Le contrôle de proportionnalité des majorations de retard URSSAF : de la sanction automatique au contrôle juridictionnel in concreto
L’arrêt rendu par la deuxième chambre civile de la Cour de cassation le 10 avril 2025 constituera sans doute l’un des tournants les plus significatifs du contentieux du recouvrement des cotisations sociales de ces vingt dernières années. Publié au Bulletin et au Rapport, il consacre un revirement de jurisprudence dont la portée doctrinale dépasse le seul contentieux de la sécurité sociale pour irriguer l’ensemble du droit des sanctions administratives. En reconnaissant que certaines majorations de retard appliquées par les organismes de recouvrement présentent le caractère d’une punition au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Cour de cassation a ouvert la voie à un contrôle juridictionnel de proportionnalité qui modifie profondément l’équilibre des relations entre les cotisants et l’URSSAF. Cette évolution, préparée par la décision du Conseil constitutionnel du 5 octobre 2018 [[Conseil constitutionnel, décision n° 2018-736 QPC du 5 octobre 2018, Société Longhi, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2018/2018736qpc.htm.]], n’en demeure pas moins circonscrite par un formalisme procédural rigoureux dont la jurisprudence postérieure à l’arrêt fondateur dessine les contours avec une précision croissante.
I. La distinction cardinale entre majorations punitives et majorations compensatoires
A. La consécration doctrinale du caractère punitif de certaines majorations
Jusqu’à l’arrêt du 10 avril 2025, la Cour de cassation tenait pour principe que les majorations de retard, constituant au même titre que les cotisations des ressources des organismes sociaux, possédaient la même nature que celles-ci [[Cass. 2e civ., 24 mai 2005, pourvoi n° 03-30.634, https://www.courdecassation.fr/decision/…]]. Cette analyse conduisait à exclure tout contrôle de proportionnalité des majorations par le juge du contentieux de la sécurité sociale, le pouvoir de la juridiction se limitant à vérifier la régularité de la procédure, la matérialité des faits et l’application des lois servant de fondement à la décision litigieuse. Cette position, constante depuis un arrêt fondateur de la chambre sociale du 23 mai 2002 [[Cass. soc., 23 mai 2002, pourvoi n° 00-12.309, https://www.courdecassation.fr/decision/…]], reposait sur l’affirmation de l’identité de nature entre les majorations de retard et les cotisations sociales elles-mêmes.
Or, cette analyse ne pouvait survivre à l’évolution parallèle du droit constitutionnel et du droit européen. Le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, avait en effet jugé, dans sa décision du 5 octobre 2018, qu’« en punissant d’une majoration de la contribution due au titre de l’année le manquement à des obligations destinées à assurer l’établissement de cette contribution, le législateur a instauré une sanction à caractère de punition » [[Conseil constitutionnel, décision n° 2018-736 QPC du 5 octobre 2018, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2018/2018736qpc.htm.]]. Cette qualification constitutionnelle de sanction punitive, qui emporte application des principes de nécessité et de proportionnalité des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, entrait en contradiction manifeste avec la jurisprudence constante de la Cour de cassation qui refusait au juge judiciaire le pouvoir d’apprécier l’adéquation de la sanction à la gravité des faits.
Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme avait, dès l’arrêt Jussila contre Finlande du 23 novembre 2006, posé les critères de distinction entre les sanctions relevant de la matière pénale au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention et les mesures de nature purement administrative [[CEDH, 23 novembre 2006, Jussila c. Finlande, n° 73053/01, https://hudoc.echr.coe.int/]]. La qualification de sanction à caractère de punition emporte, selon la jurisprudence strasbourgeoise, l’application des garanties du procès équitable, au nombre desquelles figure le droit à un contrôle juridictionnel effectif de la proportionnalité de la sanction prononcée. La convergence du droit constitutionnel et du droit conventionnel rendait inévitable l’évolution de la jurisprudence judiciaire.
