Le plan local d’urbanisme de Bayonne vit ses derniers mois, comme ceux d’Anglet, de Biarritz, de Bidart et de Boucau. Par un arrêté du 4 novembre 2026, publié le 5 novembre, le président de la Communauté d’Agglomération Pays Basque a ouvert une enquête publique unique portant sur le projet de plan local d’urbanisme infracommunautaire (PLUi) Côte Basque-Adour, arrêté par le conseil communautaire le 21 juin 2025, et sur la révision des zonages d’assainissement de ces cinq communes. Selon cet arrêté, l’enquête se déroule du vendredi 27 novembre 2026 à 9 heures au lundi 28 décembre 2026 à 17 heures, sous la conduite d’une commission d’enquête désignée par le tribunal administratif de Pau. La page officielle de la procédure, mise à jour le 10 novembre 2026, indique que ce PLUi remplacera à terme les cinq PLU communaux et régira l’évolution de chaque parcelle. Pour un propriétaire, un acquéreur ou un porteur de projet, ces cinq semaines sont le moment où le classement d’un terrain, une hauteur, un emplacement réservé ou une orientation d’aménagement peuvent encore être discutés avant de devenir opposables. Après l’approbation, la marge se réduit fortement, car le juge administratif ne contrôle les choix de zonage que de façon restreinte. Cet article explique d’abord comment vérifier ce que le projet prévoit pour un terrain et comment rédiger une observation que la commission et la collectivité pourront réellement exploiter, puis ce qui se passe pour les demandes d’autorisation déposées pendant la procédure et quelles voies restent ouvertes une fois le plan approuvé.
I. Avant le 28 décembre 2026 : vérifier son terrain et peser sur le projet
A. Lire le projet arrêté : zone, règlement, orientations, emplacements réservés et assainissement
Le cadre légal de cette étape est simple. Le code de l’urbanisme prévoit que le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique, réalisée selon les règles du code de l’environnement, par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire. Dans sa rédaction en vigueur depuis le 26 mai 2026, le même article permet à cette autorité, par décision motivée, de « recourir, en substitution à l’enquête publique, à la participation du public par voie électronique ». La Communauté d’Agglomération Pays Basque n’a pas fait ce choix pour le PLUi Côte Basque-Adour : il s’agit d’une véritable enquête publique, avec une commission d’enquête, des registres, des permanences et un rapport assorti de conclusions motivées.
Le caractère « infracommunautaire » du plan s’explique lui aussi par un texte précis. Par dérogation au principe d’un plan unique couvrant tout le territoire intercommunal, un établissement public de coopération intercommunale compétent regroupant au moins cinquante communes peut être autorisé à élaborer plusieurs plans locaux d’urbanisme infracommunautaires, dont l’ensemble couvre son territoire. Le PLUi Côte Basque-Adour ne concerne donc que cinq communes, et la page officielle de la procédure annonce un plan plus large, à venir, pour les vingt-trois communes de l’ouest du Labourd.
Le dossier soumis à l’enquête est volumineux. L’article 3 de l’arrêté du 4 novembre 2026 en dresse la liste : un rapport de présentation en cinq volets (diagnostic, état initial de l’environnement, justification des choix et des règles, évaluation environnementale et résumé non technique), le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) sectorielles communales, sectorielles communautaires et thématiques, un règlement écrit avec cinq annexes, un règlement graphique composé d’une grille de repérage et de cent vingt et une planches, enfin trente-sept documents annexes, parmi lesquels les servitudes d’utilité publique, les plans des réseaux d’assainissement, le classement sonore et les zones archéologiques.
Un point pratique doit être connu avant de se déplacer. Selon l’article 4 de l’arrêté, seul le siège de l’enquête, à la Maison de la Communauté, 15 avenue Foch à Bayonne, tient le dossier papier complet. Les mairies d’Anglet, de Bayonne, de Biarritz, de Bidart et de Boucau ne disposent que d’une version allégée, qui contient les pièces 1 à 4.1 du projet de PLUi, c’est-à-dire sans les documents graphiques ni les annexes. Autrement dit, la carte de zonage de votre parcelle ne se consulte pas sur papier en mairie : il faut se rendre au siège, utiliser le dossier numérique publié sur le site de la Communauté d’Agglomération, ou employer la visionneuse cartographique qui y est annoncée. L’arrêté précise qu’un poste informatique est mis à la disposition du public dans chacun des six lieux d’enquête.
