Le contrôle juridictionnel de la proportionnalité des sanctions de l’Autorité de la concurrence : entre plein contentieux et exigences conventionnelles
Le pouvoir de sanction constitue l’instrument cardinal de la régulation concurrentielle. L’Autorité de la concurrence dispose, en application de l’article L. 464-2 du code de commerce, du pouvoir d’infliger des sanctions pécuniaires pouvant atteindre 10 % du chiffre d’affaires mondial hors taxes le plus élevé de l’entreprise en cause [[Article L. 464-2, I, alinéa 4, du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043539806 : « Le montant maximum de la sanction est, pour une entreprise, de 10 % du montant du chiffre d’affaires mondial hors taxes le plus élevé réalisé au cours d’un des exercices clos depuis l’exercice précédant celui au cours duquel les pratiques ont été mises en oeuvre. »]]. Ce quantum, qui figure parmi les plus élevés du droit économique français, place la question du contrôle juridictionnel de la proportionnalité au coeur des garanties fondamentales dont bénéficient les entreprises poursuivies. Or, si le législateur a entendu confier ce contrôle à la cour d’appel de Paris, statuant en vertu de l’article L. 464-8 du même code [[Article L. 464-8 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042624087 : « Les décisions de l’Autorité de la concurrence mentionnées aux articles L. 462-8, L. 464-2, L. 464-3, L. 464-6, L. 464-6-1 et L. 752-27 sont notifiées aux parties en cause et au ministre chargé de l’économie, qui peuvent, dans le délai d’un mois, introduire un recours en annulation ou en réformation devant la cour d’appel de Paris. »]], la nature et l’étendue exactes de ce contrôle ont fait l’objet d’une construction jurisprudentielle progressive, dont les contours méritent d’être précisément analysés. Le double standard qui se dessine — entre le plein contentieux objectif proclamé et la retenue dont fait parfois preuve le juge — soulève une interrogation fondamentale quant à l’effectivité de la garantie de proportionnalité.
Par ailleurs, cette problématique ne saurait être appréhendée sous le seul angle du droit interne. Le principe de proportionnalité des peines, consacré par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, par l’article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme au visa de l’article 6 de la Convention, irrigue désormais l’ensemble du contentieux des sanctions administratives. Les sanctions prononcées par l’Autorité de la concurrence, qui revêtent le caractère d’accusations en matière pénale au sens autonome de la Convention [[CEDH, 8 juin 1976, Engel et autres c. Pays-Bas, req. n° 5100/71, critère de la nature de l’infraction et du degré de sévérité de la sanction.]], se trouvent ainsi soumises à un encadrement conventionnel dont les implications pour le contrôle opéré par le juge judiciaire français demeurent, à ce jour, partiellement explorées. La présente analyse se propose d’examiner, dans une première partie, les fondements normatifs de ce contrôle de proportionnalité avant d’en étudier, dans une seconde partie, les modalités concrètes telles qu’elles ressortent de la jurisprudence récente.
I. Les fondements normatifs du contrôle de proportionnalité
A. L’ancrage légal interne et la nature du recours
Le dispositif français de sanction des pratiques anticoncurrentielles repose sur une architecture institutionnelle singulière, confiant à une autorité administrative indépendante le soin de poursuivre et de sanctionner les infractions au droit de la concurrence, sous le contrôle d’une juridiction judiciaire spécialisée. L’article L. 464-2 du code de commerce fixe le cadre légal des sanctions en disposant que celles-ci « sont appréciées au regard de la gravité et de la durée de l’infraction, de la situation de l’association d’entreprises ou de l’entreprise sanctionnée ou du groupe auquel l’entreprise appartient et de l’éventuelle réitération de pratiques prohibées » [[Article L. 464-2, I, alinéa 3, du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043539806]]. Ce texte énonce les paramètres que l’Autorité doit prendre en considération pour individualiser la sanction, sans pour autant établir de méthode contraignante de calcul.
L’article L. 464-8 du même code ouvre aux parties un recours en annulation ou en réformation devant la cour d’appel de Paris, dont il est constant qu’il revêt le caractère d’un plein contentieux. La cour d’appel de Paris ne se borne pas à contrôler la légalité externe de la décision ou l’absence d’erreur manifeste d’appréciation : elle dispose du pouvoir de substituer sa propre appréciation à celle de l’Autorité, tant sur la qualification des pratiques que sur le montant de la sanction. Cette nature de plein contentieux a été expressément reconnue par la Cour de cassation, qui juge que la cour d’appel, saisie d’un recours en réformation, « doit statuer en fait et en droit » et « se prononcer sur le bien-fondé des griefs et sur le montant de la sanction ».
