La modernisation du controle des concentrations en Europe et ses implications pour les industries de reseau : le dossier SFR comme revelateur d une architecture juridictionnelle en mutation
Le 9 janvier 2026, le quotidien Les Echos revelait que le rachat de SFR par le consortium Bouygues-Iliad-Orange, pour un montant minimum de dix-sept milliards d euros, constituerait l une des plus importantes operations de concentration jamais examinees par l Autorite de la concurrence [[Les Echos, 9 janvier 2026, Thomas Pontiroli et Romain Gueugneau, SFR : la grande inconnue dans l agenda de l antitrust francais. ]]. Quelques semaines plus tard, la Commission europeenne inscrivait a son agenda la modernisation des lignes directrices sur le controle des concentrations, dont la derniere version substantielle datait de 2004 [[La Tribune, 19 mars 2026, SFR : les operateurs telecoms suspendus aux nouvelles lignes directrices sur les fusions-acquisitions. ]]. Cette conjonction d evenements met en lumiere les tensions qui traversent le droit de la concurrence applique aux industries de reseau et la necessite d une articulation coherente entre les differents niveaux de regulation.
Le controle des concentrations constitue l un des piliers du droit de la concurrence, aux cotes de la prohibition des ententes et de la repression des abus de position dominante. Il se distingue de ces derniers par sa nature preventive : il ne s agit pas de sanctionner un comportement illicite mais d empecher la creation ou le renforcement d une position dominante qui entraverait de maniere significative la concurrence effective. En droit francais, ce controle est confie a l Autorite de la concurrence, autorite administrative independante creee par la loi de modernisation de l economie du 4 aout 2008, qui a succede au Conseil de la concurrence.
L actualite recente a replace ce mecanisme au coeur des debats juridiques et economiques. D une part, le secteur des telecommunications connait une vague de concentrations sans precedent en France comme en Europe, soulevant des questions inedites sur la definition des marches pertinents et l evaluation des effets unilateraux et coordonnes. D autre part, la Commission europeenne a engage une reflexion sur la necessite d adapter ses instruments d analyse a des realites economiques transformees par la numerisation et la mondialisation des echanges. Le present article se propose d examiner l etat du cadre juridique applicable au controle des concentrations en France, les evolutions que la modernisation europeenne pourrait lui imprimer et les enseignements que le secteur des telecommunications livre quant a l articulation des competences nationales et europeennes.
I. L architecture francaise du controle des concentrations et son application aux industries de reseau
A. Le cadre legislatif et reglementaire du controle national
Le controle des concentrations est regi par les articles L. 430-1 et suivants du Code de commerce. Aux termes de l article L. 430-2, une operation de concentration est realisee lorsque deux ou plusieurs entreprises anterieurement independantes fusionnent, lorsqu une ou plusieurs personnes physiques ou morales detenant deja le controle d une entreprise au moins acquierent directement ou indirectement le controle de l ensemble ou de parties d une ou plusieurs autres entreprises, ou lorsqu une entreprise creee pour une duree illimitee acquiert le controle conjoint d une autre entreprise. Ce champ d application, deliberement large, permet d apprehender la diversite des operations susceptibles d affecter la structure concurrentielle des marches.
Les seuils de competences de l Autorite de la concurrence sont fixes par l article L. 430-3, qui prevoit deux cas alternatifs. Le premier est celui ou le chiffre d affaires mondial total hors taxes de l ensemble des entreprises parties a la concentration depasse 150 millions d euros. Le second est celui ou le chiffre d affaires total en France de deux au moins des entreprises concernees depasse 50 millions d euros. A ces seuils generaux s ajoutent des seuils specifiques applicables au commerce de detail et aux operations interessant les departements et collectivites d outre-mer. Lorsque la concentration revet une dimension europeenne au sens du reglement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au controle des concentrations entre entreprises, la competence appartient a la Commission europeenne, sous reserve du mecanisme de renvoi prevu par l article 4 paragraphe 4 et l article 9 du meme reglement.
