Texte déposé au Sénat en première lecture le 14 septembre 2026 ; la navette parlementaire se poursuit : ce texte n’est pas en vigueur. La proposition de loi n° 946 (2025-2026) de M. Jean Bacci, déposée au Sénat le 14 septembre 2026 (texte : https://www.senat.fr/leg/ppl25-946.html), relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l’Office national des forêts par les collectivités propriétaires de bois soumis au régime forestier, a été envoyée à la commission des affaires économiques et n’a pas encore été examinée en séance publique : le dossier législatif, mis à jour le 23 septembre 2026 (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-946.html), ne mentionne que le dépôt et la première lecture au Sénat. Les maires qui reçoivent aujourd’hui une facture de l’ONF restent donc soumis au droit en vigueur, c’est-à-dire à l’article 92 de la loi de finances pour 1979 tel qu’il résulte de la censure partielle prononcée par la décision n° 2026-1193 QPC du 10 avril 2026 et appliquée par le Conseil d’État, 5ème chambre, 31 juillet 2026, n° 506603 et 506605, commune de Gourdon. Le présent commentaire confronte ce droit applicable avec ce que le texte déposé changerait : assiette redéfinie, taux de 12 % et 10 % en zone de montagne, contribution additionnelle de 2 euros par hectare, procédure de déclaration, de contrôle et de recouvrement calquée sur le livre des procédures fiscales, et maintien de la gouvernance actuelle de l’ONF. Il donne aux communes les moyens de contester les titres en cours, de chiffrer la réforme et de suivre la navette, sans jamais laisser croire qu’une règle seulement déposée s’appliquerait déjà.

I. Comment contester une facture ONF de frais de garderie après la censure du 10 avril 2026 ?

Depuis la décision du 10 avril 2026, toute facture de frais de garderie doit être relue à la lumière de la censure constitutionnelle et de la décharge accordée à la commune de Gourdon par le Conseil d’État le 31 juillet 2026. Le réflexe utile consiste à vérifier l’assiette retenue par l’ONF, le fondement juridique du titre et les délais de recours, avant de payer ou de saisir le juge administratif.

A. Que faire quand l’ONF réclame plusieurs dizaines de milliers d’euros à votre commune ?

La première vérification porte sur le fondement juridique de la réclamation. En droit en vigueur, l’article L. 223-1 du code forestier dispose que les ressources de l’Office national des forêts comprennent notamment « Les frais de garderie et d’administration fixés dans les conditions prévues par l’article L. 224- 1 et versés par les collectivités et autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l’article L. 211-1 ». Le périmètre des redevables est fixé par l’article L. 211-1 du code forestier, aux termes duquel relèvent du régime forestier, selon la formule exacte du texte en vigueur, « Relèvent du régime forestier, constitué des dispositions du présent livre, et sont administrés conformément à celui-ci : 1° Les bois et forêts qui appartiennent à l’Etat, ou sur lesquels l’Etat a des droits de propriété indivis ; 2° Les bois et forêts susceptibles d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités et personnes morales suivantes ». La commune qui reçoit un titre exécutoire doit donc contrôler d’abord que les parcelles taxées relèvent bien du régime forestier par une décision d’application formelle, et ensuite que les produits retenus dans l’assiette correspondent à des produits forestiers.