C’est dans ce contexte que la deuxième chambre civile, par l’arrêt du 10 avril 2025, a procédé à une distinction fondamentale entre deux catégories de majorations. D’une part, les majorations qui, « assimilables à des intérêts appliqués en cas de versement tardif des cotisations, tendent à la réparation pécuniaire d’un préjudice », lesquelles demeurent soumises au régime antérieur. D’autre part, les majorations « susceptibles de recevoir la qualification de sanction à caractère de punition », pour lesquelles un contrôle de proportionnalité doit désormais être exercé. La Cour de cassation a ainsi jugé que « le cotisant, auquel sont appliquées par l’organisme chargé du recouvrement des cotisations et contributions sociales, des majorations de retard constituant des sanctions présentant le caractère de punition, doit bénéficier des garanties résultant de l’article 6, § 1 » de la Convention [[Cass. 2e civ., 10 avril 2025, pourvoi n° 22-22.815, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/67f769a9346c8e4db4347596]].
En conséquence, relèvent du caractère punitif les majorations « lorsqu’elles tendent à réprimer et à empêcher la réitération des agissements qu’elles visent », notamment « lorsqu’elles tendent à réprimer le comportement des personnes qui ont méconnu leurs obligations déclaratives en matière de cotisations et contributions sociales et n’ont pas pour seule finalité de réparer le préjudice subi par l’organisme chargé du recouvrement du fait du paiement tardif de ces sommes » [[ibidem, § 18]]. La Cour a fait application de cette distinction à la majoration prévue par l’article L. 137-36, I, du code de la sécurité sociale, qui punit dans la limite de 10 % du montant de la contribution le défaut de production de la déclaration de chiffre d’affaires, en jugeant qu’elle « constitue une sanction financière qui a pour but de prévenir et de réprimer les manquements des cotisants à leurs obligations déclaratives », et revêt donc « la nature d’une sanction ayant un caractère de punition » [[ibidem, § 19]]. À l’inverse, la majoration de 10 % prévue par l’article L. 137-37 du même code, appliquée de plein droit à la contribution non acquittée aux dates limites de versement, « a pour objet la compensation du préjudice subi par l’organisme de recouvrement du fait du paiement tardif de la contribution par le paiement d’intérêts de retard forfaitaires, et ne revêt donc pas le caractère d’une punition » [[ibidem, § 20]].
B. Les implications procédurales du contrôle de proportionnalité
Cette distinction ne constitue pas un simple raffinement doctrinal : elle emporte des conséquences procédurales considérables. La Cour de cassation a énoncé, dans l’arrêt du 10 avril 2025, la règle de principe gouvernant l’office du juge : « Dès lors qu’elle est régulièrement saisie d’un recours contre la décision administrative ayant rejeté en tout ou partie une demande de remise gracieuse de telles majorations, présentée selon la procédure prévue à l’article R. 243-20 susvisé, il appartient à la juridiction chargée du contentieux de la sécurité sociale d’apprécier l’adéquation de la sanction, prononcée par l’organisme de recouvrement, à la gravité de l’infraction commise » [[ibidem, § 17]]. Ce considérant de principe constitue le coeur normatif de l’arrêt : il définit à la fois l’étendue du contrôle juridictionnel — l’adéquation de la sanction à la gravité de l’infraction — et la condition procédurale qui en conditionne l’exercice — l’existence préalable d’une décision administrative de rejet d’une demande de remise gracieuse.
L’arrêt du 3 juillet 2025, rendu sur question prioritaire de constitutionnalité à l’occasion du pourvoi n° 25-10.167, est venu préciser l’articulation entre le contrôle de proportionnalité exercé par le juge et la conformité du dispositif légal aux exigences constitutionnelles. La Cour y a jugé que « le taux de 10 % ne constitue qu’un montant maximal susceptible d’être réduit totalement ou partiellement par l’organisme de recouvrement à la suite d’une demande de remise gracieuse de la majoration » et que, « dès lors qu’il appartient, au surplus, au juge de vérifier l’adéquation de la majoration retenue par l’organisme de recouvrement à la gravité du manquement commis par la société cotisante, il ne saurait être invoqué une méconnaissance du principe de proportionnalité des peines » [[Cass. 2e civ., 3 juillet 2025, pourvoi n° 25-10.167, https://www.courdecassation.fr/decision/68661e8355c314fc83710499, § 12]]. Ce faisant, la Cour de cassation a validé la constitutionnalité du dispositif légal en lui conférant une interprétation conforme aux exigences de l’article 8 de la Déclaration de 1789, tout en confirmant que l’office du juge constitue le garant ultime de cette proportionnalité.
