La lutte contre les constructions irrégulières en zones naturelles et agricoles : l’office du juge judiciaire entre démolition, mise en conformité et contrôle de proportionnalité dans la jurisprudence de la troisième chambre civile (2023-2026)
I. Les fondements de l’action en démolition des constructions irrégulières
A. La dualité des voies d’action ouvertes aux autorités publiques
Le phénomène de cabanisation, défini comme l’implantation d’installations illicites dans des zones inconstructibles, connaît une expansion préoccupante sur l’ensemble du territoire national. Selon les estimations de la Direction départementale des territoires et de la mer de l’Hérault, près de trente mille parcelles cabanisées sont dénombrées dans ce seul département, auxquelles s’ajoutent chaque année environ deux cent cinquante nouvelles constructions sans autorisation. Face à cette urbanisation sauvage, le législateur a progressivement doté les autorités publiques d’un arsenal juridique articulé autour de deux voies d’action complémentaires : l’action au fond fondée sur l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme et l’action en référé prévue par l’article 835 du code de procédure civile. Par un arrêt du 20 mars 2025, la troisième chambre civile de la Cour de cassation est venue préciser l’articulation de ces deux fondements, en énonçant que « l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, qui autorise la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme à saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le livre IV de ce code, n’a ni pour objet ni pour effet de priver ces autorités de la faculté de saisir le juge des référés, sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, pour faire cesser le trouble manifestement illicite ou le dommage imminent résultant de la violation d’une règle d’urbanisme et prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent. » Civ. 3e, 20 mars 2025, n° 23-11.527, Publié au Bulletin. L’article 835 du code de procédure civile Code de procédure civile, art. 835 offre ainsi une voie procédurale rapide de considérer que l’existence d’une voie d’action spéciale ferait obstacle au recours aux voies de droit commun. Le trouble manifestement illicite résultant de l’édification d’une construction sans autorisation en zone inconstructible justifie que le juge des référés puisse ordonner les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, sans attendre l’issue d’une procédure au fond qui pourrait s’étendre sur plusieurs années. La Cour de cassation a ainsi consacré une complémentarité des voies d’action qui permet aux autorités publiques d’adapter leur stratégie contentieuse à la gravité et à l’urgence de chaque situation.
En conséquence, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale dispose d’une option procédurale : il peut saisir le tribunal judiciaire au fond sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme Code de l’urbanisme, art. L. 480-14, qui prévoit une prescription décennale à compter de l’achèvement des travaux, ou saisir le juge des référés sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile pour faire cesser un trouble manifestement illicite. Cette dualité de voies d’action confère aux autorités publiques une souplesse procédurale leur permettant d’adapter leur stratégie contentieuse à la gravité et à l’urgence de la situation. La Cour de cassation a ainsi consacré le cumul de ces deux fondements, refusant de considérer que le texte spécial de l’article L. 480-14 exclurait le recours aux dispositions de droit commun du référé civil. Par ailleurs, l’action en démolition peut également être engagée sur le fondement de l’article L. 480-13 du même code lorsque la construction a été édifiée conformément à un permis de construire ultérieurement annulé par la juridiction administrative. La troisième chambre civile a précisé à cet égard que « toute méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique peut servir de fondement à une action en démolition d’une construction édifiée conformément à un permis de construire ultérieurement annulé, dès lors que le demandeur à l’action démontre avoir subi un préjudice personnel en lien de causalité directe avec cette violation. » Civ. 3e, 11 janv. 2023, n° 21-19.778, Publié au Bulletin.