La deuxième vérification porte sur l’assiette, point sur lequel le Conseil constitutionnel a censuré le texte applicable. L’article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 prévoyait que les contributions étaient fixées à 12 % du montant hors taxe des produits des forêts, 10 % dans les communes classées en zone de montagne, et que les produits visés étaient tous les produits des forêts relevant du régime forestier, y compris la chasse, la pêche, les conventions et concessions, ainsi que les produits du sol et du sous-sol. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité posée par la commune de Gourdon, le Conseil constitutionnel a jugé, au paragraphe 7 de sa décision, que la loi doit fixer les règles d’assiette, de taux et de recouvrement des impositions de toutes natures, puis, au paragraphe 11, que la contribution ONF, dont l’assiette est sans rapport direct avec les prestations réalisées sur les bois soumis au régime forestier, constitue une imposition de toutes natures au sens de l’article 34 de la Constitution. Faute de règles législatives sur le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions, le législateur avait méconnu sa compétence dans des conditions affectant le droit à un recours juridictionnel effectif. Par l’article 1er de son dispositif, la décision déclare contraires à la Constitution les mots définissant l’assiette comme tous les produits des forêts relevant du régime forestier, à la première phrase du deuxième alinéa de l’article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011. L’abrogation prend effet à la date de publication de la décision, sans report dans le temps, mais elle ne peut être invoquée, précise le paragraphe 16, qu’à l’encontre des impositions contestées avant cette date. Les titres anciens non contestés avant le 10 avril 2026 sont donc couverts, tandis que les titres contestés avant cette date et les instances en cours bénéficient de la censure.

L’application concrète a été faite par le Conseil d’État le 31 juillet 2026. La commune de Gourdon contestait une facture valant titre exécutoire et un état exécutoire d’un montant de 52 613,60 euros au titre de l’année 2019, puis un titre exécutoire de 28 099,10 euros au titre de l’année 2020, émis par l’ONF pour les frais de garderie de sa forêt. Le tribunal administratif de Nice, par jugements du 24 avril 2024, puis la cour administrative d’appel de Marseille, par arrêts du 28 mai 2025, avaient rejeté ses demandes. Le Conseil d’État annule ces arrêts au motif qu’ils s’étaient fondés sur des dispositions déclarées contraires à la Constitution, et juge que les titres litigieux sont dépourvus de base légale. Le dispositif décharge la commune de Gourdon des sommes de 52 613,60 euros au titre de 2019 et de 28 099,10 euros au titre de 2020, mises à sa charge par la facture valant titre exécutoire n° 1300211013/4234, l’état exécutoire n° 1669 et le titre exécutoire n° 2377, avec 3 000 euros mis à la charge de l’ONF au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’enseignement pratique est direct : une commune qui a contesté son imposition avant la publication de la QPC peut obtenir l’annulation des arrêts fondés sur la disposition censurée et la décharge des sommes, sans que le juge ait besoin d’examiner les autres moyens. Le dossier de Gourdon concernait des parcelles soumises au régime forestier mais n’accueillant plus aucune forêt dans leur emprise, situation que l’exposé des motifs de la proposition de loi n° 946 (https://www.senat.fr/leg/exposes-des-motifs/ppl25-946-expose.html) prolonge en visant les recettes sans lien avec la gestion forestière, comme l’exploitation du sous-sol, les énergies renouvelables, les télécommunications et les installations de stockage de déchets non dangereux, avec l’exemple détaillé des communes varoises de Ginasservis, Pierrefeu-du-Var et Bagnols-en-Forêt.

En pratique, le maire qui reçoit une facture ONF rassemble le titre exécutoire, l’état de liquidation, la délibération d’application du régime forestier aux parcelles, les arrêtés préfectoraux d’aménagement, les comptes de produits de la forêt et, le cas échéant, les pièces établissant que les recettes taxées proviennent d’activités étrangères à la gestion forestière, comme une convention d’occupation pour une antenne, un bail de carrière ou une redevance d’installation de stockage. Il saisit ensuite le tribunal administratif dans le délai de deux mois suivant la notification du titre, en contestant l’assiette et, pour les titres anciens, en invoquant la censure dans les conditions du paragraphe 16 de la QPC. Les communes qui n’avaient pas contesté avant avril 2026 ne peuvent plus invoquer utilement la censure pour ces exercices, mais elles peuvent contester les titres postérieurs en démontrant que l’assiette retient des produits sans rapport avec les prestations de l’ONF, en s’appuyant sur les motifs de la décision. Un commentaire détaillé de cette jurisprudence, avec la chronologie Gourdon devant le juge administratif et le juge constitutionnel, est disponible dans l’analyse du cabinet consacrée à la QPC, à lire en complément du présent article qui traite de la réforme législative en cours : frais de garderie des forêts communales, QPC 2026-1193 et Conseil d’État du 31 juillet 2026.

