Le statut des baux commerciaux, dont le champ d’application est tracé par l’article L. 145-1 du code de commerce, ne distingue pas, en son principe, selon la qualité publique ou privée du bailleur. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a toutefois été conduite, au cours des années 2023 à 2026, à préciser les conditions d’application du statut aux baux consentis par l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics. Cette jurisprudence distingue nettement le sort des baux portant sur le domaine privé des personnes publiques, lesquels relèvent pleinement du statut en vertu du 4° de l’article L. 145-2 du code de commerce. Elle distingue également le sort des baux ayant pour assiette le domaine public, lesquels encourent la nullité absolue pour objet illicite. Or, la nullité du bail n’emporte pas pour autant la gratuité de l’occupation, ainsi que l’a rappelé la Cour dans son arrêt du 21 mai 2026. En conséquence, la qualité de personne publique du bailleur commande l’application d’un corpus de règles spécifiques, tenant à la délimitation du domaine, au formalisme des actes et à la répartition des compétences juridictionnelles. La présente étude se propose d’analyser, à la lumière des arrêts les plus récents de la troisième chambre civile, le régime du bail commercial consenti par une personne publique. Elle traite, d’une part, de l’application du statut aux baux du domaine privé et, d’autre part, du sort des occupations domaniales et des incidents de la vie du bail.
I. Le bail commercial des personnes publiques : la délimitation du champ d’application du statut
L’application du statut des baux commerciaux aux conventions conclues par les personnes publiques dépend de la nature, publique ou privée, du bien donné à bail. La troisième chambre civile a consacré, dans sa jurisprudence récente, une distinction nette entre les baux portant sur le domaine privé, qui sont soumis au statut, et les baux portant sur le domaine public, qui en sont exclus et encourent la nullité absolue. Cette distinction commande l’examen successif des deux branches du régime applicable.
A. L’application du statut aux baux portant sur le domaine privé des personnes publiques
Le 4° de l’article L. 145-2 du code de commerce soumet au statut, sous réserve des dispositions de l’article L. 145-26, les baux des locaux ou immeubles appartenant à l’État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics. Cette application suppose que ces locaux ou immeubles satisfassent aux conditions de l’article L. 145-1 du même code. Cette disposition consacre ainsi l’application de principe du statut aux baux commerciaux conclus par les personnes publiques sur leur domaine privé, laquelle s’explique par la nature purement patrimoniale de la gestion du domaine privé. La troisième chambre civile a eu l’occasion d’appliquer cette règle dans une affaire opposant un établissement public à caractère industriel et commercial à son locataire. Par un arrêt du 19 mars 2026, la Cour a ainsi jugé, à propos d’un bail renouvelé consenti par l’établissement public Paris Habitat OPH, que « le local qui forme un ensemble avec le local principal d’exploitation immatriculé au registre du commerce et des sociétés ne nécessite pas une immatriculation distincte pour bénéficier du statut des baux commerciaux » (Cass. 3e civ., 19 mars 2026, n° 24-16.581). Cette solution concerne la condition d’immatriculation du preneur. Elle confirme que la qualité de bailleur d’une personne publique n’exerce aucune influence sur l’appréciation des conditions d’application du statut, lesquelles s’examinent au regard de la seule situation du preneur et de son fonds.
La jurisprudence relative au bail consenti par une collectivité d’outre-mer illustre également cette application du statut. Par un arrêt du 9 janvier 2025, la troisième chambre civile a examiné la validité d’un congé avec offre d’indemnité d’éviction notifié au nom d’une collectivité territoriale par son ministre en charge du domaine (Cass. 3e civ., 9 janvier 2025, n° 23-15.326). La Cour a retenu, par un motif de pur droit, que « la signature et la notification d’un congé comme la signature d’un refus de renouvellement, portant sur un bail commercial en cours en 2019 conclu sur un bien appartenant à la Polynésie française entre ainsi dans les attributions de ce ministre, dès lors que la résiliation a été autorisée par le conseil des ministres ». Cette solution se fonde sur l’article 3 de l’arrêté du 23 mai 2018 relatif aux attributions de ce ministre. Cette décision confirme que le bail commercial consenti par une personne publique sur son domaine privé est soumis aux règles de droit commun du statut, y compris celles relatives au congé. La seule spécificité de ce bail tient à la détermination de l’autorité compétente pour accomplir les actes de gestion du domaine. A cet égard, le bail commercial n’échappe pas au statut du seul fait de la qualité publique du bailleur, dès lors que le bien relève du domaine privé de la personne publique.
