La démolition des constructions illicites à l’épreuve du contrôle de proportionnalité : l’apport de l’arrêt de la troisième chambre civile du 25 juin 2026
La démolition d’une construction édifiée sans autorisation constitue, pour les collectivités territoriales, l’instrument privilégié de la police de l’urbanisme. Le juge des référés, saisi d’une demande de cessation d’un trouble manifestement illicite, est traditionnellement tenu d’y faire droit sans que les circonstances personnelles du propriétaire ne puissent, en principe, faire obstacle à cette mesure. Cette vision absolutiste de la répression des infractions urbanistiques se heurte toutefois, depuis plusieurs années, à l’exigence conventionnelle de proportionnalité découlant de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, lequel garantit à toute personne le droit au respect de son domicile. L’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 25 juin 2026, promis à la publication au Bulletin, apporte une contribution décisive à l’articulation de ces deux impératifs en consacrant, dans le contentieux du référé, une méthode d’aménagement de la mesure de démolition fondée sur sa temporalisation.
En l’espèce, un propriétaire âgé de soixante-seize ans, souffrant de problèmes de santé, s’était installé depuis de nombreuses années sur des parcelles classées en zone naturelle du plan local d’urbanisme de la commune de Brie-Comte-Robert, sur lesquelles il avait implanté divers mobil-homes, modules, abris, dalles, plateformes en béton, une zone de stockage, des containers et une caravane, sans avoir sollicité la moindre autorisation d’urbanisme. La commune l’avait assigné en référé aux fins de démolition, d’enlèvement et d’expulsion. La cour d’appel de Paris, par un arrêt du 18 novembre 2021, avait fait droit à cette demande en différant d’un an les mesures ordonnées à compter de la signification de sa décision. Le propriétaire s’était pourvu en cassation en soutenant que ces mesures portaient une atteinte disproportionnée à son droit au respect de la vie privée et du domicile garanti par l’article 8 de la Convention.
La troisième chambre civile rejette le pourvoi et valide le raisonnement de la cour d’appel. Ce faisant, elle livre une décision dont la portée dépasse le simple cas d’espèce pour dessiner les contours d’un véritable mode d’emploi du contrôle de proportionnalité dans le contentieux de la démolition des constructions illicites. L’analyse de cet arrêt invite à distinguer, d’une part, le fondement dual de la démolition des constructions illicites (I) et, d’autre part, le contrôle de proportionnalité comme rempart des droits fondamentaux (II).
I. Le fondement dual de la démolition des constructions illicites
A. Le trouble manifestement illicite, clé de voûte de l’office du juge des référés
L’article 835, alinéa 1er, du code de procédure civile dispose que « le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection dans les limites de sa compétence peuvent toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite » (article 835 du code de procédure civile). Ce texte constitue le premier fondement de l’action en démolition des constructions irrégulières. Il confère au juge des référés un pouvoir d’intervention large, que la troisième chambre civile n’a cessé de confirmer.
Par un avis du 5 décembre 2024, elle a ainsi rappelé que « le juge des référés peut ordonner, sur ce fondement, la cessation du trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme » et que ce juge « peut, à ce titre, ordonner la démolition d’une construction, sauf si sa mise en conformité, acceptée par son propriétaire, suffit à faire cesser le trouble » (Cass. 3e civ., 5 décembre 2024, avis n° 22-12.787, lien Cour de cassation). Il en résulte que la construction édifiée sans autorisation ou en méconnaissance de celle-ci caractérise, par elle-même, un trouble manifestement illicite justifiant que le juge des référés ordonne les mesures propres à le faire cesser.
L’arrêt du 25 juin 2026 s’inscrit dans la continuité de cette jurisprudence. La troisième chambre civile y énonce en effet que « le juge des référés peut ordonner, sur le fondement [de l’article 835 du code de procédure civile], la cessation du trouble manifestement illicite résultant de l’exécution de travaux en violation des règles d’urbanisme et apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention [européenne des droits de l’homme] » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, lien Cour de cassation). La formule est remarquable en ce qu’elle subordonne explicitement le choix de la mesure à une exigence de proportionnalité, tempérant ainsi le caractère en apparence automatique de la sanction.