La procedure de controle se deroule en deux phases. La phase I, d une duree de vingt-cinq jours ouvrés, permet a l Autorite de constater que l operation n est pas de nature a porter atteinte a la concurrence ou, a l inverse, qu elle souleve des doutes serieux justifiant l ouverture d une phase II. Cette seconde phase, d une duree de soixante-cinq jours ouvres, autorise un examen approfondi au terme duquel l Autorite peut autoriser l operation, l assortir d engagements ou l interdire. A cet egard, la chambre commerciale de la Cour de cassation a rappele que le recours contre la decision de l Autorite de la concurrence rejetant une saisine faute d elements suffisamment probants, qui ne formule aucune autre demande qu un renvoi a l Autorite pour instruction, n etant pas de nature a affecter les droits et les charges de la personne visee par la plainte, l intervention de cette derniere a l instance de recours est irrecevable [[Com. 15 mai 2024, n° 22-23.616, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/66445072b94eb60008b3d0fd. ]]
Le controle juridictionnel exerce par la cour d appel de Paris, juridiction de recours de plein contentieux contre les decisions de l Autorite, puis par la chambre commerciale de la Cour de cassation, constitue une garantie essentielle pour les entreprises. La cour d appel dispose du pouvoir de reformer la decision de l Autorite, d en apprecier la proportionnalite et de controler l adequation des mesures imposees. La Cour de cassation, quant a elle, exerce un controle de legalite sur les arrets de la cour d appel, verifiant notamment la motivation des decisions et la correcte application des regles de droit.
Le controle des concentrations s articule par ailleurs avec les autres branches du droit de la concurrence. L article L. 420-1 du Code de commerce prohibe les ententes ayant pour objet ou pour effet d empecher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marche [[Code de commerce, article L. 420-1, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006232288/. ]], tandis que l article L. 420-2 du meme code prohibe l exploitation abusive d une position dominante. La chambre commerciale, dans l arret Apple du 13 mai 2026, a precise que si le fait pour une entreprise de tenir une ou plusieurs autres en etat de dependance economique ne saurait en soi generer aucun reproche a son egard, il lui incombe, sous peine de commettre un abus, de veiller a ne pas leur imposer des mesures que toute entreprise devrait rationnellement refuser et qu elles n acceptent qu en raison, precisement, de leur etat de dependance [[Com. 13 mai 2026, n° 22-22.623, precite, https://www.courdecassation.fr/decision/6a043ef3cdc6046d47919fc5. ]]. Cette exigence de proportionnalite, qui innerve l ensemble du droit des pratiques anticoncurrentielles, trouve un echo dans le controle des concentrations, ou l Autorite doit s assurer que les engagements proposes par les parties sont strictement necessaires et proportionnes a l objectif de preservation de la concurrence.
B. La specificite du controle dans le secteur des telecommunications
Les industries de reseau, et singulierement le secteur des telecommunications, presentent des caracteristiques qui rendent le controle des concentrations particulierement delicat. La presence d infrastructures non duplicables, les couts fixes eleves et l existence de barrieres a l entree significatives conferent a la structure du marche une importance decisive pour la preservation de la concurrence. La reduction du nombre d operateurs, de quatre a trois sur le marche francais de la telephonie mobile depuis l acquisition de SFR par Numericable en 2014, a deja donne lieu a des debats nourris sur les effets d une telle consolidation sur les prix, l innovation et la qualite des services.
L Autorite de la concurrence a developpe une pratique decisionnelle significative en matiere de concentrations dans les telecommunications. La decision n° 24-DCC-185 du 19 aout 2024, relative a une prise de participation dans le secteur, illustre la methodologie mise en oeuvre par l Autorite pour analyser les marches concernes, les effets horizontaux et verticaux, et l eventualite d un renforcement de position dominante [[ADLC, decision n° 24-DCC-185, 19 aout 2024, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/decision/24-DCC-185. ]]. L analyse repose sur une delimitation rigoureuse des marches de produits et de services, une evaluation des parts de marche et des indices de concentration, et une appreciation prospective des effets probables de l operation.