B. Dans quel délai agir et que peut rapporter un recours bien construit ?

Le délai de principe contre un titre exécutoire émis par un établissement public est de deux mois à compter de sa notification, devant le tribunal administratif dans le ressort duquel se situe la forêt. La requête doit identifier précisément le titre, son montant, l’exercice concerné et les parcelles visées, puis articuler les moyens dans un ordre logique : incompétence ou vice de procédure si le titre est irrégulier en la forme, défaut de base légale depuis la censure pour les impositions contestées avant le 10 avril 2026, erreur sur l’assiette lorsque des produits étrangers à la gestion forestière ont été inclus, et erreur sur le taux lorsque la commune est classée en zone de montagne. Le juge administratif statue en premier ressort avec appel devant la cour administrative d’appel, puis pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, comme l’illustre l’affaire de Gourdon qui a duré de 2020 à 2026. La demande doit chiffrer la décharge sollicitée exercice par exercice et joindre les justificatifs comptables, car le juge ne retranche de l’assiette que les produits dont la nature étrangère à la forêt est établie.

Le gain d’un recours dépend de la part des produits contestés dans l’assiette. Dans l’affaire de Gourdon, la décharge totale a atteint 80 712,70 euros pour deux exercices, outre 3 000 euros au titre des frais de justice, parce que l’assiette entière reposait sur la disposition censurée dans une instance contestée avant la décision. Pour les exercices postérieurs à la censure, le gain dépend de la démonstration, produit par produit, de l’absence de lien avec les prestations de conservation et de régie de l’ONF. Les redevances de chasse, de pêche et les coupes de bois restent au cœur de l’assiette légitime, tandis que les loyers d’antennes relais, les redevances de parcs solaires ou éoliens implantés après défrichement, les recettes de carrières et les redevances d’installations de stockage de déchets constituent les postes contestables, dans la ligne des exclusions que la proposition de loi n° 946 veut inscrire dans l’article L. 224-1 du code forestier et ses futurs articles L. 224-3 à L. 224-5. Les communes doivent aussi vérifier le taux appliqué : le taux réduit de 10 % bénéficie aux communes classées en zone de montagne au sens de l’article L. 113-2 du code rural et de la pêche maritime, et une erreur sur ce point ouvre un moyen simple de réduction. Le texte déposé reprend d’ailleurs cette distinction à l’identique, ce qui confirme que les litiges actuels sur le zonage garderont leur intérêt même si la réforme est adoptée.

Deux précautions s’imposent enfin. D’une part, le paiement du titre contesté n’est pas une condition de recevabilité du recours, mais le recouvrement forcé peut se poursuivre pendant l’instance sauf sursis à exécution accordé par le juge ; la commune doit donc soit payer puis demander la restitution en cas de décharge, soit solliciter le sursis en justifiant d’un moyen sérieux et d’un préjudice difficilement réparable pour les finances communales. D’autre part, la réclamation préalable adressée à l’ONF, si elle est utile pour obtenir le détail de la liquidation et parfois un dégrèvement amiable, n’interrompt pas toujours le délai contentieux contre un titre exécutoire : la saisine du tribunal dans les deux mois reste l’acte qui sécurise les droits. Les pièces décisives sont les arrêtés préfectoraux portant application du régime forestier et approbation des documents de gestion, les titres de recettes détaillés, les conventions d’occupation et les extraits comptables hors taxe de l’année civile. Une commune qui tient ces pièces peut contester utilement dès aujourd’hui, sans attendre l’issue de la navette parlementaire, puisque la proposition de loi n° 946 n’est qu’un texte déposé qui ne modifie encore aucun droit.

