Le recul du trait de côte et l’indemnisation des propriétaires : entre régime d’expropriation pour risques naturels et nouveau droit de l’érosion côtière
Le phénomène d’érosion du littoral français, qui conduit au recul progressif et irréversible du trait de côte, place les propriétaires de biens exposés dans une situation juridique singulière et préoccupante. Près de vingt mille bâtiments seraient menacés à l’horizon 2050 sur le territoire métropolitain, selon les données du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement. La question de l’indemnisation des propriétaires confrontés à la disparition programmée de leur bien immobilier sous l’effet de l’érosion marine a fait l’objet, au cours des dernières années, d’évolutions législatives et jurisprudentielles significatives qui appellent une analyse d’ensemble. L’ordonnance du 6 avril 2022 relative à l’aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte a en effet introduit un dispositif inédit dans le code de l’environnement, tandis que la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour de cassation a été amenée à préciser les contours de l’indemnisation des propriétaires concernés, dans un contexte où le régime d’expropriation pour risques naturels majeurs ne trouvait pas à s’appliquer à l’érosion côtière. L’étude de ce corpus normatif et jurisprudentiel révèle une tension persistante entre la protection du droit de propriété, garantie par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et les impératifs d’adaptation des territoires littoraux au changement climatique.
I. Le cadre juridique du recul du trait de côte
A. La cartographie et la planification de l’érosion côtière
L’article L321-13 du Code de l’environnement, issu de l’ordonnance du 6 avril 2022, dispose qu’« afin d’anticiper l’évolution du trait de côte et de prendre en compte les phénomènes hydrosédimentaires entraînant l’érosion et l’accrétion littorale dans les politiques publiques, l’État établit une cartographie fondée sur un indicateur national d’érosion littorale » (article L321-13 du Code de l’environnement). Cet indicateur national constitue le socle scientifique sur lequel repose l’ensemble du dispositif de gestion du trait de côte. Il permet d’identifier les territoires exposés et de déterminer la particulière vulnérabilité de certaines communes au recul du trait de côte.
Par ailleurs, l’article L321-15 du même code prévoit que les communes dont l’action en matière d’urbanisme doit être adaptée aux phénomènes d’érosion sont identifiées dans une liste fixée par décret, établie « en tenant compte de la particulière vulnérabilité de leur territoire au recul du trait de côte, déterminée en fonction de l’état des connaissances scientifiques résultant notamment de l’indicateur national de l’érosion littorale » (article L321-15 du Code de l’environnement). Cette liste, révisée au moins tous les neuf ans, emporte des conséquences juridiques substantielles pour les propriétaires, puisque les communes qui y figurent sont soumises à des obligations renforcées en matière de planification urbaine. L’article L321-16 complète ce dispositif en permettant l’élaboration de stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte, lesquelles comportent des dispositions relatives à l’information du public sur le risque de recul du trait de côte et peuvent inclure l’élaboration d’une carte locale d’exposition au recul du trait de côte prévue à l’article L121-22-1 du Code de l’urbanisme (article L321-16 du Code de l’environnement).
Les schémas régionaux d’aménagement peuvent, en outre, fixer des objectifs de moyen et long termes en matière de gestion du trait de côte, conformément à l’article L321-14, et déterminer « les modalités d’un partage équilibré et durable de la ressource sédimentaire ». L’article L321-17 rappelle quant à lui que toute stratégie de gestion intégrée du trait de côte doit prendre en compte « la contribution des écosystèmes côtiers à la gestion du trait de côte » (article L321-17 du Code de l’environnement). En conséquence, le droit positif organise désormais une planification à plusieurs échelles de la gestion du recul du trait de côte, de la cartographie nationale à la stratégie locale, en passant par un zonage réglementaire qui affecte directement les droits des propriétaires riverains de la mer. Ce dispositif, pour novateur qu’il soit, ne résout toutefois pas la question centrale de l’indemnisation des propriétaires dont le bien est appelé à disparaître sous l’effet de l’érosion.
