L’action civile de l’URSSAF devant le juge penal : la chambre criminelle circonscrit l’indemnisation du cout des controles
I. Le resserrement du prejudice reparable de l’URSSAF constituee partie civile
A. L’exclusion du prejudice moral, corollaire de la mission de service public
La chambre criminelle de la Cour de cassation a, par un arret du 20 mai 2025, pose une limite aujourd’hui consolidee a l’action civile des organismes de recouvrement. Cet arret, publie au Bulletin, enonce que la commission du delit de travail dissimule n’est pas susceptible de causer a l’URSSAF competente pour recouvrer les cotisations eludees un prejudice moral distinct de l’atteinte portee aux interets generaux de la societe que l’action publique a pour fonction de reparer [[ Cass. crim., 20 mai 2025, n 24-81.879, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/68307659193f8dde7b383417 : « La commission du delit de travail dissimule n’est pas susceptible de causer a l’URSSAF competente pour recouvrer les cotisations eludees un prejudice moral distinct de l’atteinte portee aux interets generaux de la societe que l’action publique a pour fonction de reparer. » ]]. La solution s’inscrit dans une jurisprudence plus large par laquelle la Cour de cassation refuse aux personnes morales de droit public la reparation d’un prejudice moral qui se confondrait avec le trouble social que l’exercice de l’action publique a precisement pour objet de reparer.
La chambre criminelle avait deja juge, par un arret du 15 novembre 2023, qu’une personne morale de droit public n’est pas fondee a reclamer la reparation du prejudice moral cause par une infraction si ce prejudice se confond avec le trouble social que repare l’exercice de l’action publique [[ Cass. crim., 15 nov. 2023, n 22-82.826, publie au Bulletin ]]. Cette solution a ete expressement etendue aux unions de recouvrement des cotisations de securite sociale et d’allocations familiales par l’arret du 20 mai 2025. La Cour releve que si les URSSAF sont des personnes morales de droit prive, elles n’en poursuivent pas moins une mission de service public et sont dotees, a ce titre, de prerogatives de puissance publique, de sorte que la jurisprudence relative aux personnes morales de droit public doit leur etre etendue.
A cet egard, l’article L. 213-1 du code de la securite sociale definit la mission des URSSAF comme consistant a recouvrer l’ensemble des cotisations et contributions financeant les regimes de securite sociale et a verifier l’exhaustivite, la conformite et la coherence des informations declarees par les employeurs. Cette mission de controle et de recouvrement, qui participe de l’interet general, ne saurait fonder une action en reparation d’un prejudice moral autonome. En consequence, l’URSSAF ne peut utilement se prevaloir d’une atteinte a sa mission ou a son image pour solliciter une indemnisation devant le juge penal.
L’arret du 27 mai 2026 confirme cette analyse dans le cadre d’un controle mene par un inspecteur de l’URSSAF agissant au sein du comite departemental anti-fraude (CODAF). Sur un chantier d’agrandissement, neuf personnes avaient ete controlees et le gerant de fait des societes concernees s’etait spontanement presente aux enqueteurs. La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait, apres avoir infirme le jugement ayant prononce la nullite du controle, condamne le prevenu a verser a l’URSSAF PACA la somme de 825,22 euros en reparation d’un prejudice financier correspondant a la mobilisation de trois agents pendant vingt-neuf heures. La chambre criminelle a confirme la validite du controle sur le fondement du droit d’entree en matiere de travail illegal, mais a censure la condamnation indemnitaire, faute pour les juges du fond d’avoir caracterise le depassement de la charge normale de la mission.
Or, la Cour avait deja eu l’occasion de rappeler, dans l’arret du 20 mai 2025, que la cour d’appel de Bordeaux, en allouant 5 000 euros a l’URSSAF sans distinguer l’entrave a la mission de l’organisme, non indemnisable, des surcouts de gestion eventuellement indemnisables, n’avait pas justifie sa decision. Le meme attendu de cassation se retrouve dans les deux arrets, revelant une volonte de la chambre criminelle de systematiser le controle de motivation exerce sur les decisions des juges du fond accueillant les demandes indemnitaires de l’URSSAF.