Concernant le grief tiré du cumul des majorations de déclaration et de paiement, la Cour a par ailleurs estimé que ces deux majorations « n’ont pas le même fait générateur et présentent chacune un caractère différent », de sorte que leur cumul « ne conduisant pas à sanctionner deux fois les mêmes faits, il ne saurait être sérieusement soutenu que les dispositions contestées méconnaissent le principe de nécessité des peines » [[ibidem, §§ 8-10]]. Cette distinction entre la majoration de l’article L. 137-36, à caractère punitif, et celle de l’article L. 137-37, à caractère compensatoire, se trouve ainsi confortée par le refus de transmettre la question prioritaire.
II. La mise en oeuvre du contrôle juridictionnel : promesses et limites
A. L’exigence d’un préalable administratif comme filtre d’accès au juge
Si le principe du contrôle de proportionnalité est désormais solidement établi, sa mise en oeuvre concrète se heurte à une condition procédurale dont la rigueur ne doit pas être sous-estimée. L’accès au contrôle juridictionnel de proportionnalité est en effet subordonné à l’épuisement d’une voie administrative préalable, régie par l’article R. 243-20 du code de la sécurité sociale. Ce texte, dans sa rédaction issue du décret n° 2019-1050 du 11 octobre 2019, prévoit qu’« après règlement de la totalité des cotisations et contributions ayant donné lieu à application des majorations ou lorsque le cotisant a souscrit un plan d’apurement avec l’organisme de recouvrement dont il relève, celui-ci peut formuler une demande gracieuse en remise totale ou partielle des majorations de retard ». Ce n’est que lorsque cette demande a été rejetée, expressément ou implicitement, que le cotisant peut saisir la juridiction du contentieux de la sécurité sociale d’un recours contre cette décision de rejet.
L’arrêt rendu par la cour d’appel de Versailles le 22 janvier 2026, en formation de renvoi, illustre avec une particulière netteté cette condition procédurale. Dans cette affaire, un cotisant, architecte exerçant sous le statut d’auto-entrepreneur, contestait des majorations de retard d’un montant de 4 329,46 euros pour les années 2010 à 2014. La cour de Versailles, après avoir rappelé l’arrêt de revirement du 10 avril 2025 et cité les passages essentiels de sa motivation, a toutefois déclaré irrecevable la demande de remise des majorations de retard [[CA Versailles, 22 janvier 2026, n° RG 24/01743, https://www.courdecassation.fr/decision/69731404cdc6046d4762f432]]. Le motif, dépourvu de toute équivoque, mérite d’être cité : « Au regard des textes applicables, les majorations de retard ne peuvent faire l’objet d’un examen par le juge du fond qu’après paiement intégral des cotisations dues, puis demande officielle […] d’une demande de remise gracieuse des majorations de retard et contestation du rejet éventuel de cette demande de remise ». La cour a néanmoins invité l’URSSAF « à prendre en considération les éléments de droit développés par la Cour de cassation dans son arrêt du 2 juin 2022 et du présent arrêt dans son appréciation des faits à l’origine des majorations de retard réclamés ».
A cet égard, la cour d’appel de Versailles a rappelé que dans la configuration de l’espèce, le cotisant avait été confronté à un refus persistant de l’organisme de recouvrement de procéder à la régularisation de ses cotisations, en méconnaissance des dispositions de l’ancien article L. 642-2 du code de la sécurité sociale imposant un calcul provisionnel suivi d’une régularisation lorsque le revenu professionnel est définitivement connu. La cour a ainsi invité l’URSSAF à tenir compte de cette circonstance dans l’appréciation qu’elle porterait sur une éventuelle future demande de remise gracieuse, signalant que le défaut de régularisation imputable à l’organisme lui-même constituait un élément pertinent pour apprécier l’adéquation de la sanction.