II. Comment calculer la future contribution ONF si la proposition de loi n° 946 entre en vigueur ?

La proposition de loi déposé le 14 septembre 2026 refond entièrement le chapitre IV du titre II du livre II du code forestier. Si elle est adoptée en termes identiques, les communes devront déclarer chaque année leurs produits forestiers, appliquer un taux de 12 % ou 10 % en montagne, ajouter 2 euros par hectare doté d’un document de gestion, et suivre une procédure de contrôle et de recouvrement calquée sur la fiscalité. Comprendre ce mécanisme dès maintenant permet de simuler son coût et de préparer les délibérations budgétaires.

A. Quelle assiette, quel taux et quel montant par hectare votre commune paierait ?

L’architecture proposée repose sur deux contributions distinctes, dont le principe serait inscrit dans un article L. 224-1 réécrit : les collectivités et autres personnes morales soumises au régime forestier verseraient à l’ONF deux contributions distinctes, l’une assise sur les produits et l’autre forfaitaire à l’hectare, sans qu’aucune autre rétribution puisse leur être réclamée au titre de la mise en œuvre du régime forestier Ce verrou répond directement aux griefs des communes qui dénonçaient des facturations annexes sans base légale claire. Le texte modifie aussi l’article L. 224-2 du code forestier, qui dispose aujourd’hui que « Les coupes de toutes natures sont en priorité affectées au paiement des frais de garde, de la taxe foncière et des sommes qui reviennent au Trésor public », pour y substituer la référence aux contributions obligatoires, et il abroge l’article 92 de la loi de finances pour 1979, siège actuel de la contribution. La terminologie change donc : les anciens frais de garderie deviennent une première contribution assise sur les produits, et une seconde contribution forfaitaire à l’hectare s’y ajoute.

L’assiette de la première contribution, définie au futur article L. 224-3, comprendrait tous les produits, y compris en nature, des parcelles relevant du régime forestier, en incluant la chasse, la pêche et les conventions ou concessions liées à l’utilisation ou à l’occupation des forêts, mais en excluant les produits de l’exploitation du sous-sol, des installations de stockage de déchets non dangereux autorisées avant la promulgation de la loi, des installations de production d’énergies renouvelables et de télécommunications, ainsi que les dons, legs et subventions. Les produits seraient pris en compte hors taxe, tels que constatés en comptabilité au cours de l’année civile, les produits en nature étant évalués sur la base de tarifs fixés chaque année par le représentant de l’État dans le département sur proposition de l’ONF, et les ventes de bois façonnés étant diminuées des frais d’exploitation et de transport hors taxe. Le taux serait fixé par la loi elle-même à 12 %, ramené à 10 % pour les communes classées en zone de montagne au sens du code rural et de la pêche maritime. Le fait générateur serait constitué par l’achèvement de l’année civile au cours de laquelle est détenue une parcelle relevant du régime forestier. Concrètement, une commune non classée en montagne encaissant 100 000 euros hors taxe de coupes de bois, 8 000 euros de location de chasse et 12 000 euros de redevance d’antenne relais paierait, dans le système proposé, 12 % de 108 000 euros, soit 12 960 euros, la redevance de télécommunications étant exclue, contre 14 400 euros si l’antenne restait incluse. L’exclusion des recettes étrangères à la forêt représente donc une économie mécanique pour les communes accueillant des équipements, et elle sécurise l’égalité entre communes selon que la parcelle a ou non fait l’objet d’une distraction du régime forestier, inégalité que l’exposé des motifs illustre par le cas des trois installations varoises.