Une fois la parcelle localisée, la lecture doit suivre un ordre précis. Il faut d’abord identifier la lettre de la zone. Le règlement graphique distingue les zones urbaines, à urbaniser, agricoles et naturelles, et le code en donne les critères. Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. De même, les zones naturelles et forestières, dites zones N, peuvent couvrir les secteurs, équipés ou non, à protéger notamment en raison de la qualité des sites et des paysages, de leur caractère d’espaces naturels, de la nécessité de préserver les ressources naturelles ou de prévenir les risques, en particulier d’expansion des crues. L’expression « équipés ou non » a une portée concrète : la présence de la voirie, de l’eau ou de l’électricité au droit d’un terrain n’empêche pas, par elle-même, son classement en zone agricole ou naturelle.
Il faut ensuite lire, dans le règlement écrit, les règles de la zone : destinations autorisées, implantation par rapport aux voies et aux limites séparatives, hauteur, emprise au sol, espaces verts, stationnement. La page officielle de la procédure rappelle que les projets devront être conformes aux prescriptions du règlement, et seulement compatibles avec les OAP, qui peuvent compléter le règlement ou s’y substituer. Une OAP sectorielle qui couvre votre terrain peut donc imposer une programmation, un tracé de voie ou une composition paysagère, même si le règlement de la zone paraît favorable.
La troisième vérification porte sur les emplacements réservés. Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général, aux espaces verts ou aux programmes de logements répondant aux objectifs de mixité sociale. Un emplacement réservé qui frappe une partie de votre parcelle change sa valeur et ses possibilités de construction ; il ouvre aussi, une fois le plan opposable, un droit particulier examiné plus loin.
La dernière vérification est souvent négligée : l’enquête porte aussi sur les zonages d’assainissement. Les communes ou leurs groupements délimitent, après enquête publique, les zones d’assainissement collectif où elles sont tenues d’assurer la collecte des eaux usées domestiques, et les zones relevant de l’assainissement non collectif, où elles assurent le contrôle des installations. L’arrêté du 4 novembre 2026 indique que la délimitation actuelle date du début des années 2000 sur le territoire et qu’elle est actualisée en même temps que le PLUi. Savoir si votre terrain bascule d’une catégorie à l’autre est un élément à vérifier dans le même dossier, au même moment.
Enfin, la comparaison avec le plan actuel reste indispensable. Les règlements des PLU communaux restent consultables sur les sites des communes ; celui de Bayonne y est proposé au téléchargement depuis février 2021. C’est la différence entre la règle actuelle et la règle projetée qui permet de mesurer ce que le PLUi change pour un terrain, et donc ce qu’il faut demander à la commission. Pour le centre ancien de Bayonne, il faut garder à l’esprit qu’un plan de sauvegarde et de mise en valeur existe et suit sa propre procédure, distincte de celle du PLUi.
B. Rédiger une observation que la commission pourra exploiter
Les modalités de dépôt sont fixées par les textes et par l’arrêté. Pendant la durée de l’enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d’enquête tenu dans chaque lieu d’enquête ou sur le registre dématérialisé, les remettre par écrit ou oralement au commissaire enquêteur lors des permanences, ou les adresser par voie postale ou par courrier électronique. Pour le PLUi Côte Basque-Adour, l’arrêté du 4 novembre 2026 retient quatre canaux : le registre papier à feuillets non mobiles disponible dans les six lieux d’enquête, le registre dématérialisé n° 6664 ouvert sur le site registre-dematerialise.fr, l’adresse électronique dédiée indiquée dans l’arrêté et dans l’avis d’enquête, et le courrier adressé à la présidente de la commission d’enquête, au 15 avenue Foch à Bayonne, avec la mention « [NE PAS OUVRIR] ». L’arrêté prévient que les observations transmises par une autre voie ou en dehors de la période d’enquête ne seront pas prises en compte, et l’avis d’enquête rappelle que les observations formulées seront publiques.