B. Le prejudice materiel conditionne a l’existence d’un surcout excedant la charge normale de la mission
S’agissant du prejudice materiel, la chambre criminelle en a egalement circonscrit le perimetre. Par l’arret du 20 mai 2025, elle a juge qu’il appartient a l’URSSAF de demontrer que les investigations necessaires a la recherche des faits de travail dissimule ont engendre un surcout de fonctionnement par rapport a la charge normale de la mission de verification de l’exhaustivite des declarations sociales et du controle des montants des cotisations qui lui incombe. Cette exigence probatoire s’inscrit dans le prolongement d’une jurisprudence de la chambre criminelle du 30 juin 2021, par laquelle la Cour avait deja juge qu’une personne morale de droit public ne peut demander reparation du prejudice materiel resultant de la commission d’une infraction a raison des investigations necessaires a la recherche et au constat de celle-ci que si ces investigations ont engendre pour cette personne un surcout de fonctionnement par rapport a la charge normale de la mission qui lui incombe [[ Cass. crim., 30 juin 2021, n 16-80.657 et n 20-83.355, publies au Bulletin ]].
L’arret du 27 mai 2026, rendu en formation de section et publie au Bulletin, est venu confirmer et renforcer cette exigence de motivation. La Cour y a enonce, dans un attendu de principe, que les surcouts de gestion de l’URSSAF lies a la mise en oeuvre d’une procedure de redressement pour travail dissimule ne sont indemnisables, au titre du prejudice materiel, que s’ils excedent la charge normale de la mission de verification de l’exhaustivite des declarations sociales et du controle des montants des cotisations qui lui incombe [[ Cass. crim., 27 mai 2026, n 24-84.097, FS-B, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6a16830fcdc6046d47117c20 : « Les surcouts de gestion de l’URSSAF lies a la mise en oeuvre d’une procedure de redressement pour travail dissimule ne sont indemnisables, au titre du prejudice materiel, que s’ils excedent la charge normale de la mission de verification de l’exhaustivite des declarations sociales et du controle des montants des cotisations qui lui incombe. » ]]. Cette formulation est plus precise que celle de l’arret du 20 mai 2025, en ce qu’elle substitue a la notion de surcout de fonctionnement celle, plus explicite, de surcout de gestion et en ce qu’elle insiste sur le caractere excedentaire de ce surcout par rapport a la mission ordinaire de l’organisme.
En l’espece, la cour d’appel d’Aix-en-Provence avait condamne le prevenu a verser a l’URSSAF PACA la somme de 825,22 euros au titre d’un prejudice financier correspondant a la mobilisation de trois agents pendant vingt-neuf heures pour mettre au jour les infractions de travail dissimule. La chambre criminelle a censure cette disposition, au motif que la cour d’appel n’avait pas caracterise en quoi les investigations conduites par les agents de l’URSSAF avaient excede la charge normale de recouvrement incombant a cet organisme. La cassation est intervenue sur le fondement des articles 2, 3 et 593 du code de procedure penale, l’article 2 disposant que l’action civile en reparation du dommage cause par une infraction appartient a tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement cause par l’infraction [[ Article 2 du code de procedure penale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000024496925 : « L’action civile en reparation du dommage cause par un crime, un delit ou une contravention appartient a tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement cause par l’infraction. » ]].
Par ailleurs, la chambre criminelle avait deja, dans l’arret du 20 mai 2025, casse la decision de la cour d’appel de Bordeaux qui avait alloue 5 000 euros a l’URSSAF au titre d’un prejudice moral, en relevant que les juges du fond n’avaient pas distingue, parmi les chefs de prejudice allegues, l’entrave a la mission de l’URSSAF, qui n’est pas indemnisable au titre du prejudice moral, des surcouts de gestion lies a la mise en oeuvre de la procedure de redressement pour travail dissimule, lesquels ne sont indemnisables que s’ils excedent la charge normale de la mission. Cette exigence de distinction entre les chefs de prejudice allegues constitue un veritable office de motivation a la charge du juge du fond.
II. Les consequences processuelles de cette construction jurisprudentielle pour la defense des cotisants
A. L’obligation de motivation renforcee a la charge de l’URSSAF et des juges du fond
La jurisprudence de la chambre criminelle a pour effet de faire peser sur l’URSSAF une charge probatoire substantielle lorsqu’elle entend se constituer partie civile devant le juge penal. Il ne lui suffit pas d’etablir le nombre d’agents mobilises et la duree de leurs investigations. Elle doit demontrer, de maniere circonstanciee, que ces investigations ont depasse la charge normale de sa mission de verification des declarations sociales et de controle des montants de cotisations. Cette demonstration suppose a tout le moins que l’URSSAF identifie les diligences qui, par leur nature ou leur ampleur, excedent les operations ordinaires de controle auxquelles elle procede dans le cadre de sa mission legale.