La distinction entre domaine public et domaine privé emporte ainsi des conséquences déterminantes sur le sort du bail. Le domaine privé des personnes publiques, défini par élimination par l’article L. 2211-1 du code général de la propriété des personnes publiques, regroupe les biens qui ne relèvent pas du domaine public. Ces biens sont susceptibles d’être loués dans les conditions du droit commun. Le statut des baux commerciaux s’y applique dès lors pleinement. En revanche, les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles en vertu de l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Cette inaliénabilité exclut qu’ils puissent être donnés à bail commercial. La troisième chambre civile a consacré cette exclusion avec une netteté particulière dans son arrêt du 21 mai 2026, ainsi qu’il sera exposé ci-après.
B. L’exclusion des baux portant sur le domaine public : la nullité absolue et la compétence administrative
Par un arrêt du 21 mai 2026, publié au Bulletin, la troisième chambre civile, statuant en formation de section, a affirmé que « les parties ne pouvant choisir de soumettre leurs relations locatives au statut des baux commerciaux lorsqu’elles portent sur des biens appartenant au domaine public, un bail commercial ayant pour assiette un tel bien est nul de nullité absolue pour objet illicite » (Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483, FS-B, Publié au Bulletin). Cette solution s’inscrit dans le prolongement d’une jurisprudence constante, selon laquelle la propriété commerciale est réservée aux baux de locaux relevant du domaine privé. L’occupation du domaine public ne peut, en effet, être sécurisée par un bail commercial, quand bien même les parties en auraient exprimé la volonté. La Cour a ainsi rappelé que l’article L. 145-2, 4°, du code de commerce ne vise que les baux des locaux appartenant aux personnes publiques, à l’exclusion de ceux qui porteraient sur des dépendances du domaine public.
L’arrêt du 21 mai 2026 précise en outre le régime de la prescription de l’action en nullité. La Cour énonce que « l’article 2224 du code civil, aux termes duquel les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer, est applicable aux actions en nullité pour cause ou objet illicite, dont la prescription court dès lors à compter du jour où la partie demanderesse à la nullité a eu ou aurait dû avoir connaissance de l’illicéité de l’objet du contrat » (Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483, précité). Cette solution écarte le point de départ de la prescription à la date de conclusion du contrat, auquel se référait le pourvoi. Elle retient la date de la connaissance de l’illicéité. Elle a été appliquée dans une affaire où un bail commercial avait été conclu en 2012 sur un local situé sur le domaine public maritime, à l’arrière d’une plage. L’action en nullité y avait été introduite en 2021, soit plus de cinq ans après la conclusion du bail.