Le trouble manifestement illicite trouve ici sa source dans l’obligation de solliciter une autorisation préalable à toute construction, posée par l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme. L’absence d’une telle autorisation suffit à caractériser l’illicéité du trouble, sans qu’il soit besoin de démontrer l’existence d’un préjudice ou d’un dommage particulier. Cette automaticité du constat renforce l’efficacité de l’action en référé, mais elle rend d’autant plus nécessaire le contrôle de proportionnalité qui vient la tempérer. La question est d’autant plus sensible que les constructions litigieuses constituent souvent l’habitation principale de leurs occupants, comme l’illustre l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 juin 2026, dans laquelle le propriétaire vivait sur les parcelles litigieuses « depuis de nombreuses années ».
À cet égard, il importe de rappeler que la construction sans autorisation expose son auteur non seulement à la démolition ordonnée par le juge civil, mais également à des sanctions pénales prévues par les articles L. 480-4 et suivants du code de l’urbanisme. Les deux volets, civil et pénal, sont indépendants : le juge des référés peut ordonner la démolition sans attendre l’issue des poursuites pénales, et inversement, la prescription de l’action publique ne fait pas obstacle à l’action civile en démolition tant que le délai de dix ans prévu par l’article L. 480-14 n’est pas expiré. Cette autonomie des voies de droit renforce la position des communes dans la défense de la légalité urbanistique.
B. Le régime de l’action en démolition prévue par l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme
À côté du référé de droit commun, l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme ouvre une voie spécifique qui dispose que « la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l’article L. 421-8 » (article L. 480-14 du code de l’urbanisme). L’action civile se prescrit par dix ans à compter de l’achèvement des travaux.
La troisième chambre civile a eu l’occasion de préciser la portée de ce texte dans un arrêt publié du 20 mars 2025 en retenant que la commune peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié sans autorisation (Cass. 3e civ., 20 mars 2025, n° 23-11.527, lien Cour de cassation). Cette action obéit à un régime distinct de celui du référé, mais elle poursuit la même finalité : restaurer la légalité urbanistique par la suppression de l’ouvrage irrégulier ou sa mise en conformité.
Or, et c’est là un point essentiel, les deux fondements, celui du référé de l’article 835 du code de procédure civile et celui de l’action au fond de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, se trouvent pareillement soumis à l’exigence de proportionnalité découlant de l’article 8 de la Convention. La troisième chambre civile, dans son arrêt du 25 juin 2026, ne distingue pas selon le fondement de l’action : le contrôle de proportionnalité s’impose dans tous les cas où la mesure de démolition est de nature à porter atteinte au droit au respect du domicile. Cette unification du régime contentieux constitue l’un des apports majeurs de la décision commentée.
II. Le contrôle de proportionnalité comme rempart des droits fondamentaux
A. L’émergence du contrôle de proportionnalité sous l’impulsion de l’article 8 de la Convention
L’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales énonce que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance » et qu’« il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui » (article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme). Ce texte a progressivement irrigué le contentieux de l’urbanisme pour y introduire un contrôle de conventionnalité des mesures de démolition.
L’arrêt fondateur en la matière a été rendu par la troisième chambre civile le 4 mars 2021. Dans cette affaire, un propriétaire avait aménagé plusieurs appartements dans un mas situé en zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Cabrières et les avait donnés à bail. Assigné en remise en état, il invoquait la violation du droit au domicile de ses locataires. La Cour de cassation a rejeté ce moyen en jugeant que « celui qui invoque la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile, garanti par l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doit justifier d’un intérêt personnel à agir, en démontrant qu’il est victime de la violation alléguée » (Cass. 3e civ., 4 mars 2021, n° 20-11.726, lien Cour de cassation). Elle en a déduit que le propriétaire, dont le logement n’était pas concerné par le litige, ne pouvait se prévaloir des droits de ses locataires, seuls titulaires du droit au respect du domicile.