Des lors, les juridictions du fond ne peuvent plus se contenter de relever que l’URSSAF a ete contrainte de mobiliser des agents pour mettre au jour les infractions et qu’elle s’est ainsi detournee de sa mission habituelle de service public. La Cour de cassation exige desormais que les juges caracterisent en quoi les investigations conduites ont excede la charge normale de recouvrement. L’arret du 27 mai 2026 est explicite sur ce point : en se determinant comme elle l’avait fait, la cour d’appel, qui n’a pas caracterise en quoi les investigations conduites par les agents de l’URSSAF ont excede la charge normale de recouvrement, n’a pas justifie sa decision. L’insuffisance de motivation equivaut a une absence de motifs et entraine la cassation sur le fondement de l’article 593 du code de procedure penale.
Cette exigence de motivation renforcee n’est pas sans evoquer l’office du juge en matiere de controle de proportionnalite des sanctions administratives, domaine dans lequel la Cour de cassation a egalement, depuis l’arret de la deuxieme chambre civile du 10 avril 2025, impose aux juges du fond un controle effectif de la proportionnalite des majorations de retard infligees par l’URSSAF [[ Cass. 2e civ., 10 avril 2025, n 22-22.815, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/68b317e8d5d722cabac54104 : « Il appartient au juge du contentieux de la securite sociale, saisi d’un recours contre une decision d’un organisme de recouvrement infligeant une majoration de retard, de controler la proportionnalite de cette majoration. » ]]. La convergence de ces exigences procede d’une meme logique : le contentieux de la securite sociale ne peut etre soustrait aux garanties fondamentales du proces equitable et a l’exigence de motivation qui en decoule.
Il faut egalement observer que la chambre criminelle a, dans un arret du 16 octobre 2024, precise la notion de produit du travail dissimule, distincte de la question du prejudice subi par l’URSSAF. L’economie realisee par la fraude s’entend, outre du montant des cotisations sociales ou des droits eludes, du gain obtenu en remunerant des salaries au taux du salaire de leur pays d’origine, bien inferieur au salaire francais [[ Cass. crim., 16 oct. 2024, n 23-85.360, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/670f57d44ad0d5ee7d7e59c8 : « L’economie realisee par la fraude s’entend, outre du montant des cotisations sociales ou des droits eludes, du gain obtenu en remunerant des salaries au taux du salaire de leur pays d’origine, bien inferieur au salaire francais. » ]]. Cette definition elargie du produit de l’infraction, susceptible de fonder une confiscation, contraste avec le resserrement de l’indemnisation du prejudice de l’URSSAF : la Cour distingue ainsi nettement la sanction penale de la reparation civile, la premiere pouvant etre etendue aux avantages economiques de la fraude quand la seconde est strictement cantonnee au prejudice directement cause par l’infraction et excedant la charge normale de la mission.
A cet egard, on relevera que la chambre criminelle a, dans l’arret du 27 mai 2026, egalement rappele la portee du droit d’entree des agents de l’URSSAF dans le cadre de la recherche du travail illegal. La Cour a juge qu’il resulte des articles L. 8271-6-1 et L. 8271-3 du code du travail que les agents des organismes de recouvrement, parmi lesquels les agents de controle de l’URSSAF, qui exercent un controle sur le fondement des articles L. 8271-1 et suivants dudit code, disposent, aux fins de la recherche d’infractions de travail dissimule, d’un droit d’entree dans des lieux professionnels, sans autorisation prealable de l’employeur ou de son representant, en l’absence d’opposition manifestee par ces derniers. Ce regime derogatoire, qui dispense l’URSSAF de l’envoi prealable d’un avis de controle prevu par l’article R. 243-59 du code de la securite sociale, confere aux agents de recouvrement des prerogatives elargies qui justifient en retour un controle juridictionnel renforce de leurs demandes indemnitaires.