B. L’office du juge saisi d’une demande de démolition
L’office du juge judiciaire saisi d’une demande de démolition sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme a été profondément redéfini par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020, a déclaré les mots « la démolition » figurant à la première phrase de ce texte conformes à la Constitution sous la réserve que ces dispositions « ne sauraient, sans porter une atteinte excessive au droit de propriété, être interprétées comme autorisant la démolition d’un tel ouvrage lorsque le juge peut, en application de l’article L. 480-14, ordonner à la place sa mise en conformité et que celle-ci est acceptée par le propriétaire. » Tirant toutes les conséquences de cette réserve d’interprétation, la troisième chambre civile a rendu le 18 juin 2026 un arrêt de cassation au visa de l’article L. 480-14, énonçant que « la démolition ou la remise dans son état d’origine d’un ouvrage ne peut être ordonnée sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme que si aucune autre mesure, acceptée par le propriétaire, ne peut assurer la conformité de la construction aux règles d’urbanisme et qu’il appartient au juge, saisi d’une demande en démolition ou de remise en état sur le fondement de ce texte, de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité est possible et si celle-ci est acceptée par le propriétaire. » Civ. 3e, 18 juin 2026, n° 24-14.342, Publié au Bulletin.
Cette décision impose au juge du fond une obligation de recherche qui va au-delà de la simple appréciation du bien-fondé de la demande de démolition. Il lui incombe désormais, même en l’absence de contestation expresse du propriétaire sur ce point, de vérifier si une régularisation de la construction est envisageable au regard des règles d’urbanisme applicables. Dès lors, la démolition ne constitue plus la conséquence automatique du constat de l’irrégularité de la construction : elle devient une mesure subsidiaire, à laquelle il ne peut être recouru que si aucune mise en conformité n’est possible ou acceptée. À cet égard, la Cour de cassation a également précisé, dans un arrêt du 30 avril 2025 relatif à la démolition d’un parc éolien, qu’il relève de l’office du juge judiciaire saisi d’une demande de démolition sur le fondement de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme de « vérifier si, à la date à laquelle il statue, la règle d’urbanisme dont la méconnaissance a justifié l’annulation du permis de construire est toujours opposable au pétitionnaire, et, le cas échéant, si celui-ci n’a pas régularisé la situation au regard de celles qui lui sont désormais applicables. » Civ. 3e, 30 avr. 2025, n° 24-10.256, Publié au Bulletin. Cette exigence de vérification de l’opposabilité de la règle d’urbanisme au jour où le juge statue confirme l’évolution de l’office du juge vers un contrôle concret et circonstancié de la situation de l’immeuble litigieux.
II. Le renforcement du contrôle juridictionnel et de l’arsenal législatif
A. Le contrôle de proportionnalité au regard du droit au domicile
La protection du droit au respect du domicile, garanti par l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, est venue tempérer la rigueur du dispositif de lutte contre les constructions irrégulières. Dans un arrêt du 25 juin 2026 promis à la publication au Bulletin, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a eu à connaître du cas d’un propriétaire, âgé de soixante-seize ans et souffrant de problèmes de santé, installé depuis de nombreuses années avec sa compagne sur des parcelles situées en zone naturelle du plan local d’urbanisme, sur lesquelles il avait implanté sans autorisation des mobil-homes, modules, abris et autres aménagements. La cour d’appel de Paris avait ordonné en référé la démolition de ces installations et l’expulsion des occupants, en différant toutefois l’exécution de ces mesures d’un an à compter de la signification de sa décision. Le propriétaire contestait cette décision au motif que le juge des référés ne pouvait ordonner des mesures portant une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et du domicile.
La Cour de cassation rejette le pourvoi et valide le raisonnement de la cour d’appel, en énonçant que « le juge des référés peut ordonner, sur le fondement du premier de ces textes, la cessation du trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme et apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention susvisée. » Civ. 3e, 25 juin 2026, n° 22-13.550, Publié au Bulletin. La Cour précise que la cour d’appel, ayant relevé la vulnérabilité de l’intéressé et la durée de son installation, « a pu en déduire qu’en différant les mesures de démolition et d’enlèvement ordonnées à la date d’expulsion de M. [T] et de Mme [E], et en différant celle-ci d’un an à compter de la signification de la décision, la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés, garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme Convention EDH, art. 8, au regard des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme. »
Cette solution s’inscrit dans le prolongement des principes dégagés par la Cour européenne des droits de l’homme, qui a jugé que toute ingérence dans le droit au respect du domicile doit répondre à un besoin social impérieux et être proportionnée au but légitime poursuivi. La Cour de cassation transpose ce standard de protection dans le contentieux de l’urbanisme en imposant au juge national de procéder à une balance concrète des intérêts en présence, qui doit prendre en considération la gravité de l’atteinte portée à l’environnement et à la légalité urbanistique, la durée de l’occupation, la vulnérabilité des occupants et l’existence éventuelle de solutions alternatives à la démolition.
