Le contrôle de proportionnalité de la démolition des constructions irrégulières : l’apport de l’arrêt de la troisième chambre civile du 25 juin 2026
La démolition des constructions édifiées sans autorisation d’urbanisme constitue l’une des sanctions les plus radicales du droit de l’urbanisme. Le juge des référés, saisi par une commune sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, peut ordonner la cessation d’un trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme. La question de la proportionnalité de cette mesure au regard des droits fondamentaux de l’occupant, et singulièrement du droit au respect de son domicile garanti par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, demeurait toutefois en suspens. L’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 25 juin 2026, publié au Bulletin, apporte sur ce point un éclairage décisif en validant une mesure de démolition assortie d’un sursis d’un an, au bénéfice d’un occupant âgé de soixante-seize ans, malade et installé depuis de nombreuses années sur les parcelles litigieuses. Cette décision s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large qui tend à concilier l’efficacité de la police de l’urbanisme avec les exigences conventionnelles de la Cour européenne des droits de l’homme.
I. La constatation classique du trouble manifestement illicite en matière d’urbanisme
A. L’office du juge des référés face aux constructions sans autorisation
Aux termes de l’article 835, alinéa 1er, du code de procédure civile, le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection dans les limites de sa compétence peuvent toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite (Legifrance). Ce texte constitue le fondement procédural de droit commun de l’intervention du juge des référés en matière d’urbanisme.
L’arrêt du 25 juin 2026 illustre de manière topique l’application de ce texte. En l’espèce, un propriétaire avait installé sur des parcelles contiguës situées en zone N du plan local d’urbanisme de la commune de Brie-Comte-Robert des mobil-homes, modules, abris, dalles et plateformes en béton, une zone de stockage et des containers, sans aucune autorisation et en contravention avec la réglementation du PLU. La commune avait assigné l’intéressé en démolition, enlèvement et expulsion. La cour d’appel de Paris, par un arrêt du 18 novembre 2021, avait ordonné la démolition de l’ensemble de ces installations ainsi que l’expulsion de l’occupant, en différant toutefois l’exécution de ces mesures d’un délai d’un an à compter de la signification de la décision.
La Cour de cassation, dans sa décision du 25 juin 2026, rappelle le principe désormais constant selon lequel « le juge des référés peut ordonner, sur le fondement du premier de ces textes, la cessation du trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme et apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention susvisée » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, publié au Bulletin courdecassation.fr).
Cette formulation consacre un double mouvement. D’une part, elle réaffirme la souveraineté d’appréciation du juge dans le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble manifestement illicite. D’autre part, elle soumet cette appréciation souveraine à une réserve essentielle : la mesure ordonnée ne doit pas porter une atteinte disproportionnée aux droits garantis par la Convention européenne, et notamment à l’article 8 qui protège le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile. Or, cette réserve de proportionnalité, si elle était déjà présente en germe dans la jurisprudence antérieure, trouve ici une expression d’une particulière netteté.
B. L’articulation des articles L. 480-14 du code de l’urbanisme et 835 du code de procédure civile
Le contentieux de la démolition des constructions irrégulières s’inscrit dans un cadre législatif dual. L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme autorise la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent à saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le livre IV de ce code. La question s’était posée de savoir si cette voie spécifique excluait le recours au référé de droit commun.
La troisième chambre civile a tranché cette difficulté dans un arrêt du 20 mars 2025, publié au Bulletin, en énonçant que « l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, qui autorise la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme à saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le livre IV de ce code, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du même code, en violation de l’article L. 421-8, n’a ni pour objet ni pour effet de priver ces autorités de la faculté de saisir le juge des référés, sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, pour faire cesser le trouble manifestement illicite ou le dommage imminent résultant de la violation d’une règle d’urbanisme et prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent » (Cass. 3e civ., 20 mars 2025, n° 23-11.527, publié au Bulletin courdecassation.fr).
Par cette décision, la Cour de cassation a consacré le cumul des voies d’action ouvertes aux communes. La procédure de référé prévue par l’article 835 du code de procédure civile ne constitue pas une voie subsidiaire ou supplétive : elle est une faculté autonome, distincte de l’action au fond régie par l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, et la commune peut librement opter pour l’une ou l’autre de ces voies, en fonction des circonstances de l’espèce et de l’urgence à faire cesser le trouble. Cette solution, qui étend les pouvoirs des autorités locales dans la police de l’urbanisme, trouve un tempérament dans le contrôle de proportionnalité que l’arrêt du 25 juin 2026 est venu préciser.
Par ailleurs, la Cour de cassation a eu l’occasion de rappeler que l’action en démolition fondée sur l’article L. 480-14 ne peut prospérer lorsque la construction litigieuse a été édifiée conformément à un permis de construire régulier, quand bien même celui-ci aurait été ultérieurement annulé par la juridiction administrative. Ainsi, l’arrêt du 30 avril 2025 a jugé que « l’existence d’un permis de construire précédemment délivré puis annulé fait obstacle à ce que soit accueillie l’action en démolition » (Cass. 3e civ., 30 avril 2025, n° 24-10.256, publié au Bulletin courdecassation.fr). Cette solution, protectrice des droits du constructeur de bonne foi, illustre la diversité des configurations contentieuses que le juge doit appréhender.