Or, la mise en oeuvre concrète de ce plein contentieux soulève une difficulté tenant à l’articulation entre le pouvoir d’appréciation de l’Autorité, qui dispose d’une compétence technique et économique particulière, et l’office du juge, qui doit exercer un contrôle effectif sans pour autant se substituer intégralement à l’appréciation de l’autorité de régulation. Cette tension est d’autant plus sensible que le communiqué de l’Autorité de la concurrence du 30 juillet 2021 relatif à la méthode de détermination des sanctions pécuniaires [[Communiqué de l’Autorité de la concurrence du 30 juillet 2021 relatif à la méthode de détermination des sanctions pécuniaires, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/communiques-de-lautorite-de-la-concurrence]] a introduit une méthodologie en plusieurs étapes — détermination du montant de base à partir de la valeur des ventes en relation avec l’infraction, application d’un coefficient de gravité et de durée, prise en compte des circonstances atténuantes et aggravantes — qui, sans lier le juge, structure l’exercice du pouvoir de sanction et, corrélativement, les termes du contrôle juridictionnel.
B. L’encadrement supranational et constitutionnel
Le contrôle de proportionnalité des sanctions de l’Autorité de la concurrence ne puise pas sa source dans le seul droit interne. Il trouve également son fondement dans les principes conventionnels et constitutionnels qui gouvernent toute sanction ayant le caractère d’une punition. La Cour européenne des droits de l’homme a, de longue date, qualifié les sanctions prononcées par les autorités de concurrence de sanctions pénales au sens de l’article 6 de la Convention, eu égard à la nature de l’infraction et au degré de sévérité des amendes encourues [[CEDH, 27 septembre 2011, Menarini Diagnostics c. Italie, req. n° 43509/08, § 38-44 : la Cour juge que l’amende infligée par l’autorité italienne de concurrence relève de la matière pénale et que le contrôle juridictionnel doit porter sur l’usage que l’autorité administrative a fait de son pouvoir d’appréciation.]] Cette qualification emporte l’application des garanties du procès équitable, dont le droit à un recours de pleine juridiction devant un tribunal indépendant et impartial.
En droit interne, l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 consacre le principe de nécessité des peines, dont le Conseil constitutionnel a précisé qu’il s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition, y compris les sanctions administratives [[Conseil constitutionnel, décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, considérant 22 : le principe de nécessité des peines s’applique aux sanctions administratives.]]. Ce principe impose que le montant de la sanction soit proportionné à la gravité du manquement et qu’il ne revête pas un caractère manifestement disproportionné. La chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion de rappeler, dans un arrêt du 5 juin 2024, que l’interprétation jurisprudentielle de l’article 1240 du code civil « n’instaure pas une sanction ayant le caractère d’une punition mais vise exclusivement à assurer la réparation du préjudice subi par la victime » de sorte que les griefs tirés de la violation de l’article 8 de la Déclaration de 1789 sont inopérants [[Cass. com., 5 juin 2024, n° 23-22.122, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/665fffc02bde7b00080c3142]], distinguant ainsi les sanctions administratives de l’ADLC, qui relèvent pleinement de ce contrôle, des dommages et intérêts civils qui en sont exclus.
Par ailleurs, le droit de l’Union européenne impose ses propres exigences. L’article 49 de la Charte des droits fondamentaux consacre le principe de proportionnalité des peines, tandis que l’article 47 garantit le droit à un recours effectif. La Cour de justice de l’Union européenne a précisé, dans un arrêt de principe du 8 décembre 2011, que le contrôle juridictionnel des décisions de la Commission européenne en matière de concurrence doit porter sur l’ensemble des éléments de fait et de droit pertinents et que le juge de l’Union dispose d’une compétence de pleine juridiction lui permettant de supprimer, réduire ou majorer le montant de l’amende [[CJUE, 8 décembre 2011, Chalkor c. Commission, C-386/10 P, point 62-67, https://curia.europa.eu]]. Ces exigences, qui s’imposent aux États membres lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union, irriguent le contentieux des sanctions de l’ADLC dès lors que les pratiques poursuivies sont également qualifiées au regard des articles 101 ou 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Dès lors, le contrôle juridictionnel de la proportionnalité s’inscrit dans un cadre normatif à plusieurs niveaux, où les exigences conventionnelles et constitutionnelles se superposent au dispositif légal interne pour imposer au juge un contrôle effectif et complet de l’adéquation de la sanction à la gravité des faits.