La jurisprudence antérieure avait déjà eu l’occasion d’appliquer ces principes. Par un arrêt du 12 février 2026, la troisième chambre civile a examiné la demande en nullité d’un bail commercial renouvelé portant sur des locaux édifiés pour partie sur le domaine public maritime de la commune d’Arcachon (Cass. 3e civ., 12 février 2026, n° 24-13.758). Elle s’est prononcée sur la demande subséquente en restitution des loyers versés. La Cour y a rappelé, au visa de l’article 789 du code de procédure civile, que la détermination du point de départ de la prescription de l’action en nullité d’un contrat suppose que le juge de la mise en état examine la date à laquelle le demandeur a eu connaissance du vice qu’il invoque. Cette détermination ne nécessite pas qu’il statue sur le bien-fondé de la nullité invoquée. En censurant l’arrêt qui avait excédé ses pouvoirs, la Cour a énoncé que « la fin de non-recevoir tirée de la prescription de l’action en nullité du bail ne nécessitait pas de trancher au préalable le bien-fondé de cette action » (Cass. 3e civ., 12 février 2026, n° 24-13.758, précité). Cette décision confirme que l’action en nullité du bail commercial portant sur le domaine public obéit aux règles de droit commun de la prescription quinquennale. Le point de départ de cette prescription est la connaissance de l’illicéité. Le juge de la mise en état, saisi d’une fin de non-recevoir tirée de la prescription, doit se limiter à l’examen de cette seule question.
Par ailleurs, la question de la compétence juridictionnelle présente une importance particulière en matière d’occupation du domaine public. L’article L. 2331-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs aux autorisations ou contrats comportant occupation du domaine public. Cette règle vaut quelle que soit la forme ou la dénomination de la convention. Il en va de même des litiges relatifs au principe ou au montant des redevances d’occupation ou d’utilisation du domaine public. La troisième chambre civile a fait application de ce texte dans un arrêt du 29 février 2024, en jugeant que « les litiges relatifs aux sommes dues au titre d’une redevance d’occupation du domaine public maritime, quel que soit le mode d’exploitation du port, ne ressortissent pas à la compétence de l’ordre juridictionnel judiciaire » (Cass. 3e civ., 29 février 2024, n° 22-23.920, FS-B, Publié au Bulletin). La Cour y a également précisé la notion de redevance domaniale, en la distinguant de la redevance pour service rendu. Cette distinction s’apprécie au regard de la détermination globale et forfaitaire du montant de la redevance en fonction des caractéristiques de l’occupation.
II. La vie du bail commercial consenti par une personne publique : le congé, le renouvellement et les restitutions
La qualité de personne publique du bailleur ne modifie pas le régime du bail commercial sur le domaine privé. Elle emporte toutefois des conséquences procédurales et indemnitaires spécifiques. La jurisprudence récente de la troisième chambre civile porte notamment sur le formalisme du congé délivré par la collectivité. Elle concerne également le sort du preneur à l’issue de la procédure de renouvellement et les restitutions consécutives à la nullité du bail.
A. Le formalisme du congé et du refus de renouvellement émanant de la collectivité
L’article L. 145-9 du code de commerce dispose que le bail commercial ne cesse que par l’effet d’un congé donné six mois à l’avance, lequel doit être donné par acte extrajudiciaire. Ce congé doit préciser, à peine de nullité, les motifs pour lesquels il est donné. L’article L. 145-10 du même code soumet la demande en renouvellement à des règles de forme similaires. Il impose au bailleur, dans les trois mois de la notification de cette demande, de faire connaître au demandeur s’il refuse le renouvellement en précisant les motifs de ce refus. Lorsque le bailleur est une personne publique, ces actes doivent être accomplis par l’autorité investie du pouvoir de les délivrer, ainsi que l’a rappelé la troisième chambre civile dans son arrêt du 9 janvier 2025 précité (Cass. 3e civ., 9 janvier 2025, n° 23-15.326). La Cour y a retenu que la signature et la notification d’un congé, comme la signature d’un refus de renouvellement, portant sur un bail commercial en cours conclu sur un bien appartenant à la collectivité, entrent dans les attributions du ministre investi d’une délégation de pouvoir à cet effet. Cette compétence suppose que la résiliation ait été autorisée par le conseil des ministres.
