L’expropriation des biens en état d’abandon manifeste validée par le Conseil constitutionnel : la propriété privée à l’épreuve de la puissance publique
Par une décision du 22 mai 2026, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales qui permettent au maire d’engager une procédure d’expropriation à l’encontre des immeubles, installations et terrains en état d’abandon manifeste [[lien vers https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2026/20261200QPC.htm]]. Cette décision, rendue sur renvoi du Conseil d’État, s’inscrit dans un mouvement plus large de renforcement des prérogatives de puissance publique en matière de lutte contre l’habitat dégradé et les friches urbaines, tout en soulevant des interrogations fondamentales sur les garanties offertes au propriétaire privé face à l’expropriation. La question prioritaire de constitutionnalité, soulevée par un propriétaire exproprié à Boulogne-sur-Mer, portait sur la conformité de cette procédure dérogatoire au droit commun avec le droit de propriété protégé par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ainsi qu’avec le principe d’égalité devant la loi. Le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions contestées ne méconnaissaient ni l’un ni l’autre de ces principes, dès lors qu’elles poursuivaient un objectif d’intérêt général et instituaient des garanties suffisantes pour le propriétaire exproprié. La présente analyse se propose d’examiner, d’une part, la portée de cette validation constitutionnelle au regard de l’architecture classique du droit de l’expropriation et, d’autre part, les enseignements de la jurisprudence récente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation sur l’indemnisation du propriétaire dépossédé, qui constituent le véritable rempart du droit de propriété face à l’action administrative.
I. La procédure d’expropriation pour abandon manifeste : un régime dérogatoire validé par le Conseil constitutionnel
A. Le mécanisme procédural instauré par les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales
La procédure d’expropriation pour abandon manifeste constitue une dérogation significative au droit commun de l’expropriation pour cause d’utilité publique, en ce qu’elle permet au maire d’engager une procédure accélérée à l’encontre des immeubles, installations et terrains sans occupant à titre habituel et qui ne sont manifestement plus entretenus. Les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales organisent un mécanisme en plusieurs étapes : le conseil municipal délibère pour constater l’état d’abandon manifeste du bien, le maire engage la procédure et, à l’issue d’une enquête publique simplifiée, le préfet peut déclarer d’utilité publique l’acquisition du bien et le déclarer immédiatement cessible au profit de la commune. Ce mécanisme se distingue du droit commun de l’expropriation régi par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique par la simplification des formalités préalables et par la réduction des délais, justifiées par l’urgence à remédier à une situation d’abandon portant atteinte à l’ordre public urbain et à la salubrité publique. L’atteinte au droit de propriété que constitue une telle procédure trouve son fondement dans l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, aux termes duquel la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. Ce texte, à valeur constitutionnelle, constitue la matrice de toutes les procédures d’expropriation en droit français et impose une double condition cumulative : la nécessité publique dûment constatée et le versement d’une juste indemnité préalable au transfert de propriété.
L’article 545 du code civil, dont la rédaction remonte à la codification napoléonienne, reprend et précise ce principe fondamental en disposant que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité » [[lien vers https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006428866]]. Cette disposition constitue le socle du droit privé de l’expropriation et irrigue l’ensemble du contentieux indemnitaire devant le juge judiciaire, seul compétent pour fixer le montant de l’indemnité de dépossession en vertu du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. La procédure de l’abandon manifeste, en ce qu’elle permet une expropriation fondée non pas sur un projet d’aménagement précisément défini mais sur le constat d’une carence du propriétaire dans l’entretien de son bien, opère un glissement conceptuel notable : la cause d’utilité publique ne réside plus tant dans la destination future du bien que dans la nécessité de faire cesser une situation d’abandon attentatoire à l’intérêt général. Ce glissement a précisément été au cœur de la question prioritaire de constitutionnalité soumise au Conseil constitutionnel, le propriétaire exproprié de Boulogne-sur-Mer contestant que la simple constatation d’un défaut d’entretien puisse constituer une cause d’utilité publique suffisante pour justifier une privation de propriété. Le Conseil d’État, dans sa décision de transmission du 27 février 2026, avait estimé la question sérieuse, reconnaissant ainsi implicitement la tension existant entre cette procédure simplifiée et les garanties fondamentales du droit de propriété.