Dès lors, la procédure de remise gracieuse, loin de n’être qu’une formalité administrative, constitue un véritable filtre procédural qui conditionne l’accès au juge. La Cour de cassation avait déjà rappelé, dans un arrêt du 16 mai 2024, que le juge ne peut se substituer à l’organisme de recouvrement pour accorder une remise gracieuse qui n’aurait pas été préalablement sollicitée par le cotisant, au motif que « l’objet du litige est déterminé par les prétentions respectives des parties » [[Cass. 2e civ., 16 mai 2024, pourvoi n° 22-17.283, https://www.courdecassation.fr/decision/6645a1f898cdd00008064fb6, § 7]]. Le tribunal judiciaire de Marseille, dans un jugement du 30 janvier 2025, a de même rejeté une demande de remise de majorations présentée directement devant lui, en rappelant que le juge ne peut statuer que sur le recours formé contre la décision administrative de rejet [[TJ Marseille, 30 janvier 2025, n° RG 24/04180]].
B. La portée concrète de l’adéquation entre sanction et gravité
Une fois franchie l’étape du préalable administratif, le juge du contentieux de la sécurité sociale doit apprécier l’adéquation de la sanction à la gravité du manquement. Cette notion, empruntée au droit pénal et au droit des sanctions administratives, n’est pas définie par la Cour de cassation avec une précision exhaustive dans l’arrêt du 10 avril 2025, mais les circonstances de l’espèce fournissent de précieuses indications sur les critères pertinents. Le tribunal judiciaire de Valenciennes, dont le jugement a été censuré, avait rejeté la demande de remise en retenant que les difficultés organisationnelles liées à la pandémie de Covid-19 ne constituaient pas un événement extérieur et irrésistible, que l’importance de ces difficultés n’était pas démontrée et que la société ne justifiait pas en avoir informé l’organisme en temps utile. La Cour de cassation a censuré ce raisonnement parce que le tribunal n’avait pas procédé à une appréciation concrète de l’adéquation de la sanction.
Or, dans les faits de l’espèce, la société cotisante avait subi un retard de déclaration et de paiement de vingt-cinq jours dans un contexte de report quasi-généralisé des échéances fiscales et sociales en raison de la crise sanitaire. L’application de deux majorations au taux de 7,6 % chacune, représentant une somme globale de 25 936 euros, apparaissait, au regard de ces circonstances, susceptible de ne pas présenter un caractère adéquat avec la gravité du manquement. La Cour de cassation n’a pas tranché elle-même la question de l’adéquation, se contentant de rappeler l’obligation pour le juge du fond d’y procéder, mais les paramètres de l’espèce suggèrent que la brièveté du retard et le contexte exceptionnel dans lequel il est intervenu constituent des éléments pertinents de l’appréciation.
La jurisprudence des juges du fond, antérieure et postérieure au revirement, offre un éventail de situations dans lesquelles la remise des majorations a été, ou n’a pas été, accordée. Dans un jugement du 16 mai 2025, le tribunal judiciaire de Nantes a rejeté une demande de remise pour une société dont le chiffre d’affaires avait connu une croissance significative, au motif que la société ne démontrait pas avoir entrepris les diligences nécessaires pour s’acquitter de ses obligations dans les délais [[TJ Nantes, 16 mai 2025, n° RG 22/00913]]. Le tribunal judiciaire de Marseille, dans un jugement du 10 avril 2025, a de même rejeté une demande en relevant que « la requérante ne fournit aucun élément de nature à attester d’une particulière bonne foi, ni de nature à caractériser une situation exceptionnelle ou un cas de force majeure » [[TJ Marseille, 10 avril 2025, n° RG 24/04962]]. Par contraste, la cour d’appel de Dijon, dans un arrêt du 20 novembre 2025, a examiné la situation d’un entrepreneur individuel qui invoquait sa simple négligence, en relevant que l’intéressé s’était engagé lors de son audition à régulariser sa situation, ce qui pouvait constituer un élément favorable à une appréciation modérée de la sanction [[CA Dijon, 20 novembre 2025, n° RG 23/00609]].