Cette solution présente un double intérêt. D’une part, elle confirme que le bail commercial consenti par une personne publique sur son domaine privé est soumis au droit commun du statut. Le congé délivré par la collectivité doit ainsi respecter les formes de l’article L. 145-9 du code de commerce, à défaut de quoi il est nul. D’autre part, elle précise que la détermination de l’autorité compétente pour notifier le congé relève des règles d’organisation propres à chaque personne publique. Le respect de ces règles conditionne la validité de l’acte. La Cour a ainsi jugé, par un motif de pur droit substitué aux motifs critiqués, que le ministre chargé du domaine, investi d’une délégation de pouvoir pour la notification des décisions et la signature des actes intéressant le domaine public ou privé de la collectivité, avait le pouvoir de délivrer congé au locataire. Il pouvait également refuser le renouvellement du bail que celui-ci avait sollicité.
En matière de renouvellement, le refus opposé par la personne publique obéit aux mêmes règles que celui émanant d’un bailleur privé. Le preneur qui se voit refuser le renouvellement du bail conserve la faculté de saisir le tribunal aux fins de contestation du refus ou de fixation de l’indemnité d’éviction. Ce recours s’exerce dans le délai de deux ans prévu par les articles L. 145-9 et L. 145-10 du code de commerce. La troisième chambre civile a rappelé la rigueur de ce délai dans plusieurs arrêts récents, en jugeant que « la mauvaise foi du bailleur n’est pas une cause d’interruption ou de suspension de la prescription biennale de l’action en paiement de l’indemnité d’éviction, laquelle court à compter de la date d’effet du congé même lorsqu’il est délivré avec offre d’indemnité d’éviction » (Cass. 3e civ., 12 février 2026, n° 24-10.578, FS-B, Publié au Bulletin). Cette jurisprudence, rendue dans le cadre d’un litige opposant un commerçant à une commune, illustre l’application uniforme du statut aux baux consentis par les personnes publiques.
Par ailleurs, la question de la nature de l’acte accompli par la personne publique revêt une importance particulière. Lorsque la personne publique n’entend pas conclure un bail commercial sur son domaine privé mais souhaite confier une occupation de son domaine public, elle doit recourir à une autorisation d’occupation temporaire ou à une convention d’occupation précaire, et non à un bail commercial. La troisième chambre civile a rappelé, dans un arrêt du 16 mars 2023, que la situation juridique créée par une autorisation d’occupation du domaine public moyennant le paiement d’une redevance demeure soumise aux droits contractuels du preneur, dès lors que « cet accès ne contredisait pas le droit d’usage privatif consenti par l’autorité municipale » (Cass. 3e civ., 16 mars 2023, n° 21-24.565 et n° 22-13.818). Cette distinction entre le bail commercial sur le domaine privé et l’autorisation d’occupation sur le domaine public conditionne le régime applicable à la convention, tant en ce qui concerne la compétence juridictionnelle qu’en ce qui concerne le sort des sommes versées.
B. Le sort du preneur à l’épreuve des restitutions et de l’indemnité d’occupation
La nullité du bail commercial conclu sur le domaine public ne laisse pas le bailleur sans recours. La troisième chambre civile a précisé, dans son arrêt du 21 mai 2026, l’étendue des restitutions consécutives à la nullité du bail pour objet illicite. La Cour a rappelé que « les parties doivent, après l’annulation de leurs conventions même pour cause ou objet illicite, être remises dans leur situation antérieure, et que chacune peut prétendre à la restitution en valeur des prestations fournies » (Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483, précité). En application de ce principe, la Cour a censuré l’arrêt qui avait rejeté la demande en paiement d’une indemnité d’occupation formée par le bailleur au motif qu’il n’était pas propriétaire du bien litigieux, alors qu’elle avait constaté que « le bailleur avait fourni à la locataire la jouissance effective d’un local à usage de restaurant » (Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483, précité). Le bailleur qui a conféré la jouissance du bien au preneur peut ainsi obtenir, nonobstant la nullité du bail, le paiement d’une indemnité d’occupation égale à la valeur de la jouissance des lieux procurée.
