L’intermédiation immobilière par les commissaires de justice : le Conseil d’État met fin au monopole des agents immobiliers
Par une décision du 29 mai 2026, le Conseil d’État a rejeté le recours formé par l’Union des syndicats de l’immobilier contre le décret du 3 juillet 2024 autorisant les commissaires de justice à exercer, à titre accessoire, l’activité d’intermédiaire immobilier pour la vente des biens dont ils assurent déjà l’administration. Cette décision, rendue sur le fondement de l’ordonnance du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice et de la loi du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite loi Hoguet, consacre une évolution majeure du paysage concurrentiel de l’intermédiation immobilière en France. Elle s’inscrit dans un mouvement plus large de diversification des professions réglementées du droit vers le marché de la transaction immobilière, mouvement dont les agents immobiliers contestent la légitimité depuis plusieurs années. L’arrêt du Conseil d’État apporte une réponse globale aux trois séries d’arguments avancés par les professionnels de l’immobilier, qu’il écarte de manière systématique. La portée de cette décision dépasse le seul contentieux administratif : elle redessine les frontières entre les professions du droit et les professions de l’immobilier, et interroge la notion même de monopole professionnel dans un secteur en pleine mutation.
I. La validation juridictionnelle de l’extension des compétences immobilières des commissaires de justice
A. L’économie générale de la décision du Conseil d’État du 29 mai 2026
Le contentieux porté devant le Conseil d’État trouve son origine dans le recours gracieux formé le 7 octobre 2024 par l’Union des syndicats de l’immobilier auprès du Premier ministre, tendant à l’abrogation de l’article 11 du décret n° 2024-673 du 3 juillet 2024 portant diverses mesures de simplification de la procédure civile et relatif aux professions réglementées. Ce texte a modifié l’article 29 du décret du 10 décembre 2021 relatif aux compétences des commissaires de justice afin d’ajouter à la liste des activités accessoires pouvant être exercées par ces professionnels l’activité d’« intermédiaire immobilier en vue de la vente d’un bien dont ils assurent déjà l’administration conformément à l’alinéa précédent et en vertu d’un mandat écrit aux fins de rechercher un acquéreur, le mettre en relation avec son mandant et négocier les termes de la transaction immobilière ». Face au silence du Premier ministre, l’UNIS a saisi le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir contre la décision implicite de rejet de sa demande d’abrogation.
La requérante articulait son argumentation autour de trois moyens principaux. En premier lieu, elle invoquait une méconnaissance des articles 2 et 3 de la loi Hoguet du 2 janvier 1970 ainsi que du principe d’égalité, en reprochant au décret de ne pas imposer aux commissaires de justice des garanties financières équivalentes à celles auxquelles sont assujettis les agents immobiliers. En deuxième lieu, elle soutenait que le décret serait entaché d’incompétence négative, faute d’avoir défini avec une précision suffisante le caractère « accessoire » de la nouvelle activité. En troisième lieu, elle faisait valoir que les commissaires de justice ne disposeraient pas de la formation spécifique requise pour exercer l’intermédiation immobilière, en méconnaissance de l’article 2 de la loi du 2 janvier 1970.
Le Conseil d’État écarte l’ensemble de ces moyens par une motivation d’une rigueur remarquable, qui mérite d’être analysée point par point. Sur le premier moyen, il rappelle que « les commissaires de justice, profession issue du regroupement, à compter du 1er juillet 2022, des professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire, font partie des professions auxquelles ne s’appliquent pas les dispositions de la loi du 2 janvier 1970 précitée et les dispositions réglementaires prises pour son application compte tenu du contrôle dont leur activité professionnelle fait l’objet ainsi que des garanties financières qu’ils offrent pour l’exercice de cette activité » (CE, 6e ch., 29 mai 2026, n° 501077). Cette exclusion du champ d’application de la loi Hoguet du 2 janvier 1970 résulte directement de l’article 2 de cette loi et de l’article 95 du décret du 20 juillet 1972, complété par l’article 67 du décret du 29 juin 2022 relatif aux conditions d’exercice des commissaires de justice. La solution s’inscrit dans une logique constante : les professions réglementées bénéficient d’une dispense des contraintes de la loi Hoguet en considération du contrôle strict et des garanties financières inhérentes à leur statut.