Dans le cas du rachat de SFR, l operation devra etre examinee a Bruxelles en raison de la taille du chiffre d affaires des acheteurs, puis renvoyee a Paris compte tenu de l impact centre sur le marche francais [[Les Echos, 9 janvier 2026, precise. ]]. Ce mecanisme de renvoi, prevu par le reglement (CE) n° 139/2004 [[Reglement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au controle des concentrations entre entreprises, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32004R0139. ]], temoigne de la complexite institutionnelle qui caracterise le controle des concentrations transfrontieres. L evaluation des effets de l operation sur les marches aval de la telephonie mobile, de l acces a internet et de la fibre optique devra tenir compte de la position de chacun des acquereurs sur ces differents segments.
La jurisprudence de la Cour de justice de l Union europeenne fournit a cet egard des principes directeurs. Le critere juridique essentiel pour apprecier la compatibilite d une operation avec le marche interieur reside dans la question de savoir si celle-ci entraverait de maniere significative la concurrence effective dans le marche commun ou une partie substantielle de celui-ci, notamment du fait de la creation ou du renforcement d une position dominante. L appreciation doit etre conduite au regard de l ensemble des circonstances de l espece, incluant la structure des marches, la concurrence potentielle et le pouvoir compensateur des acheteurs. Par ailleurs, la chambre commerciale a rappele, dans un arret du 15 mai 2024, qu un accord doit, pour relever du droit de la concurrence de l Union, affecter de façon sensible le commerce entre Etats membres et non de maniere insignifiante [[Com. 15 mai 2024, n° 23-10.696, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6644506fb94eb60008b3d0f9. ]].
L enjeu de la stabilite juridique des decisions de l Autorite a ete illustre par l arret rendu par la chambre commerciale le 25 septembre 2024, qui a precise la portee de la presomption irrefragable attachee aux decisions definitives de l Autorite de la concurrence. Aux termes de l article L. 481-2 du Code de commerce, une pratique anticoncurrentielle est presumee etablie de maniere irrefragable des lors que son existence et son imputation ont ete constatees par une decision qui ne peut plus faire l objet d une voie de recours ordinaire. En revanche, aucune presomption, fut-elle seulement refragable, n est attachee a une decision de l Autorite qui se borne a rejeter sa saisine faute d elements suffisamment probants [[Com. 25 sept. 2024, n° 23-13.067, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/66f3a7d95c2cfc5a084ac60b. ]]. Cette distinction, qui conditionne la charge de la preuve dans les actions en dommages et interets, presente une importance particuliere dans le contexte des concentrations, ou les tiers qui s estimeraient leses par une operation autorisee doivent demontrer l existence d une faute sans pouvoir s appuyer sur une decision de condamnation.
II. La modernisation du cadre europeen et l emergence d un standard renouvele
A. La revision des lignes directrices europeennes de 2026
La Commission europeenne a annonce, au printemps 2026, son intention de reviser les lignes directrices sur l appreciation des concentrations horizontales et non horizontales, dont la redaction remonte a 2004 pour les premieres et a 2008 pour les secondes. Cette initiative s inscrit dans un mouvement plus large de modernisation du droit europeen de la concurrence, qui a deja conduit la Commission a adopter, le 2 avril 2026, de nouvelles lignes directrices sur les restrictions accessoires aux concentrations et a reflechir a une adaptation de ses instruments aux enjeux de la transition ecologique et numerique.
