Le 2 décembre 2025, la cour administrative d’appel de Toulouse a rejeté le recours d’un couple propriétaire à Collias. Les époux contestaient l’expropriation de leurs parcelles exposées à un risque majeur d’inondation du Gardon. Ils soutenaient que les travaux de sécurisation de leur bien ne coûteraient que 188 050 euros. La cour a estimé que la digue nécessaire devait ceinturer l’ensemble du terrain sur 300 mètres de linéaire. Son coût réel, 1 500 000 euros, justifiait l’expropriation au titre de l’article L. 561-1 du code de l’environnement. Cet arrêt illustre la tension croissante entre l’aménagement territorial, la prévention des risques naturels et la protection de la propriété privée. L’expropriation pour utilité publique ne se limite plus aux grandes infrastructures autoroutières ou ferroviaires. Elle concerne désormais la constitution de réserves foncières, la réalisation de zones d’aménagement concerté ou la mise en sécurité de zones inondables. Pour le propriétaire exproprié, l’enjeu principal réside dans la fixation de l’indemnisation. Il doit aussi évaluer l’opportunité de contester la déclaration d’utilité publique. Le référé suspension offre une protection d’urgence, mais ses conditions ont été resserrées par une décision récente du Conseil d’État.

Les fondements de l’expropriation pour utilité publique

L’expropriation pour utilité publique obéit à un principe tripartite. Elle doit répondre à une utilité publique préalablement et formellement constatée. Elle doit faire l’objet d’une enquête publique et d’une détermination contradictoire des parcelles. Elle doit enfin donner lieu à une juste et préalable indemnité. La cour administrative d’appel de Nantes l’a rappelé dans un arrêt du 13 mars 2020. Selon cette juridiction, l’arrêté de cessibilité et l’acte déclaratif d’utilité publique constituent les éléments d’une même opération complexe :

CAA Nantes, 5e ch., 13 mars 2020, n° 17NT03926 (décision), motifs : « L’arrêté de cessibilité et l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel il a été pris constituent les éléments d’une même opération complexe »

L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme (texte officiel) définit les objets des actions ou opérations d’aménagement. Il mentionne notamment la mise en oeuvre d’un projet urbain, la politique locale de l’habitat, la réalisation d’équipements collectifs, la lutte contre l’insalubrité, le renouvellement urbain et la préservation des espaces naturels. La lutte contre l’habitat indigne ou dangereux constitue un objet d’aménagement fréquent, notamment dans les opérations de renouvellement urbain. Notre analyse des recours du locataire en cas de logement indécent détaille les obligations du bailleur dans ce domaine.

L’article L. 221-1 du code de l’urbanisme (texte officiel) habilite l’État, les collectivités locales et certains établissements publics à acquérir des immeubles au besoin par voie d’expropriation. Cette acquisition vise à constituer des réserves foncières pour des opérations d’aménagement répondant aux objets définis à l’article L. 300-1.

La déclaration d’utilité publique est prise par arrêté préfectoral. L’enquête publique qui la précède est régie soit par le code de l’environnement, soit par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, selon la nature du projet. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête émet un avis qui peut être défavorable. Dans ce cas, le juge des référés dispose d’un pouvoir de suspension renforcé lorsque l’enquête relève du code de l’environnement.

La fixation de l’indemnisation

L’indemnité d’expropriation vise à réparer l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. Elle doit permettre à l’exproprié de se replacer dans l’état antérieur, sans enrichissement ni appauvrissement. La cour d’appel de Nîmes l’a précisé dans un arrêt du 7 février 2025 :

CA Nîmes, 7 février 2025, n° 23/00015 (décision), motifs : « Aux termes de l’article L.321-1 du code de l’expropriation, l’autorité expropriante doit réparer l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. L’indemnité allouée doit permettre à l’exproprié de se replacer dans l’état dans lequel il se trouvait avant l’expropriation et ne doit pas lui procurer un enrichissement sans cause. »

Le juge de l’expropriation, qui siège au tribunal judiciaire, fixe le montant de l’indemnité lorsque l’expropriant et l’exproprié ne parviennent pas à un accord. L’évaluation porte sur la valeur vénale du bien à la date de l’ordonnance de transfert de propriété. Le juge peut tenir compte des changements de valeur subis par le bien depuis la date de référence, à l’exception de ceux résultant de l’opération d’aménagement elle-même.