Les permanences sont réparties sur toute la durée de l’enquête : le vendredi 27 novembre 2026 de 9 heures à midi à la mairie de Biarritz, puis de 14 heures à 17 heures dans les mairies de Bayonne, de Bidart et de Boucau et à la Maison pour Tous d’Anglet ; le samedi 12 décembre 2026 de 9 heures à midi à la Maison pour Tous d’Anglet ; le samedi 19 décembre 2026 de 9 heures à midi dans les mairies de Bayonne, de Biarritz, de Bidart et de Boucau ; le lundi 28 décembre 2026 de 9 heures à midi à la mairie de Bidart, puis de 14 heures à 17 heures dans les mairies d’Anglet, de Bayonne, de Biarritz et de Boucau. L’arrêté précise que chacun peut se rendre à la permanence de son choix, quelle que soit la commune sur laquelle portent ses observations.
Le rôle de la commission ne se limite pas à recevoir des écrits. Le code de l’environnement lui demande de conduire l’enquête « de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision ». Le même article lui permet de visiter les lieux concernés, à l’exception des lieux d’habitation, d’entendre toutes les personnes concernées qui en font la demande et de demander au responsable du plan de communiquer au public des documents utiles. Un propriétaire dont la parcelle pose une question de fait, par exemple sur la réalité d’une zone humide, d’une continuité boisée ou d’un accès, a donc intérêt à demander expressément à être entendu ou à ce que les lieux soient visités.
Le contenu de l’observation compte davantage que sa longueur. Une observation utile identifie d’abord le terrain sans ambiguïté : commune, adresse, section et numéro cadastraux, zone au PLU actuel, zone et planche du règlement graphique dans le projet. Elle formule ensuite une demande précise : maintien en zone urbaine, déplacement d’une limite de zone sur tel tracé, suppression ou réduction d’un emplacement réservé, modification d’une règle de hauteur ou d’implantation, ajustement d’une OAP. Elle justifie enfin cette demande par des faits vérifiables et joint les pièces qui les établissent : extrait cadastral, plan de situation, photographies, autorisations antérieures, attestations de raccordement.
La justification doit être construite en fonction de la manière dont le juge raisonne, car c’est la même grille qu’appliqueront ensuite la collectivité et, en cas de litige, le tribunal. Le principe est constant : il appartient aux auteurs du plan de déterminer le parti d’aménagement et de fixer en conséquence le zonage, et leur appréciation « ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste, fondée sur des faits matériellement inexacts, ou entachée de détournement de pouvoir », selon la formule reprise par la cour administrative d’appel de Douai le 3 mai 2018. Les arguments d’opportunité, ceux qui disent que tel classement serait plus juste ou plus cohérent sans être manifestement erroné, ont donc leur meilleure chance pendant l’enquête, devant une commission et une collectivité qui peuvent encore modifier le projet, et beaucoup moins devant le juge.
La jurisprudence la plus récente montre aussi quels faits pèsent. Dans un arrêt du 15 octobre 2026, la cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé régulier le classement en zone agricole de parcelles situées sur les franges de la partie urbanisée d’un bourg, qui jouxtaient un vaste secteur agricole avec lequel elles formaient un ensemble cohérent, et ce même si les parcelles en cause ne faisaient pas l’objet d’une exploitation agricole, compte tenu de leur situation et du parti d’urbanisme retenu par le PADD. Dans le Pays basque même, le tribunal administratif de Pau, saisi du refus d’abroger une délibération de la Communauté d’Agglomération Pays Basque qui, en révisant le PLU de Saint-Pée-sur-Nivelle, classait une parcelle en zone naturelle, a écarté l’erreur manifeste alors même que la parcelle serait raccordée aux réseaux et que son propriétaire y avait édifié les fondations d’une maison en exécution d’un permis de construire de 2004, parce qu’elle se situait hors des quartiers que le PADD destinait au développement urbain et dans un vaste secteur naturel (TA Pau, 30 septembre 2025, n° 2303101).