Les motifs de cette revision sont multiples. En premier lieu, la pratique decisionnelle de la Commission et la jurisprudence du Tribunal et de la Cour de justice de l Union europeenne ont considerablement enrichi l analyse des effets unilateraux et coordonnes, rendant necessaire une codification des principes degages. En deuxieme lieu, l emergence de marches numeriques, caracterises par des effets de reseau, des couts de changement eleves et des marches bifaces, appelle des instruments d analyse renouveles. En troisieme lieu, la prise en compte croissante des objectifs de politique industrielle et de souverainete economique, dans le contexte d une competition strategique entre grandes puissances, interroge les finalites memes du controle des concentrations. Enfin, l experience des concentrations dans les industries de reseau a revele les limites des instruments traditionnels d analyse, en particulier s agissant de l evaluation des gains d efficacite alleges par les parties.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a recemment rappele, dans l arret Apple du 13 mai 2026, que le critere juridique essentiel pour determiner si un accord comporte une restriction de concurrence par objet reside dans la constatation qu un tel accord presente, en lui-meme, un degre suffisant de nocivite a l egard de la concurrence [[Com. 13 mai 2026, n° 22-22.623, publie au Bulletin et au Rapport, https://www.courdecassation.fr/decision/6a043ef3cdc6046d47919fc5. ]]. Si cet arret concerne les ententes et non les concentrations, il illustre la rigueur avec laquelle les juridictions francaises apprecient les atteintes a la concurrence et la prise en compte du contexte economique et juridique dans lequel s inscrivent les pratiques examinees. La meme methodologie inspire le controle juridictionnel des decisions de l Autorite en matiere de concentrations.
Par ailleurs, la decision du Tribunal des conflits du 11 avril 2022 a clarifie la repartition des competences entre les ordres juridictionnels s agissant des actions de communication de l Autorite de la concurrence, en enoncant que si les actions de communication de l Autorite relevent en principe de la competence de la juridiction administrative, la diffusion concomitante a la mise en ligne d une decision de sanction n est pas dissociable de la decision de sanction elle-meme et releve par consequent de la cour d appel de Paris [[Trib. conflits, 11 avril 2022, n° 4242, Recueil Lebon. ]]. Cette decision, reprise par la chambre commerciale dans un arret du 22 mars 2023 [[Com. 22 mars 2023, n° 21-16.868, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/641aaa500c73d704f534820c. ]], temoigne de la vigilance avec laquelle la Cour de cassation veille a la coherence de l ordre juridictionnel en matiere de concurrence.
B. L articulation des competences entre la Commission et les autorites nationales
Le reglement (CE) n° 139/2004 organise un systeme de repartition des competences fonde sur le principe du guichet unique. Les operations de concentration presentant une dimension europeenne, determinee par le franchissement de seuils de chiffre d affaires, relevent de la competence exclusive de la Commission europeenne, tandis que les autres operations demeurent soumises au controle des autorites nationales. Ce systeme, qui vise a garantir la securite juridique et a eviter les doubles notifications, n est toutefois pas depourvu de souplesse.
Le mecanisme de renvoi, prevu par les articles 4 et 9 du reglement, permet en effet d ajuster la competence a la realite des effets concurrentiels de l operation. Une concentration de dimension europeenne peut ainsi etre renvoyee a une autorite nationale lorsque l operation risque d affecter de maniere significative la concurrence sur un marche distinct a l interieur de cet Etat membre. Reciproquement, une concentration depourvue de dimension europeenne peut etre renvoyee a la Commission lorsque son examen par plusieurs autorites nationales genererait un risque de decisions divergentes. Le rachat de SFR illustre precisement cette dialectique : l operation, en raison du chiffre d affaires des acquereurs, devrait etre notifiee a Bruxelles, mais l impact principalement national de ses effets justifierait un renvoi a l Autorite de la concurrence francaise.
Cette articulation suscite des interrogations dans le contexte de la modernisation des lignes directrices. La revision en cours pourrait en effet conduire a un rapprochement des standards d appreciation entre le niveau europeen et le niveau national, facilitant ainsi les renvois et reduisant les risques de decisions contradictoires. La Cour de cassation a d ailleurs rappele, dans l arret Lactalis du 7 juin 2023, que les regles de la jurisprudence de l Union relatives a la presomption d influence determinante de la societe mere sur le comportement de sa filiale s appliquent en droit interne de la concurrence, consacrant ainsi une convergence entre les ordres juridiques [[Com. 7 juin 2023, n° 22-10.545, publie au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6480206bf17e00d0f8b5729a. ]].