Lorsque l’expropriation intervient pour un risque naturel, l’article L. 561-1 du code de l’environnement (texte officiel) prévoit une règle spécifique. Pour la détermination des indemnités, il n’est pas tenu compte de l’existence du risque. Le propriétaire d’une maison inondable perçoit une indemnité calculée sur la valeur du bien. Aucune déduction n’est opérée pour le risque. Les indemnités d’assurance correspondant aux dommages non réparés sont déduites.

L’indemnité principale peut être complétée par des indemnités accessoires : préjudice d’expropriation, préjudice de dépossession, perte de recettes pour les biens professionnels, frais de déménagement et de réinstallation.

Les délais et voies de recours contre l’expropriation

Le propriétaire dispose de plusieurs voies pour contester l’expropriation. Le choix de la voie dépend du vice invoqué, du délai écoulé et de l’objectif recherché.

Voie de recours	Juridiction compétente	Délai	Effet recherché
Recours en annulation de la DUP	Tribunal administratif	2 mois à compter de la notification ou de la publication	Faire disparaître le fondement juridique de l’expropriation
Exception d’illégalité de la DUP	Juge de l’expropriation (tribunal judiciaire)	Avec le recours en indemnisation	Faire annuler l’arrêté de cessibilité par voie de conséquence
Référé suspension	Juge des référés du tribunal administratif	Avant tout jugement au fond	Suspendre l’exécution de la DUP ou de l’arrêté de cessibilité
Recours en indemnisation	Juge de l’expropriation	Avant l’ordonnance de transfert	Fixer le montant de l’indemnité ou obtenir une provision
Demande de régularisation	Sur invitation du juge administratif	Délai fixé par le juge	Permettre à l’administration de corriger un vice de procédure

Le Conseil d’État a précisé dans un arrêt du 14 juin 2024 que la régularisation d’une illégalité affectant la déclaration d’utilité publique est possible lorsque le recours est dirigé directement contre cette déclaration. Elle est en revanche impossible lorsque le vice est invoqué par voie d’exception à l’appui d’un recours dirigé contre l’arrêté de cessibilité :

CE, 6e-5e ch. réunies, 14 juin 2024, n° 475559 (décision), motifs : « un vice affectant l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel cet arrêté de cessibilité a été pris est insusceptible d’être régularisé dans le cadre du recours dirigé contre l’arrêté de cessibilité »

Le référé suspension : conditions et limites

Le référé suspension permet de suspendre l’exécution d’une décision administrative. Deux conditions sont requises. L’urgence doit être caractérisée. Un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision doit être invoqué. L’article L. 521-1 du code de justice administrative (texte officiel) consacre ce mécanisme.

Le Conseil d’État a néanmoins restreint le champ de cette procédure dans un arrêt du 27 décembre 2024 relatif à une réserve foncière à Maizières-lès-Metz. Lorsque la décision soumise à enquête publique ne porte pas sur une opération susceptible d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, l’enquête relève du seul code de l’expropriation. Par suite, la demande de suspension est soumise à la condition d’urgence de l’article L. 521-1 et non à la procédure allégée du code de l’environnement :

CE, 6e-5e ch. réunies, 27 décembre 2024, n° 489079 (décision), motifs : « dans cette hypothèse, l’enquête publique étant régie par les seules dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et non par celles du code de l’environnement, la demande de suspension présentée au juge administratif des référés est soumise à une condition d’urgence »

L’urgence s’apprécie objectivement. Le seul fait que la commission d’enquête ait rendu un avis défavorable ne constitue pas, à lui seul, une situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1.

L’expropriation pour risque naturel : une actualité judiciaire

L’expropriation pour risque naturel connaît un essor notable depuis les inondations de 2002 dans le Gard et les événements climatiques récents. L’article L. 561-1 du code de l’environnement autorise l’État à déclarer d’utilité publique l’expropriation de biens exposés à un risque de crues torrentielles ou de submersion marine. Deux conditions sont requises. Le risque doit menacer gravement des vies humaines. Les moyens de sauvegarde doivent être plus coûteux que les indemnités d’expropriation. L’expropriation peut également viser des constructions irrégulières édifiées sans autorisation d’urbanisme. Notre article sur les sanctions de la construction sans permis expose les risques encourus par le propriétaire dans cette hypothèse.