La jurisprudence antérieure avait déjà fixé le cadre du trouble manifestement illicite en matière d’urbanisme. L’arrêt du 28 mars 2024, publié au Bulletin, avait ainsi retenu que le non-respect des distances minimales imposées par le plan local d’urbanisme pour l’édification d’une piscine et de ses dépendances caractérisait un trouble manifestement illicite justifiant la démolition, sans que le constructeur puisse utilement se prévaloir de l’absence de préjudice subi par les tiers (Cass. 3e civ., 28 mars 2024, n° 22-13.993, publié au Bulletin courdecassation.fr). De même, l’arrêt du 4 avril 2024 a précisé que la non-conformité d’une construction au permis de construire modificatif, fût-elle minime, constituait un trouble manifestement illicite dès lors qu’elle contrevenait à une prescription d’urbanisme (Cass. 3e civ., 4 avril 2024, n° 22-21.132, publié au Bulletin courdecassation.fr). Ces décisions, qui n’intégraient pas encore la dimension conventionnelle du contrôle, annonçaient néanmoins la rigueur avec laquelle la Cour de cassation appréhende la violation des règles d’urbanisme.
L’arrêt du 9 avril 2026 est venu compléter ce cadre en jugeant que l’annulation du permis de construire par la juridiction administrative ne prive pas ipso facto le constructeur de la possibilité de contester la démolition, dès lors que les constructions ont été édifiées de bonne foi sur le fondement d’une autorisation régulière au moment de leur réalisation (Cass. 3e civ., 9 avril 2026, n° 24-11.754, publié au Bulletin courdecassation.fr). Cette solution tempère les effets de l’annulation administrative en protégeant la sécurité juridique du constructeur.
II. L’émergence d’un contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme
A. La prise en compte de la vulnérabilité de l’occupant et du droit au respect du domicile
L’innovation majeure de l’arrêt du 25 juin 2026 réside dans la méthode employée par la Cour de cassation pour contrôler la proportionnalité de la mesure ordonnée. La cour d’appel de Paris avait relevé que l’occupant, âgé de soixante-seize ans, était installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années et souffrait de problèmes de santé. Ces constatations factuelles, qui caractérisent une situation de vulnérabilité au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, imposaient au juge de vérifier que la mesure de démolition ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile garanti par l’article 8 de la Convention.
La Cour de cassation valide le raisonnement de la cour d’appel en ces termes : « Ayant retenu que les constructions et aménagements litigieux, réalisés sans autorisation et en contravention avec la réglementation du PLU, caractérisaient un trouble manifestement illicite justifiant que soit ordonné leur démolition ou leur enlèvement, et relevé que M. [T], âgé de soixante-seize ans, était installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années et souffrait de problèmes de santé, la cour d’appel a pu en déduire qu’en différant les mesures de démolition et d’enlèvement ordonnées à la date d’expulsion de M. [T] et de Mme [E], et en différant celle-ci d’un an à compter de la signification de la décision, la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés, garanti par l’article 8 de la Convention susvisée, au regard des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, publié au Bulletin courdecassation.fr).
Ce motif est remarquable à plusieurs titres. En premier lieu, il opère une pesée explicite entre les droits individuels de l’occupant et les impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme. En deuxième lieu, il ne se borne pas à constater abstraitement la proportionnalité de la mesure, mais l’adosse à un aménagement concret de celle-ci : le sursis d’un an accordé à l’occupant. En troisième lieu, il écarte implicitement la solution radicale qui aurait consisté à refuser toute démolition au nom du droit au respect du domicile, au profit d’une solution médiane qui concilie les intérêts en présence.
Dès lors, la troisième chambre civile ne fait pas primer mécaniquement le droit au respect du domicile sur les exigences de la police de l’urbanisme. Elle impose au juge du fond de rechercher un équilibre entre ces deux impératifs, en aménageant si nécessaire les modalités d’exécution de la mesure de démolition pour en atténuer la rigueur. Cette approche rejoint celle adoptée par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Yordanova et autres c. Bulgarie du 24 avril 2012, qui impose aux États de prendre en considération les conséquences d’une mesure d’expulsion sur la vie privée et familiale des intéressés, en particulier lorsque ceux-ci se trouvent dans une situation de vulnérabilité.
B. Les modalités concrètes du contrôle et ses limites
Le contrôle de proportionnalité ainsi exercé par le juge judiciaire présente plusieurs caractères distinctifs qui en dessinent les contours et les limites. Il s’agit d’un contrôle concret, qui prend en compte la situation personnelle de l’occupant, et non d’un contrôle abstrait de la légalité de la mesure. La Cour de cassation, dans l’arrêt commenté, se livre à un examen minutieux des circonstances de fait : l’âge de l’occupant, son état de santé, la durée de son installation, la nature des aménagements litigieux et l’ampleur de l’atteinte portée à la réglementation d’urbanisme.
