Vous venez de signer le bail d’une boutique à Paris pour y ouvrir une boulangerie, un salon de coiffure ou un cabinet de consultation. Les travaux d’aménagement sont chiffrés, l’ouverture est annoncée aux clients, puis la mairie vous arrête : sans autorisation au titre des établissements recevant du public, le chantier ne peut pas commencer et la salle ne peut pas ouvrir. Cette situation se répète chaque semaine dans les commerces parisiens, car l’autorisation d’urbanisme ne suffit pas toujours : un second contrôle, sanitaire et sécuritaire, s’ajoute au premier dès que des clients, des patients ou des usagers sont accueillis dans les locaux.

Le droit applicable repose sur une articulation que beaucoup de porteurs de projet découvrent trop tard. D’un côté, le code de l’urbanisme régit le permis de construire et la déclaration préalable : aspect extérieur, destination des locaux, conformité au plan local d’urbanisme. De l’autre, le code de la construction et de l’habitation impose une autorisation propre aux établissements recevant du public, centrée sur l’accessibilité des personnes handicapées et la sécurité contre l’incendie. Selon la nature des travaux, ces deux autorisations se cumulent ou se confondent partiellement, avec des délais distincts, des autorités parfois différentes et des recours qui n’obéissent pas aux mêmes réflexes.

Cet article décrit pas à pas le chemin à suivre en 2026 : identifier l’autorisation à déposer selon les travaux envisagés, composer un dossier complet, obtenir l’accord dans les délais, demander une dérogation lorsque l’accessibilité totale est impossible, et contester un refus ou une fermeture devant le juge administratif. Les règles parisiennes, marquées par l’intervention de la préfecture de police pour la sécurité incendie, font l’objet d’une section dédiée.

I. Identifier l’autorisation à déposer avant de toucher aux locaux

Tout dépend de ce que les travaux modifient : le seul intérieur du local, ou aussi son enveloppe, sa destination, sa surface. Le formulaire n’est pas le même, le délai non plus, et le silence de l’administration ne produit pas les mêmes effets.

A. L’aménagement intérieur seul relève de l’autorisation de travaux

Lorsque les travaux portent uniquement sur l’intérieur d’un local existant, sans modifier l’aspect extérieur du bâtiment et sans changer sa destination, aucune autorisation d’urbanisme n’est nécessaire, mais l’autorisation propre aux établissements recevant du public reste obligatoire. Le principe est posé par l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation : « Les travaux qui conduisent à la création, l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu’après autorisation délivrée par l’autorité administrative ». Sont visés le changement de commerce sans changement de destination, par exemple une épicerie remplacée par une boucherie, la rénovation intérieure avec déplacement de cloisons, faux plafonds ou revêtements, la pose d’une rampe d’accès, les travaux sur les installations techniques comme l’électricité, le désenfumage ou l’alarme, et l’aménagement interne d’une nouvelle boutique dans une galerie marchande existante.

La demande est présentée par le propriétaire des locaux, son mandataire ou toute personne qu’ils autorisent à exécuter les travaux, et elle est adressée en mairie du lieu des travaux, en principe en quatre exemplaires. L’article R. 122-10 du code de la construction et de l’habitation énumère les demandeurs possibles et précise le dépôt, tandis que l’article R. 122-11 du même code décrit le contenu : identité du demandeur et, le cas échéant, de l’exploitant ultérieur, éléments de détermination de l’effectif du public, catégorie et type de l’établissement, auxquels s’ajoutent un dossier accessibilité et un dossier sécurité. Concrètement, le porteur de projet remplit le formulaire Cerfa n° 13824, dit demande d’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant du public, avec une notice d’accessibilité et une notice de sécurité détaillant les matériaux, les dégagements, les extincteurs et les dispositifs d’alarme.

