juill. 2022, n° 21PA04896). Cet arrêt montre le niveau de précision attendu : un objet réel, rattaché à un projet d’aménagement documenté, mentionné dans la décision elle-même. Une préemption motivée par un objet vague, étranger aux objets légaux ou inexistant à la date de la décision, reste exposée à l’annulation.
Le bien préempté ne peut pas non plus changer librement de destination après l’acquisition. L’article L. 213-11 du code de l’urbanisme impose que les biens acquis soient utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés à l’article L. 210-1, et subordonne leur utilisation ou leur aliénation au profit d’une personne privée, hors concessionnaire d’aménagement ou organisme de logement social, à une délibération motivée du conseil municipal ou à une décision motivée du délégataire. Si le titulaire détourne le bien vers un autre objet, l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme organise la restauration des droits du vendeur : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité ». Le prix proposé doit rétablir sans enrichissement injustifié les conditions de la transaction empêchée et, à défaut d’accord, il est fixé par le juge de l’expropriation ; faute d’acceptation dans les trois mois de la notification de la décision devenue définitive, les anciens propriétaires sont réputés y avoir renoncé. La Cour de cassation a précisé la portée de ce dispositif le 7 septembre 2022 : l’acquéreur évincé qui, après l’annulation, a conclu avec la commune une nouvelle promesse de vente sur le même immeuble en application de ce texte, n’est plus fondé à réclamer l’exécution de la promesse initiale consentie par le vendeur (Cass. 3e civ., 7 sept. 2022, n° 21-12.114). Pour le vendeur, la leçon est symétrique : l’annulation de la préemption rouvre un droit prioritaire à récupérer le bien, mais ce droit s’exerce vite et dans les formes légales.
B. Contester une préemption : délais couperets, motivation et réflexes parisiens
Le contentieux de la préemption se joue d’abord sur le délai d’exercice du droit. La cour administrative d’appel de Versailles vient de le rappeler avec netteté dans une affaire d’Île-de-France : les propriétaires vendeurs doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, éventuellement suspendu par une demande unique de pièces ou une visite, s’ils peuvent poursuivre l’aliénation entreprise. Surtout, la cour juge que la demande de pièces et la demande de visite ne suspendent le délai que si elles ont été formées elles-mêmes dans ce délai de deux mois, et que la décision de préemption doit être exécutoire au terme du délai. En l’espèce, la DIA avait été reçue le 13 janvier 2021, le délai suspendu avait repris pour expirer le 15 avril 2021 à minuit, la demande de visite était intervenue après l’expiration du délai initial et la décision de préemption datait du 4 mai 2021 : l’annulation prononcée par le tribunal administratif de Versailles a été confirmée et l’appel de la commune rejeté (CAA Versailles, 22 déc. 2023, n° 22VE00861). Pour le vendeur et son notaire, la méthode est claire : dater précisément la réception de la DIA, dater chaque demande de la collectivité, vérifier que toute demande de pièces ou de visite intervient dans le délai initial, et exiger une décision exécutoire avant son expiration. Toute décision tardive est annulable, et le vendeur peut alors vendre librement à son acquéreur.
Les autres moyens tiennent à la légalité de la décision elle-même. L’incompétence de l’auteur, l’exercice du droit hors périmètre ou sur une opération exclue, l’absence de mention de l’objet poursuivi et l’insuffisance de motivation au regard du projet d’aménagement invoqué constituent les griefs les plus fréquents. L’arrêt francilien de la cour administrative d’appel de Paris montre toutefois que des juges bien documentés sur le projet local rejettent le grief de motivation : la commune de Saint-Ouen-sur-Seine détaillait la base logistique des Puces, la programmation mixte de logements, d’équipements et d’activités, et les études engagées depuis 2003. Le vendeur ou l’acquéreur évincé qui conteste doit donc se procurer la délibération créant le périmètre, la décision de préemption avec ses visas et motifs, les documents du projet d’aménagement invoqué et la preuve de la date de réception de la DIA, puis saisir le tribunal administratif compétent. L’acquéreur évincé sous compromis a qualité pour agir, comme l’illustrent les requérants de l’affaire de Saint-Ouen, qui avaient promis d’acheter sous conditions suspensives et ont porté le recours jusqu’à la cour.
À Paris et en Île-de-France, plusieurs réflexes pratiques s’ajoutent au raisonnement juridique. D’abord, intégrer la purge dans le calendrier contractuel : le compromis doit stipuler une condition suspensive de non-exercice du droit de préemption, avec un délai cohérent avec les deux mois légaux, éventuellement prolongés en cas de demande de pièces ou de visite, au lieu d’une date butoir rigide qui ferait tomber le compromis avant la réponse de la collectivité. Ensuite, conserver la preuve écrite de la renonciation, expresse ou tacite : en cas de silence de deux mois, faire établir par le notaire le décompte du délai à partir de l’accusé de réception de la DIA, en tenant compte des suspensions documentées. En cas d’exercice du droit avec désaccord sur le prix, anticiper la phase judiciaire, le délai de deux mois postérieur à la décision définitive et le délai de paiement ou de consignation de quatre mois, dont l’expiration rend au vendeur sa liberté de vendre. Enfin, replacer la préemption dans l’ensemble des contraintes publiques qui pèsent sur le terrain : un bien peut être simultanément concerné par le droit de préemption urbain et par un terrain frappé d’un emplacement réservé au PLU, avec sa mise en demeure d’acquérir et ses propres délais, et chaque procédure suit son régime sans se confondre avec l’autre.
Le défaut de DIA et la méconnaissance des périmètres restent les deux fautes les plus coûteuses. Vendre sans déclaration un bien soumis au droit expose à une action en nullité ouverte pendant cinq ans à compter de l’acte authentique, avec un acquéreur qui peut s’en prévaloir et une collectivité qui peut agir pour faire respecter son droit. À l’inverse, déposer une DIA sur un bien non soumis ne fait courir aucun délai utile et retarde la vente pour rien. Entre ces deux écueils, la vérification initiale du zonage, de la délibération et des exclusions conditionne tout le reste : elle détermine s’il faut déposer, où déposer, quel prix indiquer et quel calendrier stipuler.
Conclusion
Vendre un bien soumis au droit de préemption urbain à Paris et en Île-de-France suppose de purger la DIA avant de vendre définitivement : vérifier le périmètre et le régime simple ou renforcé applicable, déposer une déclaration complète avec un prix assumé, laisser courir le délai de deux mois en surveillant les demandes suspensives, puis tirer les conséquences de la réponse, de l’exercice du droit ou du silence valant renonciation. Si la collectivité préempte, le prix se négocie ou se fait fixer par le juge de l’expropriation sans indemnité de réemploi, avec des délais d’acceptation et de paiement dont la méconnaissance fait perdre des droits des deux côtés. Et si la décision est tardive, immotivée ou étrangère à un projet d’aménagement réel, le juge administratif l’annule et le vendeur retrouve sa liberté, voire un droit prioritaire à récupérer son bien. La rigueur du calendrier et de la preuve fait, dans cette matière plus qu’ailleurs, la différence entre une vente sécurisée et un contentieux de plusieurs années.