B. Le contrôle de constitutionnalité exercé par la décision du 22 mai 2026
La décision n° 2026-1200 QPC du 22 mai 2026 constitue une illustration significative du contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil constitutionnel en matière d’atteinte au droit de propriété. Le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales ne méconnaissaient ni le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789, ni le principe d’égalité devant la loi, et ce pour plusieurs motifs cumulatifs. En premier lieu, la procédure est réservée aux immeubles, installations et terrains sans occupant à titre habituel et qui ne sont manifestement plus entretenus, ce qui circonscrit le champ d’application du dispositif à des situations objectivement caractérisées par une défaillance prolongée du propriétaire dans l’accomplissement de ses obligations légales d’entretien. En deuxième lieu, la procédure est engagée par le maire après délibération du conseil municipal, ce qui garantit un débat démocratique local sur l’opportunité de recourir à cette prérogative exorbitante du droit commun. En troisième lieu, le propriétaire dispose de garanties procédurales incluant la possibilité de contester la délibération du conseil municipal devant le juge administratif, de présenter des observations au cours de l’enquête publique et de contester l’arrêté préfectoral de déclaration d’utilité publique et de cessibilité. En quatrième lieu, et c’est là un point essentiel, le droit à une juste et préalable indemnité est préservé dans son intégralité, le juge judiciaire de l’expropriation demeurant seul compétent pour en fixer le montant conformément aux principes posés par l’article L. 321-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui dispose que les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation [[lien vers https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000029590975]].
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a écarté le grief tiré de la violation du principe d’égalité devant la loi, en considérant que la différence de traitement entre les propriétaires soumis au droit commun de l’expropriation et ceux relevant de la procédure d’abandon manifeste était justifiée par une différence de situation objective : les seconds se trouvent dans une situation de carence fautive dans l’entretien de leur bien, constitutive d’un manquement à leurs obligations légales et réglementaires, ce qui légitime un régime procédural plus contraignant. Cette motivation rejoint la logique qui sous-tend l’ensemble des dispositifs de lutte contre l’habitat indigne et les friches, tels que la procédure de déclaration d’insalubrité ou celle relative aux immeubles menaçant ruine, dans lesquels la défaillance du propriétaire justifie un renforcement des pouvoirs de l’autorité publique. Or, la validation constitutionnelle de cette procédure ne saurait occulter que la protection effective du droit de propriété repose, en définitive, moins sur les garanties procédurales amont que sur l’effectivité du droit à indemnisation et sur le contrôle exercé par le juge judiciaire sur le quantum de l’indemnité de dépossession. C’est précisément sur ce terrain que la jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation a développé, au cours des dernières années, un corpus de principes protecteurs dont la portée dépasse le seul contentieux de l’expropriation classique pour irriguer l’ensemble du droit de la propriété privée.
II. La protection du propriétaire exproprié : les enseignements de la jurisprudence de la troisième chambre civile
A. Le principe de réparation intégrale et son application par le juge de l’expropriation
La jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation a constamment réaffirmé la portée du principe de réparation intégrale en matière d’expropriation, en exigeant que l’indemnité de dépossession couvre l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain subi par le propriétaire dépossédé. Dans un arrêt du 9 avril 2026, la troisième chambre civile a ainsi rappelé que le copropriétaire exproprié d’un lot de copropriété est fondé à solliciter une indemnisation réparant non seulement la perte de son lot privatif, mais également celle de sa quote-part de parties communes, le juge devant prendre en compte l’importance des parties communes dans son évaluation souveraine de la valeur du bien [[lien vers https://www.courdecassation.fr/decision/69d74381cdc6046d479c6995]]. Cette décision, rendue sur le pourvoi n° 24-16.638, illustre la rigueur avec laquelle la Cour de cassation impose au juge du fond de motiver son évaluation de l’indemnité en considération de l’ensemble des éléments constitutifs du droit de propriété, y compris les droits indivis attachés aux parties communes dans les immeubles soumis au statut de la copropriété [[lien vers https://kohenavocats.fr/droit-de-la-copropriete/]]. En conséquence, l’expropriation d’un lot de copropriété ne saurait être assimilée à la simple cession d’un bien privatif, car elle emporte également privation des droits du copropriétaire sur les parties communes, lesquels doivent être intégrés dans l’assiette de l’indemnisation.