Or, cette décision illustre la méthode du contrôle de proportionnalité concret mis en œuvre par la Cour de cassation : il ne s’agit pas d’écarter systématiquement la démolition au nom du droit au domicile, mais d’aménager les modalités de son exécution pour tenir compte de la situation personnelle des occupants, sans pour autant renoncer à la protection de l’intérêt général qui s’attache au respect des règles d’urbanisme. En conséquence, le juge dispose d’une palette de mesures lui permettant de concilier ces impératifs potentiellement contradictoires : il peut ordonner la démolition tout en différant son exécution, accorder un délai pour permettre le relogement des occupants, ou encore, lorsque la mise en conformité est possible, substituer cette mesure à la démolition. Cette approche pragmatique témoigne de la maturation de la jurisprudence de la troisième chambre civile dans la recherche d’un équilibre entre la protection des droits fondamentaux et l’effectivité du droit de l’urbanisme.
B. La proposition de loi du 6 mai 2026 : un dispositif renforcé de lutte contre la cabanisation
Le cadre jurisprudentiel ainsi dégagé par la troisième chambre civile s’inscrit dans un contexte de renforcement législatif de la lutte contre la cabanisation. La loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025, dite loi Huwart, avait déjà renforcé l’arsenal juridique contre cette pratique en progression. Le Sénat a adopté le 6 mai 2026 une proposition de loi visant à donner aux acteurs locaux les moyens de lutter contre la cabanisation Proposition de loi, texte n° 102 (2025-2026), adopté par le Sénat le 6 mai 2026, dont les dispositions traduisent une volonté de conférer aux préfets et aux élus locaux de nouveaux outils juridiques pour endiguer ce phénomène.
Le texte adopté par le Sénat comporte plusieurs avancées significatives. Il crée, en premier lieu, un nouvel article L. 481-1-1 dans le code de l’urbanisme qui permet à l’autorité compétente ou au représentant de l’État dans le département, lorsqu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, d’ordonner par arrêté l’évacuation des occupants et la démolition des installations irrégulières, sous réserve de conditions strictes tenant à l’absence de possibilité de régularisation, à la localisation hors zones urbaines et à l’existence d’un risque pour la sécurité ou d’une atteinte grave à l’intégrité des espaces naturels, agricoles ou forestiers. En deuxième lieu, la proposition de loi étend la prescription de l’action publique pour les délits de construction sans autorisation à dix années, contre six actuellement en application du droit commun, et prévoit un allongement à vingt ans du délai butoir en cas d’infraction occulte ou dissimulée, ce qui modifie substantiellement l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme Code de l’urbanisme, art. L. 480-4. En troisième lieu, le texte renforce les pouvoirs de police du maire en matière de raccordement aux réseaux : l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme est modifié pour interdire le raccordement définitif aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone des constructions édifiées en méconnaissance des règles d’urbanisme, et pour permettre à l’autorité compétente de faire injonction au gestionnaire de réseau de mettre fin au raccordement provisoire lorsque la mise en demeure de régulariser est restée sans effet.
Par ailleurs, la proposition de loi introduit une procédure de démolition d’urgence applicable aux installations en cours de réalisation ou achevées depuis moins de soixante-douze heures, permettant à l’autorité compétente d’ordonner la démolition dans un délai de sept jours. Cette disposition vise à empêcher la consolidation des situations de fait qui rendent ultérieurement plus difficile la remise en état des lieux, en permettant une intervention immédiate avant que les occupants ne puissent se prévaloir d’une installation durable constitutive du domicile au sens de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Dès lors, le dispositif proposé par le Sénat complète utilement la jurisprudence de la troisième chambre civile en offrant aux autorités publiques des instruments préventifs et répressifs renforcés, tout en préservant les garanties procédurales des intéressés, notamment le droit au recours effectif devant le juge administratif préalablement à toute exécution d’office.