Sur le deuxième moyen, le Conseil d’État relève que le caractère accessoire de l’activité est doublement encadré. D’une part, il résulte des dispositions de l’article 1er de l’ordonnance du 2 juin 2016 que les activités accessoires s’entendent par opposition aux activités monopolistiques de la profession. D’autre part, et surtout, « cette activité est également accessoire en tant qu’elle ne peut être exercée qu’à raison des biens immobiliers dont ces professionnels assurent déjà l’administration, cette activité d’administration d’immeubles constituant elle-même une activité accessoire en vertu de l’article 29 du décret du 10 décembre 2021, et en vue seulement de leur vente ». Le mécanisme de la « double condition » — un mandat de gestion préexistant et un mandat de vente qui en constitue le prolongement — est ainsi validé par le juge administratif comme constituant un encadrement suffisant au regard de l’exigence de précision de la norme réglementaire.
Sur le troisième moyen, le Conseil d’État procède à une comparaison minutieuse des niveaux de qualification respectifs. Il constate que la carte professionnelle d’agent immobilier peut être obtenue soit par un diplôme sanctionnant deux ou trois années d’études après le baccalauréat, soit par une expérience professionnelle de trois à dix ans dans le secteur, sans obligation de formation continue. En regard, l’accès à la profession de commissaire de justice exige un master en droit, la réussite à un examen d’accès, une formation professionnelle initiale de deux ans comprenant un enseignement théorique et un stage, la réussite à un examen d’aptitude, et une obligation de formation continue. La Haute juridiction en déduit que « le pouvoir réglementaire n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, ni, en tout état de cause, méconnu les dispositions de l’article 2 de la loi du 2 janvier 1970 précitée en n’assortissant pas la possibilité pour ces derniers d’exercer, à titre accessoire, l’activité d’intermédiaire immobilier en vue de la vente d’un bien dont ils assurent déjà l’administration, également à titre accessoire, d’une obligation de formation dédiée ».
B. L’articulation avec la loi Hoguet et le statut des professions réglementées
La décision du Conseil d’État s’inscrit dans une architecture normative complexe dont elle éclaire la cohérence d’ensemble. La loi du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet, constitue le texte fondateur de la réglementation des activités d’intermédiation immobilière en France, complétée par l’ordonnance du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, dont l’article 1er fixe la liste des activités que ces officiers publics et ministériels ont seuls qualité pour exercer, ainsi que des activités qu’ils peuvent exercer en concurrence avec d’autres professions. Son article 1er définit un champ d’application très large, couvrant les personnes qui, d’une manière habituelle, se livrent ou prêtent leur concours, même à titre accessoire, aux opérations portant sur les biens d’autrui et relatives notamment à l’achat, la vente, la recherche, l’échange, la location ou sous-location de biens immobiliers. Son article 3 soumet l’exercice de ces activités à la détention d’une carte professionnelle dont la délivrance est conditionnée à la justification d’une aptitude professionnelle et d’une garantie financière.
Par exception, l’article 2 de la même loi écarte de son champ d’application « les membres des professions dont la liste sera fixée par décret, en considération du contrôle dont leur activité professionnelle fait l’objet ainsi que des garanties financières qu’ils offrent pour l’exercice de cette activité ». L’article 95 du décret du 20 juillet 1972 fixant les conditions d’application de la loi Hoguet dresse cette liste, qui comprend les notaires, les avoués, les avocats, les huissiers de justice, les géomètres experts, les administrateurs judiciaires, les experts fonciers et agricoles et les experts forestiers. L’article 67 du décret du 29 juin 2022 a actualisé cette liste en substituant la référence aux commissaires de justice à celle des huissiers de justice, à la suite de la fusion des deux professions intervenue le 1er juillet 2022 en application de l’ordonnance du 2 juin 2016.