Ce contrôle n’aboutit toutefois pas à un renversement de la hiérarchie des normes. La Cour de cassation rappelle avec force que les constructions et aménagements litigieux, réalisés sans autorisation et en contravention avec la réglementation du PLU, caractérisent un trouble manifestement illicite qui justifie que soit ordonnée leur démolition ou leur enlèvement. Le droit au respect du domicile ne confère aucune immunité à l’occupant sans titre. Il impose seulement que la sanction de l’illicéité soit proportionnée, ce qui peut se traduire par un aménagement des modalités d’exécution plutôt que par une renonciation à la sanction elle-même.
L’arrêt du 10 avril 2025, également publié au Bulletin, avait déjà illustré cette méthodologie dans le contentieux voisin de l’empiétement. La troisième chambre civile y avait jugé que la mesure de démolition d’un mur empiétant sur le fonds voisin devait être appréciée au regard de la proportionnalité de l’atteinte au droit de propriété garanti par l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne (Cass. 3e civ., 10 avril 2025, n° 23-19.702, publié au Bulletin courdecassation.fr). Par ailleurs, l’article 8 de la Convention dispose que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance » et qu’« il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».
En synthèse, la Cour de cassation consacre une méthode en trois temps. Le juge doit d’abord caractériser le trouble manifestement illicite résultant de la violation des règles d’urbanisme, ce qui constitue le fondement même de son intervention. Il doit ensuite apprécier souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser ce trouble, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de l’espèce. Il doit enfin vérifier que la mesure ainsi choisie ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits garantis par la Convention européenne, et notamment au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile de l’occupant.
En conséquence, le sursis à exécution n’est qu’une modalité parmi d’autres du contrôle de proportionnalité. Le juge pourrait également, selon les circonstances, ordonner une remise en conformité partielle plutôt qu’une démolition totale, ou imposer un échéancier progressif de mise en conformité. L’office du juge, loin d’être cantonné à une alternative binaire entre la démolition et l’abstention, s’enrichit ainsi d’une gamme de solutions intermédiaires qui reflètent la complexité des situations humaines auxquelles le droit de l’urbanisme est confronté.
La Cour de cassation avait d’ailleurs déjà esquissé cette orientation dans l’arrêt du 20 mars 2025 précité, en rappelant que l’article 835 du code de procédure civile permet au juge des référés de « prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent », formulation qui n’enferme pas le juge dans le seul prononcé de la démolition mais lui ouvre un éventail de mesures adaptées à la gravité du trouble et à la situation de l’occupant. L’arrêt du 25 juin 2026 franchit un pas supplémentaire en adossant explicitement cette modulation à l’exigence conventionnelle de proportionnalité.
La portée de cet arrêt dépasse le seul contentieux de l’urbanisme. Il consacre une méthode qui pourrait trouver à s’appliquer dans d’autres contentieux immobiliers où le juge est amené à ordonner des mesures portant atteinte au domicile de l’occupant, qu’il s’agisse de l’expulsion d’un locataire, de la démolition d’un ouvrage empiétant sur le fonds voisin ou de la remise en état d’un site naturel dégradé. Dans chacun de ces cas, le juge devra vérifier que la mesure ordonnée ne constitue pas une ingérence disproportionnée dans le droit au respect du domicile, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de l’espèce, et notamment de la vulnérabilité de l’occupant, de la durée de son installation et de l’existence de solutions alternatives de relogement.
Il convient toutefois de ne pas surestimer la portée de ce contrôle. L’arrêt du 25 juin 2026 ne remet nullement en cause le principe selon lequel le juge des référés peut ordonner la démolition de constructions édifiées sans autorisation. Il ne confère pas à l’occupant sans titre un droit au maintien dans les lieux qui primerait sur les exigences de la police de l’urbanisme. Il impose seulement au juge de proportionner la sanction à la situation personnelle de l’occupant, ce qui constitue une application de la méthode du contrôle de conventionnalité in concreto que la Cour de cassation développe, sous l’influence de la Cour européenne des droits de l’homme, dans l’ensemble du contentieux civil depuis plusieurs années. A cet égard, la solution retenue par l’arrêt du 25 juin 2026 est parfaitement équilibrée : elle valide la démolition, qui constitue la sanction normale de l’illicéité, tout en l’assortissant d’un délai qui permet à l’occupant vulnérable de s’organiser.
Conclusion
L’arrêt rendu le 25 juin 2026 par la troisième chambre civile de la Cour de cassation constitue une décision de principe qui enrichit le contentieux de la démolition des constructions irrégulières d’une dimension conventionnelle jusqu’alors peu explorée. En soumettant la mesure ordonnée par le juge des référés à un contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour de cassation consacre une méthode d’analyse qui conjugue la protection des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme et le respect des droits fondamentaux de l’occupant. La solution retenue, qui valide la démolition tout en en différant l’exécution d’un an, illustre la recherche d’un point d’équilibre entre ces exigences potentiellement antagonistes. Cette jurisprudence, qui s’inscrit dans le prolongement des arrêts du 20 mars 2025 et du 10 avril 2025, confirme l’intégration progressive des standards de la Cour européenne des droits de l’homme dans le contentieux immobilier de droit interne.
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