La seconde contribution, définie au futur article L. 224-4, serait indépendante des produits : la contribution additionnelle serait fixée à 2 euros par hectare et par an pour les parcelles dotées d’un document de gestion, ou pour lesquelles l’ONF a proposé un tel document à la commune propriétaire Les surfaces prises en compte seraient celles figurant dans les arrêtés préfectoraux ayant approuvé les documents en vigueur au 1er janvier de l’année d’imposition, ou à défaut celles des documents proposés par l’ONF à la même date, et le fait générateur serait la détention au 1er janvier d’une parcelle dotée ou proposée d’un document de gestion. Les documents de gestion visés à l’article L. 122-3 du code forestier sont, pour les forêts relevant du régime forestier, les documents d’aménagement et les règlements types de gestion. Une commune propriétaire de 500 hectares aménagés paierait ainsi 1 000 euros par an au titre de cette contribution, quel que soit le niveau de ses coupes, y compris les années sans exploitation. Cette part forfaitaire garantit à l’ONF une ressource stable assise sur la surface gérée, tandis que la part proportionnelle suit la récolte. Les communes doivent donc additionner les deux étages pour simuler leur charge : part proportionnelle sur les produits forestiers stricto sensu, plus 2 euros par hectare aménagé ou proposé à l’aménagement. Les arrêtés préfectoraux d’aménagement deviennent des pièces fiscales décisives, et les conseils municipaux ont intérêt à vérifier dès maintenant les surfaces retenues, la date des documents et l’existence d’éventuelles propositions d’aménagement non encore approuvées, car le texte fait produire des effets à la simple proposition de l’ONF.

B. Quelles déclarations, quels contrôles et quels recours devant l’ONF ?

La nouveauté la plus structurante du texte est l’attribution à l’ONF de prérogatives de constatation, de collecte, de contrôle, d’instruction des réclamations et de suivi des contentieux, dans des conditions empruntées au code général des impôts et au livre des procédures fiscales. Le futur article L. 224-5 disposerait que l’ONF est compétent pour constater et collecter les deux contributions, contrôler les éléments déclarés, instruire les réclamations et suivre les contentieux, et que les références à l’administration fiscale dans les dispositions citées s’entendent de références à l’ONF. Cette construction répond à la censure du Conseil constitutionnel qui reprochait au législateur de n’avoir déterminé ni le contrôle, ni le recouvrement, ni le contentieux, ni les garanties, ni les sanctions. Elle transforme l’établissement public, pour cette mission, en administration de recouvrement dotée des outils fiscaux, sous le contrôle du juge.

Le calendrier déclaratif serait resserré : les collectivités transmettraient à l’ONF, au plus tard le 1er mars de chaque année, une déclaration des produits et des frais selon un modèle établi par l’Office. Le contrôle des déclarations s’exercerait dans les conditions des articles L. 10, L. 11, L. 54 B, L. 54 C, L. 81, L. 83, L. 92, L. 102 B, L. 103, L. 103 A, L. 186, L. 188, L. 188 C et L. 189 du livre des procédures fiscales, c’est-à-dire avec un droit de communication et de contrôle sur pièces et sur place comparable au contrôle fiscal. En cas d’impossibilité du contrôle du fait du contribuable ou de tiers, les produits et frais seraient évalués d’office selon les articles L. 74, L. 76, L. 76 A et L. 76 B, et les insuffisances ou omissions seraient rectifiées selon la procédure contradictoire de l’article L. 57. Les manquements déclaratifs et les règles de facturation seraient sanctionnés par renvoi aux articles 1728, 1729, 1729 A bis, 1734 et 1737 du code général des impôts et à l’article L. 80 D du livre des procédures fiscales. Les titres de recette seraient émis par les ordonnateurs de l’ONF, payables le 15 du deuxième mois suivant l’émission, avec la majoration de l’article 1730 du code général des impôts en cas de retard, dont le premier paragraphe prévoit qu’un retard donne lieu à une majoration de 10 %. Le recouvrement forcé suivrait les chapitres Ier à III du titre IV du livre des procédures fiscales, mis en œuvre par les agents comptables de l’ONF, et les réclamations amiables et contentieuses suivraient le chapitre Ier du titre III du même livre. Les communes doivent mesurer ce changement de culture : conservation des comptabilités et pièces justificatives, réponse aux demandes de communication, respect du contradictoire avant toute rectification, et contestation selon les voies fiscales transposées, avec les garanties qui les accompagnent.