II. Les modalités du contrôle juridictionnel
A. L’étendue du contrôle exercé par la cour d’appel de Paris
La cour d’appel de Paris, en sa qualité de juge de plein contentieux, exerce un contrôle qui porte tant sur la qualification des pratiques que sur le montant de la sanction. S’agissant de la qualification, la cour vérifie que les éléments constitutifs de l’infraction sont réunis et que l’imputabilité des pratiques est correctement établie. Dans un arrêt du 7 juin 2023, la chambre commerciale a précisé les conditions d’imputabilité des pratiques d’une filiale à sa société mère en rappelant qu’il existe une présomption d’influence déterminante lorsque la société mère détient la totalité ou la quasi-totalité du capital de sa filiale [[Cass. com., 7 juin 2023, n° 22-10.545, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6480206bf17e00d0f8b5729a : « Lorsqu’une société mère détient la totalité ou la quasi-totalité du capital de sa filiale, et que cette filiale a commis une infraction aux règles de la concurrence, il existe une présomption selon laquelle ladite société mère exerce effectivement une influence déterminante sur le comportement de sa filiale. »]]. Cette présomption, qui peut être renversée par la preuve d’un comportement autonome de la filiale, constitue un élément déterminant de l’appréciation de la sanction, dès lors que le chiffre d’affaires du groupe pris en compte pour le calcul du plafond de 10 % dépend précisément de cette imputabilité.
S’agissant du montant de la sanction, la cour d’appel de Paris exerce un contrôle de proportionnalité qui l’amène à vérifier l’adéquation du quantum retenu à la gravité et à la durée de l’infraction. Dans l’affaire Janssen-Cilag, la cour d’appel avait réduit le montant de la sanction fixé par l’Autorité en considération du caractère partiellement légitime de l’intervention de l’entreprise auprès des autorités sanitaires, la Cour de cassation ayant validé cette approche en rappelant que le caractère inédit d’une pratique n’empêche pas sa sanction dès lors que la prohibition du comportement était « accessible et raisonnablement prévisible » [[Cass. com., 1er juin 2022, n° 19-20.999, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/629702177c2a1fa9d4442265 : « Le caractère inédit d’une pratique n’implique pas nécessairement que sa qualification d’abus de position dominante et sa sanction reposent sur une nouvelle interprétation, rétroactive, des articles 102 du TFUE et L. 420-2 du code de commerce. »]]. Cet arrêt illustre la démarche de la cour d’appel, qui ne se contente pas de contrôler l’absence d’erreur manifeste mais procède à une réévaluation complète des circonstances de l’espèce pour ajuster le montant de la sanction.
La cour d’appel de Paris contrôle également le respect, par l’Autorité, de sa propre méthodologie telle qu’énoncée dans le communiqué du 30 juillet 2021. Elle vérifie la détermination du montant de base, l’application des coefficients de gravité et de durée, et la prise en compte des circonstances atténuantes et aggravantes. Toutefois, ce contrôle n’aboutit pas à une reconstruction intégrale de la sanction : la cour se reconnaît une certaine marge d’appréciation, tenant compte de la compétence technique de l’Autorité et de la complexité des évaluations économiques sous-jacentes.
En outre, la cour d’appel de Paris est compétente pour connaître des mesures accessoires à la sanction, telles que la publication de la décision. Le Tribunal des conflits a, par une décision du 11 avril 2022, jugé que la diffusion par l’Autorité, concomitamment à la mise en ligne d’une décision de sanction sur son site internet, d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à cette sanction particulière « n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même », de sorte que le contentieux relève de la cour d’appel de Paris et non de la juridiction administrative [[Tribunal des conflits, 11 avril 2022, n° 4242 ; Cass. com., 22 mars 2023, n° 21-16.868, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/641aaa500c73d704f534820c : « La diffusion par l’Autorité de la concurrence, concomitamment à la mise en ligne d’une décision de sanction sur son site internet, d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à cette sanction particulière n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même. »]]. Cette solution, qui étend le bloc de compétence du juge judiciaire, renforce la cohérence du contrôle juridictionnel en évitant un éclatement du contentieux entre les deux ordres de juridiction.
B. Le contrôle de la Cour de cassation et les perspectives d’évolution
Le contrôle exercé par la Cour de cassation sur les arrêts de la cour d’appel de Paris statuant en matière de sanctions de l’ADLC s’inscrit dans le cadre classique du pourvoi en cassation : la Cour ne rejuge pas le fond mais vérifie la conformité de l’arrêt aux règles de droit. Ce contrôle porte notamment sur la motivation de la décision, le respect des droits de la défense et l’absence de dénaturation des éléments de preuve.