Cet arrêt a ainsi posé une double condition pour l’invocation de l’article 8 de la Convention : la titularité du droit invoqué et l’intérêt personnel à agir. La troisième chambre civile a précisé que cette condition « rejoint celle découlant de l’article 34 de la Convention », selon lequel un individu doit « pouvoir se prétendre victime d’une violation des droits reconnus dans la Convention, ce qui suppose qu’il ait été personnellement touché par la violation alléguée ». Par cette motivation, la Cour de cassation a aligné sa jurisprudence sur celle de la Cour européenne des droits de l’homme, citant expressément la décision Occhetto c. Italie du 12 novembre 2013.
L’arrêt du 25 juin 2026 franchit une étape supplémentaire. Là où l’arrêt du 4 mars 2021 se bornait à délimiter le cercle des personnes pouvant invoquer l’article 8 de la Convention, la décision du 25 juin 2026 s’attache au contenu même du contrôle de proportionnalité et à sa mise en œuvre concrète par le juge. La troisième chambre civile énonce désormais que le juge « apprécie souverainement le choix de la mesure propre à faire cesser le trouble qu’il constate, sous réserve de son caractère proportionné au regard des droits garantis par la Convention ». Ce faisant, elle consacre l’existence d’un contrôle de proportionnalité autonome, distinct du simple constat du trouble manifestement illicite.
B. La méthode d’aménagement des mesures de démolition : la temporalisation comme outil de conciliation
L’apport le plus novateur de l’arrêt du 25 juin 2026 réside dans la consécration de la temporalisation comme méthode de conciliation entre l’impératif de cessation du trouble illicite et le respect des droits fondamentaux. La cour d’appel de Paris avait, en l’espèce, ordonné la démolition et l’enlèvement des constructions litigieuses, mais en avait différé l’exécution à la date d’expulsion du propriétaire, elle-même reportée d’un an à compter de la signification de la décision. La Cour de cassation valide expressément cette démarche en jugeant qu’« en différant les mesures de démolition et d’enlèvement ordonnées à la date d’expulsion de M. [T] et de Mme [E], et en différant celle-ci d’un an à compter de la signification de la décision, la mesure ordonnée, ainsi aménagée, ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile des intéressés, garanti par l’article 8 de la Convention susvisée, au regard des impératifs d’intérêt général de la législation de l’urbanisme » (Cass. 3e civ., 25 juin 2026, n° 22-13.550, précité).
Cette motivation révèle une méthode en deux temps. Dans un premier temps, le juge constate l’existence d’un trouble manifestement illicite et ordonne les mesures propres à le faire cesser : la démolition et l’enlèvement. Dans un second temps, il aménage l’exécution de ces mesures en fonction des circonstances personnelles du défendeur, de manière à garantir le caractère proportionné de l’atteinte portée au droit au respect du domicile. La temporalisation constitue ainsi le point d’équilibre entre deux exigences a priori antagonistes : l’effectivité de la répression des infractions urbanistiques et la protection des droits fondamentaux.
La troisième chambre civile prend soin de rattacher cette méthode au contrôle de proportionnalité dans son ensemble. Elle énonce, au paragraphe 8 de son arrêt, avoir « relevé que M. [T], âgé de soixante-seize ans, était installé sur les parcelles concernées depuis de nombreuses années et souffrait de problèmes de santé », avant d’en déduire que la mesure, « ainsi aménagée », ne constituait pas une atteinte disproportionnée. La Cour valide donc une prise en compte globale de la situation personnelle du défendeur, incluant son âge, son état de santé et la durée de son installation, pour apprécier la proportionnalité de la mesure ordonnée.
Cette solution s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui, depuis l’arrêt Winterstein c. France du 17 octobre 2013, impose aux juridictions nationales de procéder à un examen de proportionnalité lorsque la mesure d’expulsion ou de démolition est susceptible de porter atteinte au droit au respect du domicile. La troisième chambre civile en avait déjà tiré les conséquences dans son arrêt du 4 mars 2021, mais la décision du 25 juin 2026 va plus loin en identifiant la temporalisation non plus comme un simple aménagement factuel, mais comme la traduction juridique du contrôle de proportionnalité.