La leçon pratique est nette. Une observation qui se borne à invoquer la présence des réseaux, la constructibilité passée ou la valeur du terrain a peu de chances d’aboutir. Une observation qui s’appuie sur les orientations du PADD lui-même, montre que la parcelle appartient à une enveloppe bâtie existante, qu’elle est entourée de constructions, qu’elle n’a pas de lien fonctionnel avec un espace agricole ou naturel, ou qu’un fait retenu par le dossier est matériellement inexact, parle le langage que la collectivité et le juge utilisent.
Après la clôture, la commission dispose d’un délai encadré pour rendre son travail : elle rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête, sauf délai supplémentaire accordé à sa demande. Le rapport doit comporter une synthèse des observations du public et une analyse des propositions produites durant l’enquête, les conclusions motivées étant consignées dans une présentation séparée qui précise si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables. La commission n’a pas à répondre individuellement à chaque contribution : la cour administrative d’appel de Bordeaux rappelle, dans son arrêt du 15 octobre 2026, que ces dispositions « n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique », mais qu’elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement et en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis. Une observation claire, précise et documentée a donc plus de chances d’être reprise dans la synthèse ou dans une réserve qu’un long texte général. Le rapport et les conclusions sont ensuite tenus à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l’enquête et publiés sur le site internet où l’avis d’enquête a été publié, ce qui permet de vérifier le sort réservé à sa demande.
L’observation a enfin une fonction juridique que beaucoup de propriétaires ignorent. Après l’enquête, le plan peut être approuvé « éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête ». Mais la marge de modification est encadrée par la jurisprudence. Selon l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 15 octobre 2026, le projet ne peut être modifié entre l’enquête et l’approbation « qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête ». La même décision précise que procèdent de l’enquête « les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public » et des avis joints au dossier. Une observation déposée dans les formes et dans la période de l’enquête est donc ce qui permet à la collectivité de rectifier légalement le classement d’une parcelle sans recommencer la procédure. Si les changements souhaités modifiaient l’économie générale du projet, le code de l’environnement prévoit une autre voie : la personne responsable peut demander à l’autorité organisatrice d’ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications.
L’approbation elle-même revient à l’organe délibérant de l’intercommunalité, à la majorité des suffrages exprimés, après que les avis joints au dossier, les observations du public et le rapport de la commission ont été présentés lors d’une conférence intercommunale réunissant les maires des communes membres, comme le prévoit l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme. L’article 8 de l’arrêté du 4 novembre 2026 confirme que le projet, éventuellement modifié, sera approuvé par délibération du conseil communautaire de la Communauté d’Agglomération Pays Basque. À la date de rédaction, la page officielle de la procédure indique que l’approbation est « à venir », sans date.
II. Pendant la procédure et après l’approbation : demandes de permis, sursis à statuer et recours
A. Un projet en cours : sursis à statuer, certificat d’urbanisme et droit de délaissement
Tant que le PLUi n’est pas exécutoire, ce sont les PLU communaux en vigueur qui s’appliquent aux demandes d’autorisation. Mais la loi permet à l’autorité compétente de neutraliser une demande qui irait à l’encontre du futur plan. Elle peut décider de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations « qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan », dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du PADD. Pour le PLUi Côte Basque-Adour, la page officielle de la procédure date ce débat du 7 décembre 2024, ce que confirme le visa de la délibération communautaire du même jour dans l’arrêté d’ouverture de l’enquête. Depuis cette date, le mécanisme est donc juridiquement disponible.
Le sursis à statuer n’est pas un refus, mais il gèle la demande. Le texte qui l’encadre est précis : « Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. » Le même article organise la suite : à l’expiration du délai de validité du sursis, le demandeur doit confirmer sa demande, au plus tard deux mois après cette expiration, et l’autorité doit alors prendre une décision définitive dans les deux mois suivant la confirmation, faute de quoi l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée, selon l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme.