B. La jurisprudence administrative et les plans de prévention des risques littoraux
La jurisprudence des juridictions administratives a largement contribué à préciser la portée des documents de planification relatifs à l’érosion côtière. La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 8 avril 2021 relatif au plan de prévention des risques de submersion marine et d’érosion littorale sur le territoire des communes du Marquenterre, a jugé que l’évaluation du recul du trait de côte, fondée sur l’analyse de l’évolution du littoral de 1935 à 2007, ne saurait être regardée « comme procédant d’une appréciation manifestement exagérée du risque de disparition des terrains lié au recul du trait de côte auquel ils sont exposés » (CAA Douai, 1ère ch., 8 avril 2021, n°19DA00768, 19DA00804, 19DA00893). La cour a ainsi validé la création d’une zone R soumise à l’aléa de recul du trait de côte, dans laquelle l’inconstructibilité constitue la règle générale, par voie de conséquence de l’irréversibilité de ce phénomène.
La même juridiction, dans un arrêt du 20 février 2020 concernant le plan de prévention des risques littoraux liés au recul de la falaise sur les communes d’Ault, Saint-Quentin-La-Motte-Croix-au-Bailly et Woignarue, a relevé que « ce recul présente un caractère irréversible et inéluctable » (CAA Douai, 1ère ch., 20 février 2020, n°18DA01378, 18DA02268). Cette qualification en irréversibilité et en inéluctabilité constitue un élément central du raisonnement : le législateur et le juge administratif reconnaissent que le phénomène d’érosion ne peut être combattu indéfiniment par des ouvrages de défense et que l’adaptation des territoires littoraux passe nécessairement par un retrait des enjeux exposés. La Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt de 2019 relatif au plan de prévention des risques d’inondation et littoraux de la commune de Vias, a identifié une « ligne marquant la limite prévisible du recul du trait de côte et une bande de terrain entre cette limite et le rivage appelée à disparaître sous l’effet de l’érosion » (CAA Marseille, 7e ch., n°17MA00694). La Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt de 2020 relatif à la commune de Lège-Cap Ferret, a également validé l’élaboration de scénarios prospectifs d’évolution du trait de côte aux horizons 2020, 2025 et 2045 (CAA Bordeaux, 5e ch., n°18BX04220).
Or, si les documents de planification permettent de prévenir l’aggravation du risque en limitant l’urbanisation des zones exposées, ils ne règlent pas la situation des biens déjà construits et déjà exposés. Les propriétaires de ces biens, dont la valeur vénale s’effondre à mesure que s’approche l’échéance prévisible de leur disparition, se trouvent dans une situation d’attente particulièrement préjudiciable. C’est précisément cette lacune qu’a mise en évidence la jurisprudence relative à l’expropriation pour risques naturels majeurs.
II. L’indemnisation des propriétaires confrontés à l’érosion côtière
A. L’exclusion originaire de l’érosion du régime d’expropriation pour risques naturels majeurs
Le régime d’expropriation pour risques naturels majeurs, prévu par l’article L561-1 du Code de l’environnement, permet à l’État de déclarer d’utilité publique l’expropriation des biens exposés à un risque prévisible de mouvements de terrain, d’avalanches, de crues torrentielles ou de submersion marine menaçant gravement des vies humaines, « sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation » (article L561-1 du Code de l’environnement). Ce dispositif, mis en œuvre à grande échelle à la suite de la tempête Xynthia de 2010 sur le territoire des communes de la Charente-Maritime, a permis l’expropriation de nombreux biens exposés au risque de submersion marine. La Cour administrative d’appel de Bordeaux, saisie de la contestation de ces arrêtés d’expropriation, a rappelé que « la faculté de mettre en œuvre la procédure d’expropriation qu’elles prévoient est notamment subordonnée à la double condition que, d’une part, les risques en cause menacent gravement des vies humaines, et que, d’autre part, les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation » (CAA Bordeaux, 5e ch., 19 décembre 2018, n°16BX04270).
L’érosion côtière a toutefois été expressément exclue du champ d’application de ce régime par la jurisprudence du Conseil d’État. Par une décision du 17 janvier 2018, la Haute juridiction administrative a en effet considéré, dans l’affaire de l’immeuble « Le Signal » situé à Soulac-sur-Mer, que « le législateur n’a pas entendu étendre le régime d’expropriation qu’elles instituent aux risques liés à l’érosion côtière, lesquels ne sont assimilables ni aux risques de submersion marine, ni, par eux-mêmes, aux risques de mouvements de terrain, mentionnés dans cet article » (CE, 6e et 5e ch. réunies, 17 janvier 2018, n°398671). Le Conseil d’État a relevé que cette exclusion résultait « notamment des travaux préparatoires de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement et de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dont elles sont issues ». La juridiction a, en outre, renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité de ces dispositions aux principes d’égalité devant la loi et au droit de propriété, garantis respectivement par les articles 6 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, estimant que cette question présentait un caractère sérieux.
