Par un arrêt en date du 12 juillet 2023, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur l’application de l’article 41 de la Convention, relatif à la satisfaction équitable, dans une affaire où elle avait précédemment constaté, par un arrêt au fond du 28 juin 2018, une violation du droit au respect des biens. La procédure initiale concernait plusieurs sociétés et un particulier ayant fait l’objet d’une mesure de confiscation de terrains à la suite d’un lotissement jugé illicite par les juridictions italiennes. La Grande Chambre avait alors jugé que l’application automatique de cette sanction, sans examen de sa proportionnalité, enfreignait l’article 1er du Protocole n° 1. Les parties n’ayant pu parvenir à un accord amiable sur l’indemnisation, il revenait à la Cour de trancher la question de la réparation due aux requérants. Le problème de droit soumis à la Grande Chambre portait sur les modalités de calcul du dommage matériel découlant d’une confiscation jugée disproportionnée, notamment lorsque la mesure sanctionne une opération immobilière dont le caractère illégal a été confirmé au niveau interne. La Cour a décidé que la réparation devait couvrir le préjudice résultant de l’indisponibilité des biens, calculé sur la base d’un intérêt appliqué à leur valeur, mais a refusé d’indemniser les dommages liés à la détérioration d’immeubles construits illégalement ou à la perte de valeur des terrains non directement imputable à la confiscation. La Cour établit ainsi une méthode rigoureuse de réparation du préjudice matériel (I), tout en précisant la portée de son contrôle sur les faits ayant conduit à la sanction initiale (II).
I. La délimitation du préjudice matériel réparable consécutif à une confiscation jugée disproportionnée
La Cour encadre l’évaluation du dommage matériel en se fondant sur un lien de causalité direct avec la violation constatée. Elle retient ainsi une conception de la réparation qui se concentre sur la seule indisponibilité du bien (A), tout en excluant les préjudices découlant de l’illicéité originelle de l’opération immobilière menée par les requérants (B).
A. L’indemnisation circonscrite à l’indisponibilité du bien
La Cour affirme que l’indemnisation pour dommage matériel doit viser à rétablir, autant que possible, la situation qui aurait prévalu en l’absence de violation. Dans le cas d’une confiscation jugée non pas arbitraire dans son principe mais disproportionnée dans son application automatique, le préjudice directement réparable est celui subi par les requérants du fait de l’impossibilité de jouir de leurs biens pendant la période de la confiscation. Pour quantifier ce dommage, la Cour adopte une méthode éprouvée, consistant à appliquer un intérêt sur la valeur des terrains concernés. Elle précise que « le préjudice découlant de cette indisponibilité pendant la période litigieuse pouvait être compensé par le versement d’une somme correspondant à l’intérêt légal pendant toute cette période appliqué sur la contre-valeur des terrains ». Cette approche permet de compenser la perte de jouissance sans pour autant se prononcer sur les gains manqués, souvent plus spéculatifs. Le point de départ pour le calcul de cette indemnité est la date de la confiscation elle-même, et non celle d’une éventuelle saisie antérieure, car seule la confiscation a été jugée contraire à la Convention dans l’arrêt au fond.
B. L’exclusion des dommages afférents à l’illicéité de la construction
La Cour opère une distinction nette entre le préjudice causé par la violation de la Convention et les conséquences dommageables des propres agissements des requérants. Ainsi, les demandes d’indemnisation relatives à la détérioration des immeubles bâtis sur les terrains confisqués sont rejetées au motif que ces constructions étaient elles-mêmes illégales. La Cour énonce sobrement que « les parties requérantes ont bâti les immeubles en contrevenant aux autorisations administratives. Par conséquent, elle estime qu’aucune indemnisation ne doit être accordée de ce chef ». De même, elle écarte la demande visant à réparer la perte de valeur des biens due à une modification du plan d’urbanisme, considérant qu’un tel changement ne présente pas de lien de causalité avec la violation constatée, à savoir le caractère automatique et disproportionné de la confiscation. En refusant d’indemniser des pertes qui trouvent leur source dans l’illégalité initiale des constructions ou dans des événements administratifs postérieurs et distincts, la Cour veille à ne pas créer une situation où les requérants tireraient un profit indirect de leurs propres manquements. Cette approche restrictive du dommage s’appuie sur une analyse différenciée de la nature de la violation constatée.
II. L’appréciation de la valeur du bien au prisme de la violation constatée
Pour déterminer l’assiette de l’indemnité, la Cour devait se prononcer sur la valeur des terrains confisqués, ce qui l’a conduite à clarifier sa position par rapport à sa jurisprudence antérieure (A) et à prendre en compte les constatations des juridictions nationales quant à la nature des terrains (B).
A. La distinction opérée avec la jurisprudence antérieure relative aux confiscations arbitraires
La Cour prend soin de distinguer la présente affaire d’autres précédents, notamment l’affaire *Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie*, qui portait également sur des confiscations de terrains illicitement lotis. Elle souligne que la nature des violations diffère sensiblement. Dans l’affaire *Sud Fondi*, la confiscation avait été jugée arbitraire en raison de son absence de base légale claire et prévisible. En l’espèce, la violation ne résidait pas dans l’absence de base légale de la mesure, mais dans son application automatique, qui privait les juges de la possibilité d’exercer un contrôle de proportionnalité. La Cour relève que « alors que dans l’arrêt Sud Fondi S.r.l. (…) les violations ont été constatées en raison de l’absence de base légale des confiscations en cause, ce qui les rendait arbitraires, en l’espèce les violations sont principalement procédurales ». Cette distinction est fondamentale car une mesure disproportionnée n’est pas nécessairement illégale dans son principe, contrairement à une mesure arbitraire. Par conséquent, l’approche de la réparation peut être moins extensive, la Cour ne remettant pas en cause la possibilité pour l’État de sanctionner le lotissement illicite, mais uniquement la modalité automatique de la sanction.
B. La prise en compte du caractère non constructible du terrain établi par les juridictions internes
L’un des points centraux dans l’évaluation de la valeur des terrains était de déterminer s’ils devaient être considérés comme constructibles. Les requérants soutenaient que oui, ce qui aurait considérablement augmenté leur valeur. Toutefois, la Cour se range derrière l’appréciation des juridictions nationales. Elle observe que pour l’une des sociétés requérantes, la Cour de cassation italienne avait déjà établi « le caractère illégal des projets de lotissement et des permis de construire délivrés ». Sur cette base, la Cour européenne des droits de l’homme « considère que la preuve du caractère constructible du terrain litigieux n’a pas été apportée ». En adoptant cette position, la Cour refuse de se comporter comme une juridiction de quatrième instance qui réexaminerait les faits et le droit interne déjà jugés au niveau national. Elle accepte l’état de fait et de droit tel qu’il résultait des décisions internes définitives au moment de la confiscation : les terrains, en raison de l’illégalité des autorisations obtenues, n’avaient pas la qualité de terrains constructibles. Cette qualification factuelle a une incidence directe et substantielle sur le montant final de l’indemnité accordée, qui est calculée sur la base d’une valeur foncière bien moindre.