La question de l affectation du commerce entre Etats membres constitue un enjeu recurrent de cette articulation. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, un accord doit, pour relever du droit de la concurrence de l Union, affecter de façon sensible le commerce entre Etats membres. La chambre commerciale, dans l arret Carrefour du 15 mai 2024, a juge irrecevable comme nouveau et melange de fait et de droit le moyen tire de la meconnaissance de l article 101 du TFUE en l absence de constatation des premiers juges dont il resulterait que le commerce entre Etats membres est susceptible d etre affecte de façon sensible [[Com. 15 mai 2024, n° 23-10.696, precite. ]]. Cette jurisprudence souligne l importance de caracteriser, des le stade de l analyse concurrentielle, la dimension europeenne du marche concerne.
Le respect des droits de la defense et des garanties procedurales constitue un enjeu transversal du controle des concentrations, comme de l ensemble du contentieux de la concurrence. La chambre commerciale a eu l occasion de renvoyer au Conseil constitutionnel, par un arret du 14 janvier 2026, une question prioritaire de constitutionnalite portant sur la conformite aux droits et libertes garantis par la Constitution des pouvoirs d enquete de l Autorite de la concurrence dans le secteur du materiel electrique basse tension, illustrant la vigilance des juridictions a l egard des prerrogatives exorbitantes du droit commun conferees a l Autorite [[Com. 14 janv. 2026, n° 25-40.031, QPC renvoi, https://www.courdecassation.fr/decision/69673d66cdc6046d473a05a0. ]]. Si cette decision s inscrit dans le cadre d une enquete pour pratiques anticoncurrentielles et non d un controle de concentration, le standard de protection qu elle consacre irrigue l ensemble du droit de la concurrence, y compris les procedures de notification et d engagement.
En matiere de concentrations, la definition du marche pertinent joue un role determinant dans l appreciation de la competence. La Commission europeenne et les autorites nationales disposent d une marge d appreciation pour delimiter les marches de produits et les marches geographiques, sous le controle des juridictions competentes. La pratique decisionnelle revele que le secteur des telecommunications est souvent caracterise par des marches de dimension nationale ou infranationale, en raison de la couverture geographique des reseaux, de l existence de regulations sectorielles nationales et des preferences linguistiques et culturelles des consommateurs. Ces considerations militent en faveur d un traitement national des concentrations dans ce secteur, sous reserve des operations impliquant des operateurs presents dans plusieurs Etats membres.
En consequence, la modernisation des lignes directrices europeennes de 2026 constitue une opportunite de clarifier les criteres de repartition des competences et d harmoniser les standards d appreciation, au benefice de la securite juridique des entreprises comme de l efficacite du controle. Le dossier SFR, par son ampleur et sa complexite, pourrait servir de laboratoire a cette nouvelle articulation entre le droit national et le droit europeen de la concurrence.
Conclusion
Le controle des concentrations en France se trouve aujourd hui a la croisee de plusieurs evolutions majeures. La modernisation annoncee des lignes directrices europeennes, la concentration du secteur des telecommunications et l affinement pretorien des standards juridictionnels dessinent un paysage en mutation rapide, dans lequel les praticiens doivent naviguer avec une vigilance accrue.
L affaire SFR, par son envergure financiere et ses implications concurrentielles, constitue un test grandeur nature de la capacite du systeme francais et europeen de controle des concentrations a apprehender les restructurations des industries de reseau tout en preservant les interets des consommateurs. Les decisions a venir de l Autorite de la concurrence, de la cour d appel de Paris et, le cas echeant, de la Cour de cassation apporteront des enseignements precieux sur l application des principes du droit de la concurrence aux marches de telecommunications du XXIe siecle.
La densite et la technicite des questions soulevees par le controle des concentrations dans les industries de reseau appellent une analyse sur mesure, attentive aux specificites de chaque marche et de chaque operation. L experience du cabinet Kohen Avocats en droit des affaires et en contentieux commercial lui permet d accompagner les entreprises confrontees a ces enjeux, tant dans la preparation des notifications que dans le suivi des procedures et l exercice des voies de recours.
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