La chambre commerciale exerce toutefois, dans ce domaine, un contrôle qui tend à s’approfondir. Dans l’arrêt du 7 juin 2023 précité, elle a censuré l’arrêt de la cour d’appel pour avoir méconnu les règles d’imputabilité des pratiques au sein d’un groupe de sociétés, contrôlant ainsi la correcte application des règles de fond gouvernant la détermination du redevable de la sanction. Dans l’arrêt du 25 septembre 2024, elle a précisé la portée de la présomption irréfragable attachée à une décision définitive de l’Autorité dans le cadre d’une action en réparation, jugeant que « l’existence et l’imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire pour la partie relative à ce constat, prononcée par l’Autorité ou par la juridiction de recours » [[Cass. com., 25 septembre 2024, n° 23-13.067, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/66f3a7d95c2cfc5a084ac60b]].
Le contrôle de proportionnalité opéré par la Cour de cassation demeure néanmoins indirect. La Cour ne substitue pas sa propre appréciation de la proportionnalité à celle de la cour d’appel, mais vérifie que cette dernière a exercé son contrôle de manière effective et motivée. Elle sanctionne l’insuffisance de motivation ou la contradiction de motifs, sans pour autant procéder à une réévaluation du quantum de la sanction. Cette position s’explique par la nature du pourvoi en cassation, qui n’est pas un troisième degré de juridiction, mais elle peut susciter des interrogations au regard des exigences conventionnelles de pleine juridiction.
Par ailleurs, le contrôle de proportionnalité exercé par le juge administratif sur les sanctions prononcées par d’autres autorités administratives offre un éclairage comparatiste utile. Le Conseil d’État, statuant au contentieux, a jugé qu’il appartient au juge administratif, « juge de plein contentieux, de contrôler la proportionnalité de la sanction aux manquements reprochés à chacune des personnes sanctionnées » [[CE, 30 décembre 2021, n° 437950, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000044806154]], et qu’il lui revient de se prononcer sur le bien-fondé de la sanction en tenant compte de l’ensemble des circonstances de l’espèce [[CE, 7 novembre 2019, n° 424702, Fnac Darty, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000039351223 : le Conseil d’État rappelle que l’Autorité de la concurrence peut infliger une sanction pécuniaire en cas de non-respect d’engagements dans le cadre du contrôle des concentrations, et que cette sanction est soumise au contrôle de pleine juridiction.]]. Cette jurisprudence administrative, qui consacre un contrôle de proportionnalité substantiel, pourrait influencer l’évolution du contrôle opéré par le juge judiciaire, dans un mouvement de convergence des standards de protection.
La question de l’articulation entre la sanction administrative prononcée par l’ADLC et d’éventuelles poursuites pénales pour les mêmes faits, sous l’angle du principe non bis in idem, constitue un autre front d’évolution potentielle. L’article L. 464-2, V, alinéa 3, du code de commerce prévoit que l’entreprise ayant fait l’objet d’une sanction pour obstruction « ne peut faire l’objet de poursuites pénales au titre des mêmes faits », mais cette disposition ne règle pas l’ensemble des hypothèses de cumul entre sanction administrative et sanction pénale pour les pratiques anticoncurrentielles elles-mêmes.
Enfin, l’entrée en vigueur du Règlement (UE) 2022/1925 du 14 septembre 2022 relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique (DMA) et du Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques (DSA) introduit de nouvelles hypothèses de sanctions, dont le quantum peut atteindre, pour le DMA, jusqu’à 20 % du chiffre d’affaires mondial en cas de récidive [[Règlement (UE) 2022/1925, article 30, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2022/1925]]. Ces nouveaux pouvoirs de sanction, exercés par la Commission européenne, interrogeront inévitablement les standards de contrôle juridictionnel applicables et pourraient, par effet d’entraînement, rehausser les exigences pesant sur le contrôle des sanctions prononcées par les autorités nationales de concurrence.
Conclusion
Le contrôle juridictionnel de la proportionnalité des sanctions de l’Autorité de la concurrence se présente comme un édifice en construction, dont les fondations légales et conventionnelles sont solidement établies mais dont les modalités concrètes continuent de se préciser au fil de la jurisprudence. La nature de plein contentieux du recours devant la cour d’appel de Paris, combinée aux exigences conventionnelles et constitutionnelles de proportionnalité, impose au juge un contrôle effectif qui, sans méconnaître la compétence technique de l’Autorité, garantisse l’adéquation de la sanction à la gravité et à la durée de l’infraction.
La jurisprudence récente de la chambre commerciale témoigne d’une attention accrue à la motivation des sanctions et à la rigueur de l’analyse économique qui les sous-tend. Le contrôle de l’imputabilité, la vérification de la correcte application de la méthodologie du communiqué sanctions et le respect des droits de la défense constituent autant de points d’ancrage d’un contrôle juridictionnel qui gagne en densité. Les perspectives d’évolution, qu’elles tiennent à l’influence du droit de l’Union ou à la convergence avec le contentieux administratif des sanctions, devraient renforcer cette tendance vers un contrôle toujours plus substantiel de la proportionnalité.
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