Cette dualite des regimes de controle est au coeur de la decision du 27 mai 2026. L’URSSAF, lorsqu’elle agit dans le cadre de la lutte contre le travail illegal, beneficie de pouvoirs exorbitants du droit commun : droit d’entree sans autorisation prealable dans les lieux professionnels, possibilite d’entendre toute personne susceptible de fournir des informations utiles, dispense de l’avis de controle trente jours avant la premiere visite. Ces prerogatives, conferees par les articles L. 8271-1 et suivants du code du travail, sont l’expression d’un regime propre a la recherche des infractions de travail illegal, distinct du regime de controle d’assiette prevu par l’article L. 243-7 du code de la securite sociale [[ Article L. 243-7, code de la securite sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038952757/ : « Le controle de l’application des dispositions du present code par les employeurs, personnes privees ou publiques, et par les travailleurs independants est confie aux organismes charges du recouvrement des cotisations du regime general. » ]]. Or, c’est precisement parce que l’URSSAF dispose de tels pouvoirs que le controle juridictionnel de ses demandes indemnitaires doit etre exerce avec une rigueur particuliere. La Cour de cassation l’a compris, qui exige desormais des juges du fond qu’ils ne cedent pas a la facilite d’une indemnisation forfaitaire des couts de controle.
B. La portee pratique de la construction jurisprudentielle pour les cotisants et leurs conseils
Pour le cotisant poursuivi penalement et confronte a une constitution de partie civile de l’URSSAF, la jurisprudence de la chambre criminelle offre un levier de defense substantiel. Il appartient desormais a son conseil de scruter la motivation de la demande indemnitaire de l’URSSAF au regard des exigences posees par les arrets des 20 mai 2025 et 27 mai 2026. Trois niveaux d’analyse doivent etre distingues, chacun constituant un moyen de refutation de la demande.
Le premier niveau d’analyse concerne le prejudice moral. L’URSSAF ne peut plus utilement se prevaloir d’une atteinte a sa mission ou d’une entrave a son action pour solliciter des dommages et interets devant le juge penal. Toute demande fondee sur un tel fondement doit etre rejetee, la Cour de cassation ayant clairement exclu l’existence d’un prejudice moral distinct du trouble social que l’action publique a pour fonction de reparer. La decision de la chambre criminelle du 19 novembre 2024 avait deja annonce cette orientation en refusant a une autorite administrative independante la reparation d’un prejudice moral confondu avec l’interet general dont elle a la charge [[ Cass. crim., 19 nov. 2024, n 23-87.027 ]].
Le deuxieme niveau d’analyse porte sur le prejudice materiel. Le conseil du cotisant doit exiger de l’URSSAF qu’elle rapporte la preuve, pour chaque poste de prejudice invoque, que les investigations menees ont excede la charge normale de sa mission de recouvrement. Il ne suffit pas de produire un decompte horaire ; encore faut-il etablir en quoi les diligences accomplies excedaient les operations ordinaires de controle. Le juge doit etre mis en mesure de controler cette demonstration et de motiver sa decision sur ce point. L’arret du 27 mai 2026 montre que la Cour de cassation n’hesite pas a censurer les decisions des juges du fond qui se contenteraient de faire droit a la demande indemnitaire sans caracteriser le depassement de la charge normale.
Le troisieme niveau d’analyse tient a l’articulation entre la procedure de controle et de recouvrement, d’une part, et l’action civile devant le juge penal, d’autre part. La constitution de partie civile de l’URSSAF ne se confond pas avec l’action en recouvrement des cotisations eludees, qui releve d’une procedure specifique prevue par les articles L. 244-2 et suivants du code de la securite sociale. La chambre criminelle a d’ailleurs rappele, dans l’arret du 27 mai 2026, que les surcouts de gestion ne sont indemnisables que s’ils excedent la charge normale de la mission de verification de l’exhaustivite des declarations sociales et du controle des montants des cotisations, confirmant ainsi la distinction fondamentale entre le recouvrement des cotisations, qui releve de la mission ordinaire de l’URSSAF, et l’indemnisation d’un prejudice distinct, qui suppose un depassement de cette mission.