Cette décision du Conseil d’État a mis en lumière une lacune juridique majeure : les propriétaires de biens menacés par l’érosion côtière ne bénéficiaient d’aucun régime spécifique d’indemnisation, alors même que la puissance publique pouvait, par le biais des plans de prévention des risques, réduire considérablement la valeur de leur bien sans contrepartie. Par ailleurs, la Cour de cassation avait auparavant eu l’occasion de se prononcer sur la question de l’indemnisation dans le cadre d’une expropriation pour la construction d’une digue de protection contre l’érosion marine. Dans un arrêt du 21 mai 2003, la troisième chambre civile a jugé que « la construction par l’expropriant, sur les parcelles expropriées qui formaient avec les autres parcelles appartenant à l’exproprié une unité foncière sur laquelle devait être réalisé un lotissement, d’une digue de protection contre l’érosion marine procurait une augmentation de valeur immédiate des lots d’un montant bien supérieur à celui de l’indemnité d’expropriation » (Cass. 3e civ., 21 mai 2003, n°02-70.099). Cette décision illustre la spécificité de l’expropriation pour cause de protection contre l’érosion, dans laquelle la plus-value apportée au surplus non exproprié peut venir en compensation de l’indemnité due.
Dans un autre arrêt du 10 février 2009, la troisième chambre civile a été amenée à statuer sur l’indemnisation des propriétaires de terrains situés à proximité du cap de la Hève, exposés aux « éboulements consécutifs à l’érosion » (Cass. 3e civ., 10 février 2009, n°07-20.841). Plus récemment, dans une décision du 19 novembre 2020, la Cour de cassation a évoqué le cas d’un propriétaire confronté au fait que « le rivage de la mer a reculé » en raison « de la montée des eaux imputable au réchauffement climatique » (Cass. 3e civ., 19 novembre 2020, n°19-23.201), témoignant de la prise en compte progressive par le juge judiciaire des conséquences juridiques du changement climatique sur la propriété immobilière.
B. Les évolutions législatives récentes et les perspectives d’indemnisation
L’ordonnance du 6 avril 2022 relative à l’aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte a constitué une réponse législative partielle à la lacune identifiée par le Conseil d’État. Ce texte a introduit dans le Code de l’urbanisme un dispositif de carte locale d’exposition au recul du trait de côte, prévu à l’article L121-22-1, et un mécanisme de droit de préemption spécifique ainsi qu’un droit de délaissement au profit des propriétaires de biens situés dans les zones exposées. Le législateur a également modifié l’article L561-1 du Code de l’environnement pour y insérer, dans sa rédaction issue de la loi du 10 mars 2023, une disposition prévoyant que « lorsque le bien est situé dans une zone exposée au recul du trait de côte mentionnée au 1° de l’article L121-22-2 du Code de l’urbanisme, les modalités d’évaluation de sa valeur sont celles prévues à l’article L219-7 du même code » (article L561-1 du Code de l’environnement, rédaction issue de la loi n°2022-217 du 21 février 2022).
Ce renvoi à l’article L219-7 du Code de l’urbanisme institue un mécanisme d’évaluation spécifique de la valeur des biens exposés au recul du trait de côte, distinct du droit commun de l’évaluation des biens expropriés. Il s’agit d’une avancée significative, dans la mesure où le propriétaire dont le bien est situé dans une zone d’exposition au recul du trait de côte peut désormais bénéficier d’une évaluation adaptée à sa situation, prenant en compte la dépréciation liée au risque. La Cour administrative d’appel de Bordeaux, saisie d’un litige relatif à une opération de relocalisation d’activités menacées par le recul du trait de côte, a rappelé que les collectivités peuvent mettre en œuvre des opérations d’aménagement liées au recul du trait de côte incluant « la relocalisation à moyen terme des activités menacées par le recul du trait de côte » et « le maintien et le développement des activités de loisir et de tourisme par la reconstitution d’un espace balnéaire accessible » (CAA Toulouse, 4e ch., 27 juin 2024, n°22TL20724).