La cour administrative d’appel de Toulouse a appliqué cette disposition dans son arrêt du 2 décembre 2025. Elle a contrôlé que l’atteinte à la propriété et le coût financier de l’opération n’étaient pas excessifs eu égard à l’intérêt général :

CAA Toulouse, 2e ch., 2 décembre 2025, n° 24TL01578 (décision), motifs : « Il appartient au juge administratif, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général et que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d’ordre social et économique qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. »

Le juge a retenu plusieurs éléments. La propriété se situait à moins de cent mètres de la rive du Gardon. Elle avait été inondée à 3,25 mètres en 2002. Aucune zone refuge n’était établie. Le coût des travaux de protection s’élevait à 1 500 000 euros. Ce montant excédait largement la valeur du bien et les indemnités d’expropriation. Le caractère d’utilité publique était donc justifié.

Expropriation à Paris et en Île-de-France

En Île-de-France, l’expropriation est particulièrement active dans le cadre des infrastructures de transport et des opérations d’aménagement urbain. La réalisation du réseau du Grand Paris Express a conduit à une réforme institutionnelle. Un juge de l’expropriation spécialisé siège désormais au tribunal judiciaire de Paris. Il est compétent pour le contentieux de l’expropriation lié à ces infrastructures. La Cour de cassation a précisé les limites de cette compétence. Elle se limite à la fixation des indemnités. Elle ne s’étend pas au prononcé de l’expropriation elle-même.

Les zones d’aménagement concerté, les réserves foncières et les opérations de renouvellement urbain mobilisent régulièrement la procédure d’expropriation dans les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne. Le propriétaire parisien ou francilien doit être vigilant sur la régularité de l’enquête publique et sur l’évaluation de son bien, car les prix au mètre carré sont élevés et les indemnisations disputées.

Les contentieux relatifs aux servitudes de tréfonds imposées par les ouvrages du Grand Paris Express relèvent également du juge de l’expropriation de Paris. La fixation de l’indemnité pour établissement de servitudes obéit aux mêmes règles que l’expropriation proprement dite : réparation intégrale du préjudice direct, matériel et certain.

Questions fréquentes

Quel délai dispose-t-on pour contester une déclaration d’utilité publique ?

Le recours en annulation de la déclaration d’utilité publique doit être introduit devant le tribunal administratif. Le délai est de deux mois. Il court à compter de la notification de l’arrêté ou de sa publication. Ce délai est impératif. Passé ce terme, seule l’exception d’illégalité demeure possible devant le juge de l’expropriation.

L’indemnité d’expropriation couvre-t-elle le préjudice moral ?

L’indemnité principale couvre la valeur vénale du bien exproprié. L’indemnité d’expropriation accessoire peut réparer le préjudice lié à la contrainte subie, mais le préjudice moral pur n’est pas indemnisable en l’état du droit. Le juge de l’expropriation se limite au préjudice direct, matériel et certain.

Peut-on obtenir une provision avant le paiement définitif de l’indemnité ?

Oui. L’exproprié peut demander au juge de l’expropriation une provision correspondant à une partie de l’indemnité principale. Cette provision est versée par l’expropriant avant l’ordonnance de transfert de propriété. Elle permet au propriétaire de faire face à ses dépenses en attendant la fixation définitive du montant.

Le référé suspension bloque-t-il automatiquement les travaux ?

Non. Le référé suspension n’est pas automatique. Il exige que l’urgence soit caractérisée et qu’un moyen sérieux soit invoqué. S’il est prononcé, il suspend l’exécution de la décision contestée ou certains de ses effets, mais il ne vaut pas annulation. Le tribunal administratif statue au fond dans les meilleurs délais.

La commune peut-elle exproprier sans déclaration d’utilité publique ?

Non. Toute expropriation doit être précédée d’une déclaration d’utilité publique prise par l’autorité compétente de l’État, généralement le préfet. La commune ne peut pas elle-même déclarer d’utilité publique, sauf dans les cas particuliers prévus par la loi où elle agit comme expropriante sur délégation.

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