Cette solution, qui consacre la règle selon laquelle la nullité n’emporte pas la gratuité de l’occupation, doit être rapprochée de la jurisprudence relative à l’indemnité d’occupation due au bailleur en cas de maintien dans les lieux. La troisième chambre civile juge de manière constante que l’indemnité d’occupation, en raison de son fondement statutaire, doit être fixée à la valeur locative des lieux occupés. Or, lorsque le bail est nul pour avoir porté sur le domaine public, l’indemnité d’occupation n’a plus de fondement statutaire mais trouve sa source dans le droit commun des restitutions, ainsi que l’a rappelé l’arrêt du 21 mai 2026. Cette distinction est d’autant plus importante que le preneur qui a versé des loyers pendant l’exécution du bail nul peut, de son côté, en solliciter la restitution, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence antérieure de la Cour.
Le sort du preneur occupant un local édifié sur le domaine public appelle également des précisions. D’une part, la nullité du bail emporte l’absence de droit au maintien dans les lieux et l’obligation de restitution du local, ainsi que la Cour l’a jugé dans l’affaire relative au local situé à l’arrière d’une plage. D’autre part, la nullité du bail ne fait pas obstacle à ce que le preneur poursuive l’exploitation de son fonds dans le cadre d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, laquelle relève de la compétence de la juridiction administrative en cas de litige. La Cour a en effet rappelé, dans son arrêt du 29 février 2024 précité, que les litiges relatifs aux autorisations ou contrats comportant occupation du domaine public sont portés devant la juridiction administrative (Cass. 3e civ., 29 février 2024, n° 22-23.920, précité). Cette dualité de compétence, qui se superpose à la distinction entre le domaine public et le domaine privé, confère au contentieux du bail commercial consenti par une personne publique une technicité particulière.
Enfin, la prescription de l’action en nullité présente une importance pratique considérable pour le preneur comme pour la personne publique. Le point de départ de la prescription quinquennale, fixé à la date de la connaissance de l’illicéité, peut permettre au preneur d’agir en nullité longtemps après la conclusion du bail. Cette faculté joue lorsque la qualité domaniale du bien ne lui a été révélée que tardivement. La Cour a ainsi jugé, dans son arrêt du 12 février 2026, que l’action en nullité du bail introduite par la locataire en 2020 n’était pas prescrite, alors même que le bail renouvelé avait été conclu en 2013. La connaissance de l’illicéité de l’objet du contrat ne pouvait, en effet, être située à la date de la conclusion (Cass. 3e civ., 12 février 2026, n° 24-13.758, précité). Cette solution, qui retient une appréciation in concreto de la connaissance de l’illicéité, confère au preneur une protection étendue. Elle expose en revanche la personne publique à la remise en cause d’occupations anciennes de son domaine.
Conclusion
La jurisprudence de la troisième chambre civile, de 2023 à 2026, dessine un régime du bail commercial consenti par les personnes publiques fondé sur une distinction rigoureuse entre le domaine privé et le domaine public. Sur le domaine privé, le statut des baux commerciaux s’applique pleinement, en vertu du 4° de l’article L. 145-2 du code de commerce. La qualité de bailleur de la personne publique ne modifie ni les conditions d’application du statut, ni le formalisme du congé et du refus de renouvellement, ni le régime de l’indemnité d’éviction. Sur le domaine public, en revanche, le bail commercial est nul de nullité absolue pour objet illicite. La prescription de l’action en nullité court de la connaissance de l’illicéité, sans que la nullité n’exclue toutefois la restitution en valeur des prestations fournies. Des lors, le commerçant qui contracte avec une personne publique doit s’assurer de la nature du domaine dont relève le bien loué. Le praticien doit apprécier, à la lumière des arrêts du 21 mai 2026 et du 12 février 2026, les risques de nullité et les droits à restitution qui en découlent. La dualité des régimes, qui se double d’une dualité de compétence juridictionnelle, confère au droit des baux commerciaux à Paris une actualité jurisprudentielle particulièrement riche, dont les enseignements doivent être intégrés dans la rédaction des conventions et dans la conduite des contentieux.
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