La Cour de cassation a également précisé, dans un arrêt publié au Bulletin du 10 juillet 2025, les modalités de fixation de l’indemnité due à l’exproprié en cas d’impossibilité de rétrocession du bien exproprié [[lien vers https://www.courdecassation.fr/decision/686f55a93f11a71c18e869aa]]. Aux termes de cette décision rendue sur le pourvoi n° 24-10.964, il résulte de l’article L. 421-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique que le droit de rétrocession est la faculté ouverte à l’exproprié dont le bien n’a pas reçu, dans le délai de cinq ans à compter de l’ordonnance d’expropriation, la destination prévue ou a cessé de recevoir cette destination, de racheter ledit bien [[lien vers https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000029591061]]. La Cour a précisé que la rétrocession n’étant pas une résolution du transfert de propriété intervenu par expropriation, mais une nouvelle vente opérant sans rétroactivité, elle n’affecte pas l’indemnité versée à l’exproprié. Dès lors, lorsque la rétrocession est devenue impossible, le préjudice se résout en dommages-intérêts, dont le calcul obéit à des règles spécifiques : s’agissant de la perte de plus-value, le point de départ de la période préjudicielle est fixé à la date de l’assignation aux fins de rétrocession, qui constitue la mise en demeure de l’autorité expropriante de restituer son bien à l’exproprié, et son terme à la date à laquelle le droit de rétrocession a été définitivement reconnu, cette date constituant le moment où la qualification du bien est arrêtée pour le calcul de l’indemnité. Ces précisions chronologiques, qui peuvent paraître techniques, revêtent une importance pratique considérable dans les contentieux où plusieurs décennies séparent l’expropriation initiale de la reconnaissance définitive du droit à rétrocession, la valeur du bien ayant pu connaître des variations substantielles.
A cet égard, il convient de souligner que la Cour de cassation a sanctionné, par un arrêt du 23 mai 2024, la cour d’appel de Fort-de-France qui avait déclaré recevable une action en indemnisation de la privation de plus-value formée par les ayants droit d’un propriétaire exproprié en 1975, alors même que ceux-ci n’avaient pas exercé l’action en rétrocession dans le délai de trente ans prévu par les textes [[lien vers https://www.courdecassation.fr/decision/664edd17c5e9760008be6fb6]]. La Cour de cassation a rappelé, au visa des articles 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et L. 12-6, devenu L. 421-1, du code de l’expropriation, que « l’exproprié n’ayant pas exercé l’action en rétrocession qui lui était ouverte, dans les délais et les conditions prévus par la loi, ne dispose pas d’une action en indemnisation de la privation de la plus-value acquise par le bien non affecté à la destination prévue par la déclaration d’utilité publique, dès lors que, en raison de sa propre inaction, il n’a subi aucune charge excessive ». Cette décision, prononcée sur le pourvoi n° 22-24.183, illustre la sévérité avec laquelle la Cour de cassation sanctionne la négligence procédurale du propriétaire exproprié, qui ne saurait pallier sa propre carence par une action indemnitaire tardive fondée sur la théorie de la charge excessive. Elle rappelle que la protection du droit de propriété, fût-elle de rang constitutionnel et conventionnel, ne dispense pas le propriétaire d’exercer avec diligence les voies de droit qui lui sont offertes.