Les conditions d’un sursis légal sont posées par la jurisprudence. Le tribunal administratif de Pau, dans un jugement du 27 mai 2026 rendu à propos d’un PLUi landais, rappelle qu’un sursis ne peut être opposé que lorsque l’état d’avancement des travaux d’élaboration permet de préciser la portée exacte des modifications projetées, qu’il ne peut l’être qu’en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan pourrait légalement prévoir, et seulement si le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution. Dans cette affaire, le projet de PLUi avait été arrêté avec un règlement écrit et un zonage classant le terrain en zone naturelle ; le tribunal a jugé que le maire avait estimé à bon droit qu’un lotissement de vingt-huit lots sur 3,23 hectares compromettait l’exécution du futur plan, et il a rejeté le recours (TA Pau, 27 mai 2026, n° 2500261). Le projet de PLUi Côte Basque-Adour est arrêté depuis le 21 juin 2025, avec un règlement écrit et cent vingt et une planches graphiques. Un porteur de projet dont le terrain change de vocation dans ce projet doit donc intégrer le risque d’un sursis dans son calendrier.
Ce même jugement montre comment contester un sursis. Le demandeur peut soutenir que le classement prévu par le futur plan serait lui-même illégal : le tribunal a examiné ce moyen, en vérifiant notamment la cohérence du classement avec les orientations du PADD, avant de l’écarter. Il peut aussi soutenir que son projet ne compromet pas réellement l’exécution du plan. La cour administrative d’appel de Marseille a ainsi jugé, le 24 avril 2025, qu’un maire n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en n’opposant pas de sursis à une demande dont les effets sur le futur plan métropolitain étaient d’ampleur limitée (CAA Marseille, 24 avril 2025, n° 23MA02949). Le débat se joue donc sur l’ampleur réelle du projet au regard des règles projetées, parcelle par parcelle.
Le sursis a une contrepartie pour le propriétaire. Le dernier alinéa de l’article L. 424-1 prévoit que, lorsqu’une décision de sursis à statuer est intervenue, les propriétaires des terrains concernés peuvent mettre en demeure la collectivité ou le service public qui a pris l’initiative du projet de procéder à l’acquisition de leur terrain, dans les conditions des articles L. 230-1 et suivants. Cette faculté mérite d’être examinée lorsque le gel du terrain rend le projet impossible pour plusieurs années.
Le certificat d’urbanisme est souvent présenté comme une protection. Il l’est, mais pas complètement. Lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les règles qui existaient à la date du certificat « ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ». Le même article impose toutefois au certificat de mentionner expressément les cas où un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis, en précisant la circonstance qui le permettrait. La cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé qu’un certificat qui omettait cette mention, alors qu’un PLU était en cours d’élaboration, était partiellement illégal pour ce motif (CAA Bordeaux, 9 juillet 2020, n° 18BX01979).
Surtout, la cristallisation joue avec la possibilité de sursis. La cour administrative d’appel de Marseille, dans son arrêt du 24 avril 2025, rappelle que figure parmi les règles garanties par le certificat la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer, lorsqu’une des conditions de l’article L. 424-1 est remplie à la date de délivrance du certificat. Elle en déduit que, lorsque le plan en cours d’élaboration qui aurait justifié un sursis entre en vigueur pendant la durée de validité du certificat, « les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable ». Un certificat d’urbanisme demandé aujourd’hui sur un terrain de Bayonne, d’Anglet, de Biarritz, de Bidart ou de Boucau doit donc être lu attentivement : s’il mentionne la possibilité d’un sursis au titre du PLUi, il ne met pas le projet à l’abri des nouvelles règles.
Enfin, pour les terrains frappés d’un emplacement réservé, le code ouvre un droit de délaissement. Le propriétaire d’un terrain réservé par un plan local d’urbanisme peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, exiger de la collectivité ou du service public bénéficiaire qu’il soit procédé à son acquisition, même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, dans les conditions et délais des articles L. 230-1 et suivants. Ce droit naît avec l’opposabilité du plan approuvé, et non avec le projet soumis à l’enquête : pendant l’enquête, la seule action utile contre un emplacement réservé reste l’observation demandant sa suppression, son déplacement ou sa réduction.