Cette distinction est d’importance pour les dirigeants et les societes, des lors que le cumul d’une action en recouvrement des cotisations et d’une constitution de partie civile peut conduire a une double peine financiere si la juridiction repressive ne distingue pas rigoureusement les deux fondements. L’exigence de motivation imposee par la chambre criminelle vise precisement a prevenir un tel cumul indemne, en contraignant l’URSSAF a justifier, pour chaque poste de prejudice, du caractere excedentaire des diligences accomplies par rapport a sa mission ordinaire. Les juridictions du fond devront, dans les affaires a venir, se livrer a un examen circonstancie des demandes indemnitaires de l’URSSAF, en distinguant les surcouts eventuellement indemnisables des couts inherents a l’exercice normal de la mission de controle.
En consequence, cette jurisprudence constitue un encadrement significatif de l’action civile de l’URSSAF devant les juridictions repressives. Elle rappelle que si l’organisme de recouvrement est recevable a se constituer partie civile pour obtenir reparation du prejudice directement cause par l’infraction, conformement a l’article 2 du code de procedure penale, ce prejudice ne peut etre presume ni evalue de maniere forfaitaire. Il doit etre demontre, poste par poste, et sa realite doit etre appreciee au regard de la mission legale de l’organisme. La chambre criminelle, par ces deux arrets publies au Bulletin, a manifestement entendu mettre fin a des pratiques indemnitaires qui tendaient a faire peser sur les cotisants le cout ordinaire de l’action administrative de controle, en meconnaissance des principes directeurs de l’action civile.
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Conclusion
Le diptyque jurisprudentiel constitue par les arrets de la chambre criminelle des 20 mai 2025 et 27 mai 2026 marque une etape decisive dans l’encadrement de l’action civile de l’URSSAF devant le juge penal. Il en ressort que l’organisme de recouvrement ne peut obtenir reparation d’un prejudice moral, celui-ci se confondant avec le trouble social que l’action publique a pour objet de reparer, et ne peut pretendre a l’indemnisation de son prejudice materiel que dans la mesure ou il demontre un surcout de gestion excedant la charge normale de sa mission de verification et de controle. Cette construction jurisprudentielle, qui s’inscrit dans le prolongement des decisions relatives aux personnes morales de droit public et aux autorites investies de prerogatives de puissance publique, offre aux cotisants et a leurs conseils des moyens de defense substantiels, dont l’efficacite dependra de la rigueur avec laquelle les juridictions du fond exerceront le controle de motivation que la Cour de cassation leur impose.
La portee de cette jurisprudence depasse le seul contentieux du travail dissimule. La definition de la charge normale de la mission de l’URSSAF, articulee autour de l’article L. 213-1 du code de la securite sociale, est susceptible de trouver application dans l’ensemble des hypotheses ou l’organisme de recouvrement se constitue partie civile a raison d’infractions de nature economique ou sociale, tels l’abus de biens sociaux, la fraude fiscale ou l’escroquerie des lors que ces infractions sont connexes a des manquements aux obligations declaratives en matiere sociale. La chambre criminelle a d’ailleurs elargi cette exigence probatoire, dans l’arret du 30 juin 2021, a l’ensemble des personnes morales de droit public, en jugeant que ces dernieres ne peuvent demander reparation du prejudice materiel resultant de leurs investigations que si celles-ci ont engendre un surcout de fonctionnement par rapport a la charge normale de la mission qui leur incombe [[ Cass. crim., 30 juin 2021, n 16-80.657 et n 20-83.355, publies au Bulletin : « Une personne morale de droit public ne peut demander reparation du prejudice materiel resultant de la commission d’une infraction a raison des investigations necessaires a la recherche et au constat de celle-ci que si ces investigations ont engendre pour cette personne un surcout de fonctionnement par rapport a la charge normale de la mission qui lui incombe. » ]]. Des lors, les principes degages par la chambre criminelle a l’egard de l’URSSAF constituent une application particuliere d’une regle generale de l’action civile dont la systematisation est desormais acquise.
La defense des cotisants ne saurait toutefois se limiter a une contestation systematique des demandes indemnitaires de l’URSSAF. La rigueur procedurale imposee par la chambre criminelle aux juges du fond, si elle constitue un levier strategique puissant, doit etre articulee avec les autres moyens de defense disponibles dans le contentieux du recouvrement, qu’il s’agisse de la contestation de la regularite de la procedure de controle, de l’opposition a la contrainte ou de la saisine de la commission de recours amiable. C’est dans la combinaison de ces moyens, animes par une connaissance precise des exigences jurisprudentielles les plus recentes, que reside l’efficacite de la defense des cotisants face a l’URSSAF.
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