Le second article de la proposition de loi concerne la gouvernance de l’établissement. Il inscrit l’ONF à l’annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, ce qui exonère l’établissement du titre II de cette loi sur la composition du conseil d’administration et les représentants des salariés. L’exposé des motifs explique que les salariés de droit privé sont devenus majoritaires dans les effectifs depuis 2023, de sorte que le prochain renouvellement du conseil, en décembre 2026, obéirait aux règles de 1983 faute d’exonération, avec un alourdissement redouté du fonctionnement. Le texte entend maintenir les règles de l’article L. 222-1 du code forestier, selon lequel « L’Office national des forêts est administré par un conseil d’administration dont la composition est fixée par décret, qui comprend des représentants de l’Etat, des collectivités territoriales et des personnels ainsi que des personnalités choisies en raison de leur compétence particulière dans le domaine professionnel, technique, économique, scientifique, social, cynégétique ou de la protection de la nature ». La justification constitutionnelle invoquée est la décision n° 83-162 DC du 20 juillet 1983, dont le considérant 14 admet que le législateur module les effets de la loi en tenant compte notamment des équilibres déjà établis entre les intérêts en présence, de la spécificité de certaines activités et des engagements précédemment pris par l’Etat. Pour les communes, l’enjeu est la préservation de leur représentation au conseil et de la fluidité des décisions d’aménagement, de coupes et de travaux, dans un contexte de dépérissement des peuplements et de défense contre les incendies. Sur la navette, rappelons l’état exact et daté : proposition déposée le 14 septembre 2026, première lecture au Sénat non encore examinée en séance, commission des affaires économiques saisie, dossier mis à jour le 23 septembre 2026. La suite logique serait l’examen en commission, l’inscription à l’ordre du jour des séances publiques, le vote en première lecture au Sénat, puis la transmission à l’Assemblée nationale et la poursuite de la navette, avec une éventuelle commission mixte paritaire en cas de désaccord. Aucune de ces étapes n’est acquise, et aucun taux, aucune assiette, aucune procédure du texte ne s’applique tant que la loi n’est pas promulguée.

Conclusion

En l’état exact et daté de la procédure au 23 septembre 2026, la proposition de loi n° 946 n’est qu’un texte déposé au Sénat en première lecture le 14 septembre 2026, envoyé à la commission des affaires économiques et non examiné en séance : la navette parlementaire se poursuit et ce texte n’est pas en vigueur. Les communes doivent donc agir sur deux plans. À court terme, elles appliquent le droit en vigueur issu de la censure du 10 avril 2026 et de la décharge du 31 juillet 2026 : vérifier l’assiette de chaque titre, contester dans les deux mois les produits sans lien avec les missions de l’ONF, contrôler le taux montagne et conserver les arrêtés d’aménagement et les comptabilités. À moyen terme, elles simulent la réforme déposée : part proportionnelle de 12 %, 10 % en zone de montagne, sur les seuls produits forestiers hors recettes du sous-sol, du stockage de déchets, des énergies renouvelables, des télécommunications, des dons et subventions, plus 2 euros par hectare aménagé, avec déclaration avant le 1er mars et procédure fiscale de contrôle et de recouvrement. Le suivi du dossier législatif du Sénat, de l’examen en commission au vote en séance puis à la transmission à l’Assemblée nationale, dira si cette architecture devient la loi applicable. D’ici là, aucun budget communal ne doit être bâti comme si la réforme s’appliquait déjà, et aucune facture en cours ne doit être payée sans contrôle de son assiette au regard de la jurisprudence Gourdon.

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