B. Après l’approbation : recours contre la délibération, demande d’abrogation et indemnisation
L’approbation ne suffit pas à rendre le plan applicable. Le plan local d’urbanisme et la délibération qui l’approuve sont publiés sur le portail national de l’urbanisme ; sous réserve de cette publication, ils deviennent exécutoires dès leur transmission au représentant de l’État lorsque le territoire est couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, et un mois après cette transmission dans le cas contraire, selon l’article L. 153-23 du code de l’urbanisme. La date à laquelle le PLUi Côte Basque-Adour deviendra applicable dépendra donc de ces formalités, à vérifier sur le Géoportail de l’urbanisme au moment de l’approbation.
La première voie de contestation est le recours pour excès de pouvoir contre la délibération d’approbation, le cas échéant limité aux dispositions qui concernent un terrain. Le code de justice administrative fixe le délai de droit commun : la juridiction ne peut être saisie que « dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Sous l’ancien régime de publicité par affichage, la cour administrative d’appel de Bordeaux faisait courir ce délai, pour une délibération modifiant un PLU, à compter de la plus tardive des mesures de publicité prévues par les textes alors applicables (CAA Bordeaux, 17 décembre 2021, n° 19BX03582). Les décisions consultées pour cet article ne tranchent pas la date exacte à retenir depuis que la publication se fait sur le portail national de l’urbanisme. La prudence commande donc de ne pas attendre la fin d’un délai dont le point de départ pourrait être discuté, et de conserver une trace datée de la mise en ligne de la délibération.
Les moyens de ce recours se répartissent en deux familles. Les premiers portent sur la procédure, et notamment sur l’enquête. La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans son arrêt du 15 octobre 2026, rappelle que les inexactitudes, omissions ou insuffisances du dossier d’enquête ne vicient la procédure que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête. La même décision illustre la portée de cette exigence : la circonstance que de nombreuses modifications aient été apportées après l’enquête ne suffit pas, à elle seule, à caractériser une atteinte à l’économie générale du projet, laquelle s’apprécie au regard de l’objet et de la portée des modifications. Un requérant doit donc démontrer, pièces à l’appui, en quoi une irrégularité a pesé sur l’information du public ou sur la décision, et ne pas se contenter de reprendre les critiques formulées par la commission ou par l’autorité environnementale.
Les seconds moyens portent sur le fond, c’est-à-dire sur le classement lui-même. Le contrôle reste celui de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’exactitude matérielle des faits. Le Conseil d’État a même admis qu’un nouveau parti d’aménagement suffise à justifier le classement en zone naturelle, par un nouveau PLU, de parcelles dont le précédent classement en zone ND du plan d’occupation des sols avait été annulé quelques années plus tôt, alors que leur configuration n’avait pas évolué : il a jugé qu’en se fondant ainsi sur le nouveau parti d’aménagement et de développement du plan, la cour administrative d’appel n’avait pas commis d’erreur de droit (Conseil d’État, 18 décembre 2020, n° 421988). L’ancienne constructibilité d’un terrain, ou même une victoire contentieuse antérieure, ne garantit donc pas son maintien en zone constructible lorsque le PADD change de cap. C’est un argument supplémentaire pour concentrer l’effort sur l’enquête publique.
Une fois le délai de recours expiré, les possibilités se réduisent encore. Le propriétaire qui se voit refuser un permis sur le fondement du nouveau plan peut en principe exciper de l’illégalité du plan à l’appui de son recours contre ce refus, mais pas avec tous les moyens. La cour administrative d’appel de Nancy rappelle, dans un arrêt du 25 février 2025, que la légalité des règles, la compétence de l’auteur et le détournement de pouvoir peuvent être critiqués par voie d’exception, alors que les vices de forme et de procédure ne peuvent être invoqués « que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même », sous réserve des aménagements que le code de l’urbanisme prévoit et dont la rédaction doit être vérifiée à la date du litige. En pratique, une irrégularité de l’enquête qui n’a pas été soulevée dans le recours direct risque de ne plus pouvoir l’être ensuite.