Par ailleurs, dans un arrêt du 12 mars 2026, rendu sur le pourvoi n° 24-17.000, la troisième chambre civile a rappelé que toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens et que nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international, en censurant une cour d’appel qui avait insuffisamment caractérisé le préjudice de privation de plus-value subi par l’exproprié [[lien vers https://www.courdecassation.fr/decision/69b26359cdc6046d4760e097]]. Cette décision confirme que le contrôle de la Cour de cassation ne se limite pas à la vérification formelle du respect des textes, mais s’étend à l’appréciation concrète de l’intégralité du préjudice indemnisable, conformément au standard de protection élevé issu de la Convention européenne des droits de l’homme.
B. Le droit de rétrocession et la protection conventionnelle du droit de propriété
La protection du propriétaire exproprié ne se limite pas au droit interne, mais trouve également un ancrage dans le droit de la Convention européenne des droits de l’homme, dont l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 garantit à toute personne physique ou morale le droit au respect de ses biens. La Cour de cassation a intégré cette norme conventionnelle dans son contrôle des décisions des juges du fond en matière d’expropriation, comme en témoigne l’arrêt du 23 mai 2024 précité, qui vise expressément ce texte aux côtés des dispositions du code de l’expropriation. La combinaison de la protection constitutionnelle issue de l’article 17 de la Déclaration de 1789 et de la protection conventionnelle issue de l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 aboutit à un standard de protection élevé du droit de propriété, qui impose au juge national de vérifier que l’atteinte portée à ce droit par une mesure d’expropriation respecte un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. La Cour européenne des droits de l’homme a développé, dans sa jurisprudence constante, un contrôle de proportionnalité qui exige qu’une mesure privative de propriété soit prévue par la loi, poursuive un but légitime d’utilité publique et ménage un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.
La décision du Conseil constitutionnel du 22 mai 2026 s’inscrit précisément dans cette logique de proportionnalité, en validant la procédure d’expropriation pour abandon manifeste au motif qu’elle est réservée à des hypothèses strictement circonscrites et qu’elle préserve le droit du propriétaire à une juste indemnité. Or, l’application concrète de cette procédure pourrait soulever des difficultés contentieuses nouvelles, notamment dans l’hypothèse où le bien exproprié au titre de l’abandon manifeste ne recevrait pas, dans le délai de cinq ans, la destination ayant justifié l’expropriation. Dans une telle situation, le propriétaire exproprié disposerait du droit de demander la rétrocession de son bien, conformément aux dispositions de l’article L. 421-1 du code de l’expropriation précité, ou, si la rétrocession est devenue impossible, d’une action en dommages-intérêts sur le fondement des principes dégagés par la troisième chambre civile dans son arrêt du 10 juillet 2025. La singularité de la procédure d’abandon manifeste réside toutefois dans le fait que la destination du bien exproprié est, par hypothèse, moins précisément définie que dans une expropriation classique liée à un projet d’aménagement déterminé : la cause d’utilité publique est ici la résorption de l’abandon lui-même, et non la réalisation d’un équipement ou d’une infrastructure identifiée. Cette dilution de l’objet de l’utilité publique pourrait rendre plus délicat le contrôle du respect de la destination du bien et, partant, l’exercice du droit de rétrocession, ce qui constitue une fragilité potentielle du dispositif que le juge judiciaire devra prendre en considération.