Deux tempéraments méritent l’attention. D’abord, pour les petits établissements de moins de 300 mètres carrés qui conservent la même activité, la loi a allégé la procédure : depuis la version de l’article L. 122-3 entrée en vigueur le 28 mai 2026, l’autorisation est remplacée par une déclaration de conformité certifiée par un tiers compétent et indépendant, adressée avant le début des travaux, à laquelle l’administration peut s’opposer. Cette voie déclarative, dont les conditions sont précisées par décret en Conseil d’État, concerne typiquement la réfection d’une petite boutique à activité inchangée, à condition de disposer d’un système d’extinction adapté au risque. Ensuite, pour les établissements de cinquième catégorie sans locaux d’hébergement, l’article R. 122-7 du code de la construction et de l’habitation dispense de demande au titre de l’incendie les établissements de cinquième catégorie sans locaux d’hébergement pour le public, au sens de l’article R. 143-19 Le volet accessibilité demeure alors seul à instruire, ce qui allège le dossier sans le supprimer.

L’autorité qui délivre l’autorisation est en principe le maire, au nom de l’État ; le préfet n’intervient que lorsqu’il est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur, comme le prévoit ce même article R. 122-7 : « L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l’article L. 122-3 est délivrée au nom de l’Etat par : a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; b) Le maire, dans les autres cas. » Le délai d’instruction est de quatre mois à compter du dépôt d’un dossier complet, et la fiche officielle Établissement recevant du public : procédures d’autorisation de travaux, vérifiée le 20 septembre 2024, précise que sans réponse dans ce délai l’autorisation est considérée comme accordée. Ce silence favorable ne doit pourtant pas inviter à la légèreté : il ne couvre que ce qui a été régulièrement déposé, et un dossier incomplet fait courir un autre mécanisme, décrit plus loin, qui aboutit au rejet.

B. La construction, l’extension ou le changement de destination cumulent urbanisme et dossier ERP

Dès que le projet modifie l’enveloppe du bâtiment, crée de la surface ou change la destination des locaux, l’autorisation d’urbanisme redevient obligatoire et le dossier propre à l’établissement recevant du public s’y ajoute. Construire un commerce de plus de 20 mètres carrés de surface de plancher ou d’emprise au sol impose un permis de construire ; entre 5 et 20 mètres carrés, une déclaration préalable suffit, sauf secteur protégé. Transformer un logement en boutique, un bureau en restaurant ou un entrepôt en salle de sport constitue un changement de destination qui exige au minimum une déclaration préalable, et un permis dès que des travaux modifient les structures porteuses ou la façade. Dans tous ces cas, la demande d’autorisation de travaux ERP est jointe au dossier d’urbanisme : l’article R. 122-10 dispose que « Lorsque les travaux projetés sont également soumis à permis de construire, elle est jointe à la demande de permis de construire. »

Le législateur a toutefois évité une double décision lorsque le permis couvre l’ensemble du projet. L’article L. 425-3 du code de l’urbanisme prévoit que « Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l’autorisation », dès lors que la décision a fait l’objet de l’accord de l’autorité administrative compétente au titre de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation. Le permis mentionne alors les éventuelles prescriptions d’exploitation, et sa durée d’instruction est portée à cinq mois à compter de la réception d’un dossier complet, contre deux ou trois mois pour un permis ordinaire. Le volet réglementaire confirme cette mécanique : l’article R. 122-9 du code de la construction et de l’habitation rappelle que l’accord de l’autorité compétente sur le respect des règles d’accessibilité conditionne l’effet de substitution, et l’article R*425-15 du code de l’urbanisme reprend la même exigence côté urbanisme.