A cet égard, le droit à l’erreur, consacré par l’article L. 123-1 du code des relations du public avec l’administration, continue de jouer un rôle distinct du contrôle de proportionnalité des majorations. La Cour de cassation a rappelé, dans l’arrêt du 10 avril 2025, que « les retards ou omissions de déclaration dans les délais prescrits par un texte, parce qu’ils ne sont pas susceptibles de régularisation, n’entrent pas dans le champ d’application des dispositions de cet article » [[§ 6]]. Cette exclusion, qui limite significativement la portée du droit à l’erreur en matière de cotisations sociales, rend d’autant plus nécessaire le contrôle juridictionnel de proportionnalité des majorations qui sanctionnent ces retards.
La cour d’appel d’Orléans, dans un arrêt du 1er juillet 2025, a pareillement rappelé que le droit à l’erreur « n’est toutefois pas applicable en cas d’omission de déclaration », tout en relevant que le cotisant pouvait néanmoins solliciter un échéancier de paiement auprès de l’URSSAF, ce qui constitue une voie d’atténuation distincte du contrôle de proportionnalité [[CA Orléans, 1er juillet 2025, n° RG 24/03624, https://www.courdecassation.fr/decision/686611df957d68b57534e37a]]. Cette articulation entre les différentes voies de contestation ouvertes au cotisant — droit à l’erreur, remise gracieuse, contrôle de proportionnalité, échéancier de paiement — dessine un paysage procédural complexe dont la maîtrise conditionne l’effectivité des droits de la défense.
En conséquence, l’extension du contrôle de proportionnalité aux majorations relevant du régime général, au premier rang desquelles figurent les majorations de 5 % prévues par l’article R. 243-18 du code de la sécurité sociale, assorties de la majoration complémentaire de 0,2 % par mois ou fraction de mois édictée par l’article R. 243-19, demeure une question ouverte que la jurisprudence n’a pas encore tranchée. La distinction opérée par l’arrêt du 10 avril 2025 entre majorations punitives et majorations compensatoires autorise en effet une extension progressive du champ du contrôle de proportionnalité à l’ensemble des majorations dont la finalité n’est pas exclusivement réparatrice. La logique qui sous-tend le revirement du 10 avril 2025 milite en faveur de cette extension, mais la prudence commande d’attendre que la Cour de cassation ait l’occasion de se prononcer explicitement sur ce point.
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Conclusion
Le revirement opéré par l’arrêt du 10 avril 2025, consolidé par le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité du 3 juillet 2025, a profondément transformé l’office du juge du contentieux de la sécurité sociale en matière de majorations de retard. La distinction entre majorations à caractère punitif et majorations à caractère compensatoire, adossée aux garanties de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme, confère désormais au juge le pouvoir, et le devoir, d’apprécier l’adéquation de la sanction à la gravité du manquement. Les premières applications de cette nouvelle jurisprudence, notamment par la cour d’appel de Versailles le 22 janvier 2026, révèlent que l’effectivité de ce contrôle reste subordonnée au respect d’un formalisme procédural rigoureux, dont l’étape de la remise gracieuse préalable constitue le point de passage obligé. La portée concrète de ce contrôle, son extension aux majorations du régime général et l’élaboration d’une grille d’analyse prétorienne des critères de proportionnalité constituent les principaux enjeux des prochaines années de contentieux. Les cotisants confrontés à des majorations de retard disposent désormais d’un levier juridictionnel dont l’efficacité dépendra, pour une large part, de la rigueur avec laquelle sera conduite la phase administrative préalable.
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