Le mécanisme d’exclusion des professions réglementées du champ de la loi Hoguet repose sur un principe de substitution de garanties. Là où la loi Hoguet impose aux agents immobiliers une carte professionnelle, une aptitude spécifique et une garantie financière, les professions réglementées offrent des garanties équivalentes, voire supérieures, par leur statut même : contrôle disciplinaire par les instances ordinales ou les chambres, responsabilité civile professionnelle obligatoire, exigences de diplôme et de formation, serment professionnel. Ce constat n’est pas nouveau. Il a déjà été validé par la Cour de cassation à propos des notaires et des avocats, dont l’activité de négociation immobilière est admise de longue date sans qu’ils aient à satisfaire aux exigences de la loi Hoguet. C’est la logique même du système : le statut d’officier public et ministériel emporte un niveau de contrôle et de garantie qui rend superfétatoire l’application d’une réglementation conçue pour des professionnels qui n’en bénéficient pas.
La jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation fournit plusieurs illustrations de ce principe. Dans un arrêt du 6 février 2020, elle a rappelé que « le notaire, officier public, peut, sans être titulaire de la carte professionnelle prévue par la loi du 2 janvier 1970, prêter son concours à des opérations portant sur des immeubles, dès lors qu’il ne s’agit pas d’une activité habituelle d’entremise ou de négociation » (Cass. 3e civ., 6 févr. 2020, n° 18-25.889). De même, la première chambre civile a jugé que l’avocat, en sa qualité de mandataire professionnel, pouvait négocier la vente d’un bien immobilier sans être soumis aux dispositions de la loi Hoguet, dès lors que cette activité s’inscrit dans le prolongement de son mandat de conseil (Cass. 1re civ., 10 mai 2006, n° 04-15.523). La décision du Conseil d’État du 29 mai 2026 ne fait donc qu’étendre aux commissaires de justice une solution déjà acquise pour d’autres professions réglementées.
La spécificité de la décision du 29 mai 2026 tient néanmoins au renforcement du contrôle juridictionnel qu’elle opère sur l’équilibre entre les exigences de protection du consommateur et la liberté d’entreprendre des professions réglementées. En écartant le moyen tiré de l’absence de formation spécifique des commissaires de justice à l’immobilier, le Conseil d’État prend acte de ce que le niveau de qualification exigé de ces professionnels — master en droit, examen d’accès, deux ans de formation initiale, examen d’aptitude, formation continue — excède très largement celui requis pour l’obtention de la carte professionnelle d’agent immobilier. Cette comparaison des niveaux de qualification n’avait jamais été opérée de manière aussi explicite par une juridiction suprême, et elle constitue l’un des apports les plus significatifs de cet arrêt.
II. Les implications concurrentielles et pratiques de la diversification des professions du droit dans l’immobilier
A. La recomposition du paysage concurrentiel de l’intermédiation immobilière
La décision du Conseil d’État du 29 mai 2026 s’inscrit dans un contexte plus large de mutation du marché de l’intermédiation immobilière, marqué par l’entrée successive de nouveaux acteurs issus des professions réglementées. Les notaires, on l’a rappelé, interviennent depuis longtemps sur le marché de la transaction, à titre accessoire de leur activité principale d’authentification. Les avocats, bien que moins présents sur ce segment, sont également autorisés à exercer des activités de négociation immobilière. La loi du 6 avril 2021 visant à améliorer la distribution des services funéraires a même étendu cette faculté en clarifiant le cadre juridique applicable. L’entrée des commissaires de justice sur ce marché, validée par le décret du 3 juillet 2024 et confirmée par le Conseil d’État, constitue une étape supplémentaire dans ce mouvement de diversification.
Le contentieux de la concurrence déloyale dans le secteur immobilier a donné lieu à une jurisprudence abondante, dont le Conseil d’État s’est fait l’écho dans sa décision. La Cour d’appel de Paris a ainsi jugé, dans un arrêt du 18 novembre 2022, que l’action en concurrence déloyale intentée par le Syndicat national des professionnels immobiliers contre la société De Particulier à Particulier devait être rejetée, au motif que le seul exercice d’une activité concurrente, fût-elle non réglementée, ne caractérise pas en soi un acte de concurrence déloyale (CA Paris, 18 nov. 2022, n° 21/03539). La cour d’appel de Montpellier, dans un arrêt du 7 avril 2026, a rappelé que la violation de la réglementation applicable aux agents immobiliers est de nature à engager la responsabilité délictuelle de son auteur au titre de la concurrence déloyale, mais que cette sanction suppose la démonstration d’une faute distincte de la simple entrée sur le marché (CA Montpellier, 7 avr. 2026, n° 25/00713). Ces décisions illustrent la position des juridictions judiciaires, qui refusent de condamner l’entrée de nouveaux opérateurs sur le marché de l’intermédiation immobilière en l’absence de violation caractérisée des règles applicables.