Une réserve importante s’attache aux projets dont l’aménagement intérieur n’est pas encore connu au stade du permis, par exemple une coque commerciale livrée brute à de futurs preneurs. Le permis indique alors qu’une autorisation complémentaire devra être demandée et obtenue avant l’ouverture au public pour cet aménagement intérieur. Le porteur de projet qui néglige cette mention s’expose à un blocage au moment d’ouvrir : le permis couvre le gros œuvre, pas l’agencement des surfaces de vente, et l’exploitant devra déposer une demande d’autorisation de travaux pour les lots intérieurs. De même, le recours à un architecte est obligatoire dès que la construction dépasse 150 mètres carrés de surface de plancher pour une personne physique, et systématiquement lorsque le maître d’ouvrage est une personne morale, ce qui est le cas de la plupart des sociétés commerciales. Enfin, la qualité du demandeur doit être vérifiée dès le dépôt : propriétaire, mandataire ou personne autorisée. Dans un litige opposant une commune à l’exploitant d’une boulangerie, la cour administrative d’appel de Marseille a jugé que la commune ne pouvait pas réparer après coup un arrêté de refus insuffisamment motivé en invoquant pour la première fois devant le juge le défaut de qualité du demandeur (CAA Marseille, 4 novembre 2022, n° 20MA04588, texte intégral sur Legifrance). L’argument, même fondé, venait trop tard : il aurait dû figurer dans la décision initiale, ce qui illustre que chaque moyen de refus doit être exposé dès le stade de l’arrêté.

II. Obtenir l’accord, demander une dérogation et contester un refus

Le dossier déposé, l’instruction fait intervenir des commissions spécialisées dont l’avis pèse lourd, parfois de façon décisive. Comprendre ce circuit permet d’anticiper les blocages, de solliciter à temps une dérogation et, en cas de refus, de choisir le bon recours avec les bons moyens.

A. Commissions, avis conformes et dérogations d’accessibilité

L’instruction commence par un contrôle de complétude. L’article R. 122-16 du code de la construction et de l’habitation dispose que « Le délai d’instruction de la demande d’autorisation est de quatre mois à compter du dépôt du dossier. » Si des pièces manquent, l’autorité adresse dans le mois une lettre recommandée énumérant de façon exhaustive les pièces à fournir ; faute de transmission dans le délai fixé, ou à défaut dans un délai d’un mois, la demande est rejetée, et le délai de quatre mois ne court qu’à compter de la réception des pièces. Cette exigence d’exhaustivité protège le demandeur contre les demandes successives : la liste des pièces manquantes doit être complète dès le premier courrier. Un dossier bâclé se paie donc deux fois, par le retard puis par le rejet, et l’arrêt rendu à propos d’une demande de dérogation rejetée pour dossier incomplet le confirme : la société qui se bornait à invoquer le coût des travaux sans répondre au motif tiré de l’absence de plans côtés n’a pas obtenu gain de cause (CAA Lyon, 20 juin 2019, n° 18LY04314, texte intégral sur Legifrance).

Le dossier complet est ensuite soumis pour avis à la commission compétente en matière d’accessibilité, et lorsque la sécurité incendie est en jeu, à la commission de sécurité. Sur l’accessibilité, l’article R. 122-18 du code de la construction et de l’habitation prévoit que « Si la commission n’a pas transmis son avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, elle est réputée avoir émis un avis favorable. » L’avis de la commission de sécurité, en revanche, conditionne étroitement la décision : en pratique, un avis défavorable de la commission de sécurité conduit l’autorité à refuser, et c’est au demandeur de lever les observations par des plans modifiés ou des mesures compensatoires avant la décision.

Le point le plus délicat concerne les bâtiments existants, où l’accessibilité totale se heurte parfois à la configuration des lieux. Le représentant de l’État dans le département peut accorder des dérogations aux règles d’accessibilité dans quatre hypothèses, détaillées par l’article R. 164-3 du code de la construction et de l’habitation : impossibilité technique résultant de l’environnement du bâtiment, contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural, disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs coûts ou leurs effets sur l’usage et la viabilité de l’exploitation, et opposition des copropriétaires d’un immeuble à usage principal d’habitation aux travaux dans les parties communes. Lorsque l’établissement remplit une mission de service public, la dérogation ne peut être accordée que si une mesure de substitution est prévue. La demande de dérogation, transmise en trois exemplaires au préfet avec les règles auxquelles il est demandé de déroger et les justifications requises, suit le circuit de l’article R. 122-18 : le maire transmet sans délai au préfet, la commission départementale donne un avis que personne ne peut déléguer, et le préfet notifie sa décision motivée. À défaut de réponse du préfet dans un délai de trois mois et deux semaines à compter de la réception du dossier complet, la dérogation est réputée accordée pour les établissements de troisième, quatrième et cinquième catégorie, c’est-à-dire les petits et moyens établissements qui forment l’essentiel des commerces de proximité.