Une autre voie demeure : la demande d’abrogation. Le code des relations entre le public et l’administration pose que « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet », que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances postérieures. La cour administrative d’appel de Nantes en a précisé la portée pour un PLU intercommunal : l’autorité saisie d’une demande d’abrogation d’un règlement illégal « est tenue d’y déférer, soit que, réserve faite des vices de forme et de procédure dont il serait entaché, ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature », soit que l’illégalité résulte de circonstances postérieures (CAA Nantes, 23 juin 2023, n° 22NT00934). C’est exactement la voie qu’a suivie le propriétaire de Saint-Pée-sur-Nivelle dans l’affaire jugée par le tribunal administratif de Pau le 30 septembre 2025 : il a demandé au président de la Communauté d’Agglomération Pays Basque d’abroger la délibération en tant qu’elle classait sa parcelle en zone naturelle, puis a contesté le refus implicite. Le tribunal a examiné le classement au fond avant de rejeter la requête. La demande d’abrogation ne rouvre donc pas le débat sur la procédure, et elle se heurte au même contrôle restreint sur le zonage.
Reste la question financière, que posent souvent les propriétaires dont le terrain devient inconstructible. Le principe est celui de l’absence d’indemnisation : « N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code », notamment celles qui concernent l’utilisation du sol, l’interdiction de construire dans certaines zones et la répartition des immeubles entre diverses zones. Le même article réserve le cas où il résulte de ces servitudes « une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ». Le Conseil d’État a ajouté, dans une décision du 19 novembre 2021, que ce régime spécial n’interdit pas une indemnisation dans le cas exceptionnel où le propriétaire supporte « une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi », et il a censuré une cour qui n’avait pas recherché si le classement en zone inconstructible avait réduit la valeur vénale du terrain au regard des possibilités de construction préexistantes (Conseil d’État, 19 novembre 2021, n° 442688). Cette voie reste exceptionnelle, elle suppose une démonstration chiffrée, et elle ne remplace pas l’action à mener pendant l’enquête.
Ces différentes voies se préparent avec les mêmes pièces : les extraits du projet arrêté et du plan approuvé, l’observation déposée et la preuve de son dépôt, le rapport et les conclusions de la commission, la délibération d’approbation et la preuve datée de sa publication. Les dossiers de ce type, qui croisent procédure d’élaboration, contentieux du zonage et autorisations individuelles, relèvent du droit de l’urbanisme au cabinet, où ils sont traités à partir de cette chronologie.
Conclusion
L’enquête publique du PLUi Côte Basque-Adour, ouverte du 27 novembre au 28 décembre 2026 selon l’arrêté du 4 novembre 2026, est le seul moment où les propriétaires d’Anglet, de Bayonne, de Biarritz, de Bidart et de Boucau peuvent discuter le futur classement de leur terrain devant une commission indépendante, avec des arguments qui ne se limitent pas à l’erreur manifeste. Il faut consulter la carte de zonage au siège de l’enquête ou dans le dossier numérique, puisque les mairies ne disposent pas des documents graphiques, comparer la règle projetée avec la règle actuelle, et déposer par l’un des canaux prévus une observation précise, documentée et appuyée sur les orientations du PADD. Cette observation est aussi ce qui permet ensuite à la collectivité de modifier légalement le projet, à condition de ne pas en bouleverser l’économie générale. Pendant la procédure, une demande de permis peut se voir opposer un sursis à statuer depuis le débat du 7 décembre 2024, et un certificat d’urbanisme ne protège pas contre les règles du futur plan lorsqu’il mentionne cette possibilité. Une fois le plan approuvé et publié, le recours direct dans les deux mois reste la voie la plus complète, la demande d’abrogation et l’action indemnitaire n’offrant qu’une marge plus étroite.