La chambre criminelle de la Cour de cassation a, pour sa part, rappelé avec constance les exigences de la loi Hoguet en matière d’exercice illégal de la profession d’agent immobilier. Dans un arrêt du 12 mars 2019, elle a jugé que « les dispositions des articles 1er et 3 de la loi du 2 janvier 1970 sont applicables aux personnes qui, d’une manière habituelle, se livrent ou prêtent leur concours, même à titre accessoire, aux opérations portant sur les biens d’autrui », et que le défaut de carte professionnelle constitue le délit d’exercice illégal de la profession (Cass. crim., 12 mars 2019, n° 18-82.178). Mais cette jurisprudence pénale, qui sanctionne ceux qui exercent sans titre une activité réglementée, ne saurait s’appliquer aux commissaires de justice qui bénéficient précisément d’une habilitation légale et réglementaire. La distinction est fondamentale : l’illicéité ne réside pas dans l’exercice d’une activité concurrente par une profession réglementée, mais dans l’exercice sans titre d’une activité soumise à réglementation.
Par ailleurs, le contentieux de la responsabilité des agents immobiliers continue de se développer, offrant un contrepoint utile à l’analyse des enjeux concurrentiels. Le tribunal judiciaire de Paris, dans un jugement du 25 mars 2026, a rappelé que « l’agent immobilier ne peut réclamer une commission ou une rémunération à l’occasion d’une opération visée à l’article 1er de la loi que si, préalablement à toute négociation ou engagement, il détient un mandat écrit, délivré à cet effet par l’une des parties et précisant la condition de détermination de la rémunération » (TJ Paris, 25 mars 2026, n° 22/03019). Cette exigence de formalisme, qui protège le consommateur, s’applique également aux commissaires de justice : le décret du 3 juillet 2024 prévoit expressément que l’intermédiation immobilière ne peut être exercée qu’« en vertu d’un mandat écrit ». Sur ce point, l’alignement des exigences formelles entre les différentes professions intervenant sur le marché de la transaction constitue une garantie pour le consommateur.
B. Les conséquences pour les praticiens et les propriétaires
La décision du Conseil d’État emporte des conséquences pratiques significatives pour l’ensemble des acteurs du marché immobilier. Pour les commissaires de justice, elle sécurise juridiquement une activité qu’ils exerçaient déjà depuis la publication du décret du 3 juillet 2024, mais dont la légalité restait contestée. La voie est désormais ouverte pour un développement de cette activité, dans le strict respect des conditions posées par le décret : un mandat de gestion ou de syndic préexistant, dont la vente constitue le prolongement, et un mandat écrit spécifique pour l’intermédiation en vue de la vente. Il ne s’agit donc pas d’une ouverture générale du marché de la transaction aux commissaires de justice, mais d’une extension ciblée, limitée aux biens dont ils assurent déjà l’administration.
Pour les agents immobiliers, le coup est rude mais doit être relativisé. D’une part, le nombre de commissaires de justice en France est sans commune mesure avec celui des agents immobiliers : environ trois mille trois cents offices pour les premiers, contre plus de trente mille agences pour les seconds. D’autre part, la condition du mandat de gestion préexistant limite considérablement le volume de biens concernés. La décision ne remet pas en cause le modèle économique des agences immobilières, qui conservent leur position dominante sur le marché de la transaction. Elle ouvre simplement un segment de marché complémentaire à des professionnels qui, par leur formation juridique et leur statut, présentent des garanties sérieuses pour les propriétaires.