La jurisprudence donne à cet avis une portée redoutable. Dans l’affaire déjà citée, la cour a jugé que l’avis de la commission départementale sur une demande de dérogation s’impose au préfet, de sorte que, l’avis étant défavorable au projet, le préfet était tenu de s’opposer aux dérogations sollicitées Le préfet se trouve alors en situation de compétence liée : il ne peut pas passer outre, même s’il est convaincu par les arguments économiques de l’exploitant. La leçon opérationnelle est claire : la bataille de la dérogation se gagne devant la commission, avec un dossier solidement étayé, des plans côtés, des devis et, en cas de disproportion financière, des éléments comptables établissant l’atteinte à la viabilité de l’exploitation au regard des seuils fixés par arrêté. Attendre l’arrêté préfectoral pour développer ces arguments, c’est plaider après la clôture des débats.

Le refus d’autorisation, lorsqu’il intervient, doit être motivé en fait et en droit. L’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 4 novembre 2022 annule ainsi un arrêté de refus qui se bornait, après avoir visé les textes et des avis pourtant favorables de la commission, à indiquer en une phrase que les travaux ne pouvaient pas être entrepris, sans exposer le moindre motif. La cour en déduit que la commune ne peut pas demander au juge une substitution de motifs pour sauver après coup une décision vide de toute justification. Pour le demandeur, ce contrôle strict de la motivation ouvre une voie de recours efficace : un refus stéréotypé, qui ne dit pas en quoi le projet méconnaît telle règle d’accessibilité ou de sécurité, encourt l’annulation pour vice de forme, et le tribunal enjoint alors à la commune de réexaminer la demande. À l’inverse, un refus détaillé, qui pointe précisément les non-conformités relevées par la commission, devra être combattu au fond, par exemple en démontrant que les prescriptions imposées excèdent ce que les textes exigent ou qu’une dérogation aurait dû être accordée.

B. Refus, sanctions et recours : agir dans les délais, à Paris comme en Île-de-France

Un refus d’autorisation de travaux se conteste devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de sa notification, par un recours pour excès de pouvoir assorti, en cas d’urgence, d’un référé-suspension qui permet d’obtenir rapidement la suspension d’un refus manifestement illégal. Le recours gracieux préalable devant le maire reste possible et interrompt le délai contentieux, à condition d’être formé dans le même délai de deux mois ; il offre une occasion de compléter le dossier ou de proposer des aménagements avant de saisir le juge. Les moyens utiles combinent le vice de forme, notamment le défaut de motivation illustré par l’arrêt de Marseille, l’erreur de droit, par exemple l’application de règles inapplicables à la catégorie de l’établissement, et l’erreur d’appréciation sur la conformité du projet. Lorsque le juge annule le refus, il enjoint à l’administration de réexaminer la demande, parfois dans un délai qu’il fixe, mais il ne se substitue pas à elle pour délivrer lui-même l’autorisation, sauf cas particuliers où la décision est liée.

L’articulation entre le volet urbanisme et le volet ERP commande une vigilance supplémentaire. La cour administrative d’appel de Toulouse a jugé qu’un refus de permis de construire devenu irrévocable emportait le refus de la demande d’autorisation d’aménagement portant sur les mêmes travaux, de sorte qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours dirigé contre ce second refus (CAA Toulouse, 12 mai 2022, n° 19TL02126, texte intégral sur Legifrance). Autrement dit, perdre définitivement sur le permis fait tomber l’autorisation de travaux adossée au même projet. Le contentieux doit donc être mené sur les deux fronts ensemble : attaquer le seul refus d’autorisation de travaux en laissant passer le délai contre le refus de permis, c’est s’exposer à un non-lieu. Symétriquement, une autorisation de travaux obtenue ne purge pas un permis refusé : chaque décision vit sa vie propre, et l’exploitant doit sécuriser les deux. Pour la stratégie générale des recours contre un refus d’autorisation, depuis le recours gracieux jusqu’au référé et à l’indemnisation, on se reportera utilement à l’analyse des recours après un permis refusé : gracieux, tribunal, référé et indemnisation, dont les étapes valent largement pour les refus d’autorisation de travaux.