Le phénomène de cabanisation, initialement concentré sur l’arc méditerranéen, affecte désormais l’ensemble du territoire national, des zones littorales aux espaces ruraux de la Somme ou du Val-d’Oise, qui ont rejoint le cercle des départements dotés d’une charte de lutte contre ce fléau. Les enjeux environnementaux sont considérables : les constructions illicites, fréquemment implantées dans des zones exposées à des risques d’inondation ou d’incendie de forêt, mettent en danger leurs occupants eux-mêmes et compromettent la préservation des espaces naturels et agricoles. La proposition de loi du 6 mai 2026 répond à cette urgence en créant une procédure administrative d’évacuation et de démolition qui, sans se substituer à l’action judiciaire, permet une intervention plus rapide des autorités publiques dans les cas les plus graves.
À cet égard, il convient d’observer que le nouveau dispositif législatif s’articule avec la jurisprudence relative au contrôle de proportionnalité dégagée par la Cour de cassation. L’exigence d’une proposition d’hébergement d’urgence annexée à l’arrêté d’évacuation et de démolition témoigne de la prise en compte par le législateur des préoccupations humanitaires qui sous-tendent la protection du domicile garantie par l’article 8 de la Convention. De même, la subordination de l’exécution d’office à l’expiration des délais de recours devant le tribunal administratif garantit l’effectivité du droit au juge. En conséquence, le renforcement de l’arsenal répressif s’accompagne de garanties procédurales destinées à prévenir les atteintes disproportionnées aux droits fondamentaux des occupants, dans le droit fil de la jurisprudence de la troisième chambre civile du 25 juin 2026.
En définitive, l’évolution du droit de l’urbanisme répressif, sous l’impulsion conjuguée du législateur et du juge, témoigne d’une recherche d’équilibre remarquable entre l’impératif de préservation des espaces naturels et agricoles et le respect des droits fondamentaux des personnes. La jurisprudence de la troisième chambre civile, en imposant au juge de rechercher une alternative à la démolition et en soumettant les mesures ordonnées à un contrôle de proportionnalité concret, a conféré à l’office du juge judiciaire une dimension protectrice qui transcende la simple application mécanique des règles d’urbanisme. La proposition de loi du 6 mai 2026 s’inscrit dans cette dynamique en renforçant les moyens d’action des autorités publiques tout en préservant les garanties procédurales essentielles, dans une perspective de lutte efficace et respectueuse des droits contre un phénomène qui menace l’intégrité des territoires.
Conclusion
La jurisprudence de la troisième chambre civile des années 2023 à 2026 dessine les contours d’un droit de l’urbanisme répressif en pleine mutation, caractérisé par un double mouvement d’approfondissement de l’office du juge judiciaire et de renforcement des instruments législatifs de lutte contre les constructions irrégulières. La consécration de l’obligation pour le juge de rechercher d’office si une mise en conformité est possible avant d’ordonner la démolition, le contrôle de proportionnalité au regard du droit au domicile garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, et la faculté pour les autorités publiques de cumuler l’action au fond de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme avec le référé de l’article 835 du code de procédure civile constituent autant d’avancées jurisprudentielles qui renforcent l’effectivité de la lutte contre la cabanisation tout en protégeant les droits fondamentaux des personnes concernées. La proposition de loi adoptée par le Sénat le 6 mai 2026, en dotant les autorités publiques d’instruments administratifs nouveaux tels que l’arrêté d’évacuation et de démolition, la procédure de démolition d’urgence et l’interdiction de raccordement aux réseaux, s’inscrit dans la continuité de cette dynamique jurisprudentielle et annonce un renforcement significatif de la capacité des collectivités territoriales à endiguer un phénomène qui affecte désormais l’ensemble du territoire national. Il appartiendra aux juridictions du fond, sous le contrôle de la Cour de cassation, de veiller à ce que la mise en œuvre de ces nouveaux pouvoirs respecte l’équilibre, dégagé par la troisième chambre civile, entre la protection de l’intérêt général qui s’attache au respect des règles d’urbanisme et la sauvegarde des droits fondamentaux des occupants.
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