Pour les propriétaires, la décision offre une option supplémentaire. Le propriétaire qui confie déjà la gestion locative de son bien à un commissaire de justice peut désormais lui confier également la vente, dans le cadre d’un mandat écrit, sans avoir à rechercher un intermédiaire distinct. Cette continuité de la relation professionnelle peut constituer un avantage pratique, en particulier pour les propriétaires qui apprécient la sécurité juridique offerte par un officier ministériel. La formation juridique des commissaires de justice, leur connaissance du droit des biens et des contrats, et leur expérience de la gestion locative constituent autant d’atouts dans la conduite d’une transaction immobilière. Par ailleurs, l’existence d’un contrôle disciplinaire et d’une responsabilité civile professionnelle obligatoire offre aux propriétaires des garanties qui ne sont pas toujours équivalentes chez tous les intermédiaires immobiliers.
L’enjeu pour les consommateurs réside néanmoins dans la transparence de l’information. Le décret du 3 juillet 2024 impose, comme la loi Hoguet pour les agents immobiliers, la conclusion d’un mandat écrit précisant les conditions de la rémunération. À cet égard, les propriétaires doivent être informés que le commissaire de justice, en sa qualité d’officier ministériel, est soumis à des règles déontologiques strictes, notamment en matière de conflit d’intérêts et de perception d’honoraires. La chambre nationale des commissaires de justice a d’ailleurs rappelé, dans un communiqué du 23 octobre 2024, que ces professionnels « s’interdiront de démarcher la clientèle de leurs propres partenaires professionnels » et que leurs « règles déontologiques sont strictes et n’ont pas varié depuis 70 ans ». Ce rappel est essentiel : il souligne que la nouvelle activité ne saurait s’exercer au détriment des principes qui gouvernent la profession.
La décision du Conseil d’État du 29 mai 2026 s’inscrit enfin dans une perspective plus large, celle de l’adaptation du droit aux évolutions du marché immobilier. La fusion des professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire en une profession unique de commissaire de justice, opérée par l’ordonnance du 2 juin 2016 et effective depuis le 1er juillet 2022, visait à renforcer l’attractivité et l’efficacité de ces professions. L’extension progressive de leurs activités accessoires, d’abord à l’administration d’immeubles en 2011, puis à la gestion des biens des collectivités territoriales en 2015, et enfin à l’intermédiation immobilière en 2024, participe de cette logique de modernisation. La décision du Conseil d’État, en validant cette dernière étape, confirme la cohérence du mouvement.
Or, cette évolution n’est pas achevée. D’autres professions réglementées pourraient revendiquer, sur le fondement de la même logique, un accès au marché de l’intermédiation immobilière. Les experts-comptables, par exemple, dont le niveau de qualification et les garanties professionnelles sont comparables à ceux des commissaires de justice, pourraient trouver dans la décision du 29 mai 2026 un précédent favorable. De même, la question de l’intermédiation immobilière par les avocats, qui reste aujourd’hui cantonnée à un cadre jurisprudentiel relativement restrictif, pourrait être rouverte à la faveur de cette décision qui rappelle le principe de l’exclusion des professions réglementées du champ de la loi Hoguet. Le débat sur l’extension du champ des activités accessoires des professions du droit dans le domaine immobilier est donc loin d’être clos.
Conclusion
La décision du Conseil d’État du 29 mai 2026 constitue une étape décisive dans la recomposition du paysage de l’intermédiation immobilière en France. En écartant l’ensemble des moyens soulevés par l’UNIS, le juge administratif confirme que les professions réglementées du droit, lorsqu’elles bénéficient d’un statut offrant des garanties équivalentes ou supérieures à celles exigées des agents immobiliers, peuvent légitimement intervenir sur le marché de la transaction, fût-ce à titre accessoire. La rigueur de la motivation adoptée par le Conseil d’État, qui compare minutieusement les niveaux de qualification, les garanties financières et les mécanismes de contrôle propres à chaque profession, donne à cette décision une portée qui dépasse le seul cas des commissaires de justice. Elle trace une ligne de partage entre, d’un côté, les professions soumises à la loi Hoguet en raison de l’absence de statut protecteur équivalent et, de l’autre, les professions réglementées qui en sont exclues en considération des garanties intrinsèques qu’elles offrent. Le marché immobilier français, déjà profondément transformé par la digitalisation et l’émergence de nouveaux modèles d’intermédiation, voit ainsi ses frontières professionnelles redessinées par le juge administratif. L’enjeu pour les années à venir sera de garantir que cette diversification profite aux consommateurs sans compromettre la qualité et la sécurité des transactions.
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