Ouvrir sans autorisation ou en méconnaissance d’un refus expose à des sanctions cumulées des deux codes. Côté construction, l’article L. 183-4 du code de la construction et de l’habitation, en vigueur dans sa rédaction applicable jusqu’au 1er janvier 2028, dispose qu’« Est puni d’une amende de 45 000 € le fait, pour les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou toute autre personne responsable de l’exécution de travaux, de commettre une infraction aux obligations imposées par les articles » parmi lesquels figure l’article L. 122-3. Côté urbanisme, lorsque les travaux relevaient aussi d’un permis ou d’une déclaration, l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme punit l’exécution sans autorisation d’une amende comprise entre 1 200 euros et 6 000 euros par mètre carré de surface construite, ou 300 000 euros dans les autres cas, avec six mois d’emprisonnement en cas de récidive. À ces peines s’ajoute la police administrative : l’article L. 143-3 du code de la construction et de l’habitation permet au maire ou au préfet, après avis de la commission de sécurité et mise en demeure restée sans effet, d’ordonner par arrêté la fermeture de l’établissement en infraction avec les règles de sécurité jusqu’à la réalisation des travaux de mise en conformité, avec une astreinte pouvant atteindre 500 euros par jour de retard. Une ouverture précipitée se solde donc par une fermeture administrative, une astreinte journalière et un procès-verbal pénal : le calendrier commercial ne justifie jamais de brûler les étapes.

À Paris et en Île-de-France, l’organisation ajoute une couche de spécificité. Pour les établissements parisiens, la sécurité incendie relève de la préfecture de police, dont le site détaille les démarches propres aux ERP et aux immeubles de grande hauteur, tandis que le Bureau accueil et service à l’usager de la mairie de Paris oriente les porteurs de projet. La commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité de Paris est réputée exigeante sur les dossiers de dérogation, et les locaux haussmanniens cumulent souvent les contraintes patrimoniales, avec l’avis de l’architecte des Bâtiments de France en secteur protégé, et les contraintes techniques des immeubles anciens. En pratique parisienne, le calendrier doit intégrer les quatre mois d’instruction de l’autorisation de travaux, ou les cinq mois du permis valant autorisation, auxquels s’ajoutent les allers-retours avec la commission : déposer en même temps que la signature du bail, avec une clause de prise d’effet subordonnée à l’obtention des autorisations, évite de payer un loyer commercial pendant des mois pour un local inexploitable. Après travaux, l’exploitant doit adresser à la préfecture une attestation de conformité aux règles d’accessibilité, établie par un bureau de contrôle ou un architecte pour les établissements de première à quatrième catégorie, ou par le propriétaire lui-même pour la cinquième catégorie, et faire procéder à la visite de réception de la commission de sécurité avant l’ouverture au public.

En conclusion, l’ouverture ou la transformation d’un commerce recevant du public obéit à une double clé : l’urbanisme pour le contenant, l’autorisation de travaux pour l’usage et la sécurité des personnes accueillies. Identifier dès le départ si le projet appelle une autorisation de travaux seule, instruite en quatre mois, ou un permis valant autorisation, instruit en cinq mois, conditionne tout le calendrier. Soigner le dossier accessibilité et sécurité, solliciter la dérogation avec des justifications techniques et financières solides avant l’avis de la commission, exiger un refus motivé et attaquer dans les deux mois chaque décision défavorable, sur les deux fronts urbanisme et ERP ensemble, forment la méthode qui évite la fermeture et l’amende. À Paris plus qu’ailleurs, où la préfecture de police et la commission parisienne examinent chaque dossier au plus près, l’anticipation n’est pas une précaution de juriste : c’est la condition de l’ouverture à la date promise aux clients.