Dès lors, la portée de l’arrêt du 25 juin 2026 peut être doublement appréciée. En premier lieu, il consolide l’ancrage conventionnel du contentieux de la démolition en soumettant explicitement le choix de la mesure à un contrôle de proportionnalité. En second lieu, il offre aux juridictions du fond une méthode opérationnelle pour concilier l’efficacité de la police de l’urbanisme avec la protection des droits fondamentaux : la temporalisation permet de ne pas renoncer à la mesure de démolition tout en atténuant la rigueur de sa mise en œuvre immédiate.
Par ailleurs, il convient de relever que la Cour de cassation ne soumet pas le principe même de la démolition au contrôle de proportionnalité. Elle valide en effet le constat du trouble manifestement illicite, puis la nécessité de le faire cesser par la démolition. Le contrôle de proportionnalité ne porte que sur les modalités d’exécution de cette mesure, et non sur son existence. Cette distinction est fondamentale : elle préserve le caractère objectif de la sanction des infractions urbanistiques tout en ménageant une soupape humanitaire par l’aménagement temporel de son exécution.
En conséquence, la décision du 25 juin 2026 réalise une synthèse remarquable entre deux exigences que la pratique judiciaire tendait à opposer. La reconnaissance d’un trouble manifestement illicite ne conduit plus mécaniquement à une démolition immédiate, mais impose au juge de vérifier, au regard des circonstances de l’espèce, que la mesure, telle qu’aménagée dans le temps, ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits garantis par la Convention.
L’enseignement pratique de cet arrêt est double. Pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale, il confirme la pleine efficacité de l’action en référé sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, tout en les invitant à anticiper l’argumentation du défendeur fondée sur l’article 8 de la Convention en proposant, le cas échéant, des aménagements temporels de nature à prémunir la décision contre le grief de disproportion. Pour les propriétaires de constructions édifiées sans permis, il ouvre une voie de défense certes étroite mais réelle : la démolition peut être ordonnée, mais son exécution immédiate n’est pas une fatalité lorsque des circonstances personnelles impérieuses justifient un différé.
Par ailleurs, la solution dégagée par la troisième chambre civile le 25 juin 2026 s’inscrit dans un mouvement plus large d’enrichissement du droit de l’urbanisme par les droits fondamentaux, dont témoigne également la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Dans son arrêt Ivanova et Cherkezov c. Bulgarie du 21 avril 2016, la Cour de Strasbourg a en effet condamné un État pour avoir ordonné la démolition d’une construction illicite sans avoir procédé à un examen de proportionnalité entre l’intérêt général poursuivi et les droits des requérants au respect de leur domicile. La décision du 25 juin 2026 s’inscrit ainsi dans une logique d’alignement progressif du droit interne sur les standards conventionnels, dont le contentieux de l’urbanisme est devenu l’un des terrains d’élection.
Conclusion
L’arrêt de la troisième chambre civile du 25 juin 2026 marque une étape significative dans la construction d’un régime équilibré de la démolition des constructions illicites. En subordonnant explicitement le choix de la mesure de remise en état à un contrôle de proportionnalité, et en consacrant la temporalisation comme la méthode privilégiée de conciliation entre l’ordre public urbanistique et les droits fondamentaux, la Cour de cassation dote les juridictions du fond d’un instrument à la fois efficace et respectueux des exigences conventionnelles. La dualité des fondements de l’action en démolition, qu’elle relève du référé de l’article 835 du code de procédure civile ou de l’action au fond de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, se trouve désormais unifiée sous l’égide d’un contrôle de proportionnalité qui, sans remettre en cause le principe de la sanction, en atténue la rigueur par l’aménagement de ses modalités temporelles. La pratique devra désormais intégrer cette grille d’analyse à deux niveaux : constat du trouble manifestement illicite, puis vérification de la proportionnalité de la mesure aménagée, le tout à l’aune des circonstances personnelles du défendeur.
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