Par ailleurs, la procédure d’expropriation pour abandon manifeste invite à une réflexion plus large sur l’évolution contemporaine du droit de propriété, qui tend à subordonner l’exercice des prérogatives du propriétaire au respect d’obligations sociales et environnementales croissantes. La multiplication des dispositifs permettant à la puissance publique de se substituer au propriétaire défaillant — expropriation pour abandon manifeste, procédure de déclaration d’insalubrité, procédure relative aux immeubles menaçant ruine, droit de préemption urbain, procédure de carence — atteste d’un infléchissement progressif de la conception classique du droit de propriété comme droit absolu, au profit d’une conception fonctionnelle qui conditionne la protection du droit à l’accomplissement par le propriétaire de ses devoirs envers la collectivité. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, dans l’arrêt du 9 avril 2026 précité, a implicitement reconnu cette évolution en rappelant que l’indemnisation du copropriétaire exproprié doit intégrer la perte des droits sur les parties communes, ce qui revient à protéger non seulement la valeur vénale du bien, mais également l’utilité sociale et collective que le propriétaire retire de son insertion dans une copropriété. En conséquence, le droit de l’expropriation, loin de se réduire à un simple mécanisme de transfert forcé de propriété, constitue un révélateur des tensions qui traversent le droit des biens contemporain, partagé entre la préservation des prérogatives individuelles du propriétaire et la satisfaction des besoins collectifs de la société.
A cet égard, la question de l’indemnisation du propriétaire exproprié dans le cadre de la procédure d’abandon manifeste se pose avec une acuité particulière, car le propriétaire défaillant est susceptible de voir la valeur de son bien affectée à la baisse par l’état d’abandon dans lequel il l’a laissé. Le juge de l’expropriation devra alors déterminer si l’indemnité doit être fixée en considération de l’état réel du bien au jour de la décision de première instance — ce qui aboutirait à une indemnisation minorée reflétant le défaut d’entretien imputable au propriétaire — ou si elle doit être évaluée abstraction faite de cette dégradation, pour ne pas sanctionner deux fois le propriétaire qui subit déjà la privation de son bien. La jurisprudence de la troisième chambre civile, en particulier l’arrêt du 10 juillet 2025, fournit des éléments de réponse en rappelant que la rétrocession, lorsqu’elle est possible, suppose le rachat par l’exproprié de son bien à sa valeur résultant de sa qualification à la date à laquelle le droit de rétrocession a été définitivement reconnu, ce qui suggère que l’évaluation doit tenir compte de l’état du bien à cette date, et non à la date de l’expropriation initiale [[lien vers https://kohenavocats.fr/avocats-droit-immobilier-paris/avocat-en-contentieux-de-la-vente-immobiliere/]]. Cette solution, transposable mutatis mutandis à l’indemnisation directe, tend à garantir que le propriétaire ne soit pas appauvri par l’expropriation, conformément au principe de réparation intégrale, tout en évitant qu’il ne s’enrichisse indûment en percevant une indemnité correspondant à un bien en bon état d’entretien alors même qu’il aurait laissé ce bien se dégrader.
Conclusion
La décision du Conseil constitutionnel du 22 mai 2026 valide une procédure d’expropriation pour abandon manifeste qui, sans remettre en cause les fondements du droit de propriété, en infléchit sensiblement l’économie en subordonnant la protection du propriétaire à l’accomplissement de ses obligations d’entretien. Cette évolution, qui s’inscrit dans un mouvement plus large de fonctionnalisation du droit de propriété, trouve son contrepoids dans la jurisprudence exigeante de la troisième chambre civile de la Cour de cassation, qui veille à ce que l’indemnisation du propriétaire exproprié soit intégrale et effective. Les arrêts rendus en 2024, 2025 et 2026 témoignent d’un contrôle rigoureux des décisions des juges du fond, tant sur le quantum de l’indemnité de dépossession que sur les conditions d’exercice du droit de rétrocession, et rappellent que la protection du droit de propriété, pour être conditionnée à l’utilité sociale, n’en demeure pas moins un principe cardinal de l’ordre juridique français et européen. L’équilibre entre la prérogative publique d’expropriation et la garantie individuelle de propriété, tel qu’il résulte de la combinaison de la jurisprudence constitutionnelle et de la jurisprudence judiciaire, apparaît ainsi comme un équilibre dynamique, sans cesse réévalué à l’aune des besoins de la société et des exigences de l’État de droit.
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