Par ailleurs, la Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt de 2019 rendu à la suite de la tempête Xynthia, a souligné que la responsabilité de l’État pouvait être recherchée à raison de l’insuffisance des mesures de prévention, tout en rappelant que le régime d’expropriation pour risques naturels majeurs ne pouvait être étendu au-delà des hypothèses prévues par le législateur (CAA Bordeaux, 6e ch., 24 juin 2019, n°17BX02266, 17BX02317). La Cour de cassation, pour sa part, a eu à connaître de litiges relatifs à des servitudes de recul imposées par les documents d’urbanisme, notamment dans un arrêt du 16 février 2022 où la troisième chambre civile a censuré une cour d’appel pour avoir « alloué cependant à ceux-ci une indemnité de dépréciation à hauteur de 365 019 euros au motif que le recul » (Cass. 3e civ., 16 février 2022, n°20-21.310), et dans un arrêt jumeau du même jour (Cass. 3e civ., 16 février 2022, n°20-21.309).
Le dispositif actuel demeure néanmoins incomplet. Si l’ordonnance de 2022 a créé un cadre de planification et un droit de délaissement au profit des propriétaires exposés, elle n’a pas instauré de mécanisme d’indemnisation général et automatique comparable à celui que le régime d’expropriation pour risques naturels majeurs offre aux propriétaires menacés par la submersion marine ou les mouvements de terrain. La distinction entre érosion côtière et submersion marine, maintenue en droit positif, continue de produire des effets discriminatoires entre propriétaires exposés à des risques différents mais produisant des conséquences identiques en termes de perte de la propriété. Les propriétaires dont le bien est inclus dans une zone de recul du trait de côte subissent une dépréciation immédiate de la valeur vénale de leur bien, sans que cette dépréciation ne donne lieu à une indemnisation automatique, alors même qu’elle résulte directement d’une décision de la puissance publique. La Cour administrative d’appel de Douai a d’ailleurs relevé, dans son arrêt précité du 20 février 2020, l’existence d’une zone d’extrême danger dans laquelle les propriétés sont vouées à disparaître à échéance de trente ans, sans que le droit en vigueur ne prévoie de mécanisme de rachat ou d’indemnisation systématique de ces propriétaires (CAA Douai, 20 février 2020, n°18DA01378, 18DA02268).
La jurisprudence récente de la Cour administrative d’appel de Bordeaux, statuant en 2025 sur le refus d’une commune de réaliser des travaux d’enrochement sollicités par une société civile immobilière, a confirmé que les collectivités publiques ne sont pas tenues de réaliser des ouvrages de défense contre la mer, celles-ci disposant d’un pouvoir d’appréciation quant à l’opportunité de tels travaux, y compris lorsque le recul du trait de côte menace directement des propriétés privées (CAA Bordeaux, 4e ch., 2025, n°23BX01188). Dès lors, le propriétaire exposé à l’érosion côtière se trouve confronté à une double contrainte : l’impossibilité d’obtenir la réalisation de travaux de protection par la collectivité publique et l’absence de mécanisme d’indemnisation automatique de la perte de son bien.
Le droit de la copropriété se trouve particulièrement concerné par ce régime, dès lors que de nombreux immeubles collectifs sont implantés sur le littoral et que les copropriétaires subissent une dépréciation collective de leurs lots qui n’est pas sans incidence sur le fonctionnement des assemblées générales et le financement des travaux d’entretien. La jurisprudence de la troisième chambre civile du 4 septembre 2025, relative à un lotissement soumis au régime de la copropriété sur le littoral méditerranéen, a ainsi illustré les difficultés spécifiques auxquelles sont confrontées les copropriétés littorales en matière de travaux de confortement face aux risques côtiers et d’indemnisation des préjudices subis (Cass. 3e civ., 4 septembre 2025, n°24-10.318).
Conclusion
Le droit du recul du trait de côte illustre la difficulté qu’éprouve le législateur à concilier la protection du droit de propriété, garantie par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, avec les impératifs d’adaptation des territoires littoraux au changement climatique. L’exclusion de l’érosion côtière du régime d’expropriation pour risques naturels majeurs, consacrée par le Conseil d’État en 2018, a créé une situation d’inégalité entre propriétaires exposés à des risques naturels différents mais aux conséquences équivalentes. Les évolutions législatives de 2022 ont apporté des premiers correctifs, en instituant un cadre de planification et un droit de délaissement, sans toutefois créer un véritable droit à indemnisation pour les propriétaires dont le bien est appelé à disparaître sous l’effet de l’érosion. L’équilibre entre la solidarité nationale et la responsabilité individuelle du propriétaire exposé à un risque connu et prévisible demeure, à ce jour, l’une des questions les plus délicates du droit de l’urbanisme littoral, que les prochaines évolutions législatives et jurisprudentielles devront nécessairement affronter.
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