Qualification du terrain à bâtir dans l’expropriation : le Conseil constitutionnel encadre l’appréciation des réseaux en ZAC multi-sites
Par une décision du 19 juin 2026, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la seconde phrase du 2° de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui impose d’apprécier la dimension des réseaux desservant un terrain au regard de l’ensemble de la zone d’aménagement concerté. Cette conformité est toutefois assortie d’une réserve d’interprétation qui modifie substantiellement la portée de ce texte dans l’hypothèse des ZAC multi-sites. La décision intervient au terme d’un contentieux stratégique porté par des propriétaires exposés à une évaluation de leurs biens fondée sur une appréciation globale de la desserte d’une zone pourtant composée de sites non contigus et éloignés les uns des autres. Elle s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle que la troisième chambre civile de la Cour de cassation a elle-même contribué à façonner depuis cinq ans, et dont le présent article se propose de restituer l’économie.
L’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique réserve la qualification de terrain à bâtir aux parcelles qui, à la date de référence, sont à la fois situées dans un secteur désigné comme constructible par les documents d’urbanisme et effectivement desservies par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, le cas échéant, un réseau d’assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains (article L. 322-3 du code de l’expropriation). La seconde phrase de ce texte ajoute que, lorsqu’il s’agit de terrains situés dans une zone désignée comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone. C’est cette règle d’appréciation globale, dont l’application mécanique pouvait aboutir à écarter la qualification de terrain à bâtir de parcelles pourtant convenablement desservies au seul motif qu’un autre secteur de la même zone ne l’était pas, que la question prioritaire de constitutionnalité a mise à l’épreuve des exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
I. Le critère légal de desserte à l’épreuve d’une application uniforme contestée
A. L’appréciation globale de la desserte dans les ZAC, un mécanisme plébiscité puis fragilisé
La jurisprudence de la troisième chambre civile a, de manière constante, fait application de la règle d’appréciation globale posée par l’article L. 322-3 du code de l’expropriation. Par un arrêt du 27 mai 2021, elle a ainsi validé le raisonnement d’une cour d’appel ayant relevé que, « la parcelle expropriée étant classée par le plan local d’urbanisme dans une zone d’aménagement concertée, la dimension des réseaux la desservant s’appréciait au regard de l’ensemble de cette zone » (Cass. 3e civ., 27 mai 2021, n° 19-25.939). La Cour de cassation ajoutait que la cour d’appel avait retenu souverainement que les réseaux desservaient de manière insuffisante les terrains dans le périmètre de la zone.
Cette solution a été réitérée avec une netteté accrue par un arrêt du 8 février 2023, aux termes duquel la Cour de cassation a censuré une cour d’appel qui avait apprécié la capacité des réseaux au regard du seul secteur concerné de la ZAC, en écartant les autres secteurs. La troisième chambre civile a énoncé que « les parcelles expropriées étant classées dans une zone d’aménagement concerté, la dimension des réseaux les desservant s’appréciait au regard de l’ensemble de cette zone », de sorte que la cour d’appel, en statuant autrement, avait « violé le texte susvisé » (Cass. 3e civ., 8 févr. 2023, n° 22-10.143). L’arrêt est d’autant plus remarquable que la cour d’appel de Rennes avait cru pouvoir écarter l’appréciation globale au motif qu’elle serait « dépourvue de toute pertinence économique » et qu’elle méconnaîtrait « le principe de la juste et préalable indemnité garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ». La Cour de cassation n’a pas suivi ce raisonnement, préférant une application littérale du texte.
Or, cette application uniforme, justifiée par la volonté du législateur d’éviter un renchérissement injustifié du prix des terrains acquis par les collectivités publiques, a progressivement révélé ses limites dans l’hypothèse particulière des ZAC multi-sites. Le Conseil constitutionnel relève d’ailleurs, au paragraphe 14 de sa décision, que « les dispositions contestées sont susceptibles de s’appliquer à des parcelles situées sur des sites non contigus et éloignés les uns des autres, dont les conditions de desserte peuvent être différentes » (Cons. const., 19 juin 2026, n° 2026-1206 QPC). C’est précisément cette application indifférenciée qui a été dénoncée par les requérants comme portant atteinte au droit à une juste indemnité.
Par ailleurs, la question de la charge de la preuve de l’insuffisance des réseaux a connu une évolution notable à travers l’arrêt de section rendu par la troisième chambre civile le 8 janvier 2026. La Cour y a jugé que « lorsque la qualification de terrains à bâtir n’est contestée qu’au motif de l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone, il incombe à l’expropriant, responsable de l’aménagement de celle-ci et seul en possession des informations issues du dossier visé à l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de rapporter la preuve de cette insuffisance » (Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.726, FS-B). En conséquence, l’expropriant ne peut se borner à invoquer l’insuffisance des réseaux sans en rapporter la preuve concrète, ce qui constitue un renversement de la charge probatoire particulièrement protecteur des droits des propriétaires.
B. La réserve d’interprétation du 19 juin 2026, correctif nécessaire au respect du droit de propriété
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 10 avril 2026 par la troisième chambre civile de la Cour de cassation, dans les conditions de l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la seconde phrase du 2° de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation. Les requérants soutenaient que ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de cassation, permettaient à l’autorité expropriante, dans le cas d’une zone d’aménagement concerté multi-sites, d’écarter la qualification de terrain à bâtir d’une parcelle pourtant située dans un secteur juridiquement constructible et suffisamment desservie, au seul motif qu’un autre secteur de la zone ne serait lui-même pas desservi. Ils estimaient que la juste indemnité exigée par l’article 17 de la Déclaration de 1789 s’en trouvait méconnue.
Aux termes de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Le Conseil constitutionnel en déduit, de manière désormais classique, que l’indemnisation doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation, et que l’exproprié doit disposer d’une voie de recours appropriée en cas de désaccord sur le montant de l’indemnité.
En premier lieu, le Conseil constitutionnel relève que le législateur a poursuivi un objectif d’intérêt général en adoptant ces dispositions, afin d’éviter que l’acquisition de terrains par les collectivités publiques soit compromise par un renchérissement injustifié de leur prix. En deuxième lieu, il constate que l’obligation d’apprécier la desserte effective d’un terrain au regard de l’ensemble de la zone n’est applicable qu’à ceux situés dans une zone désignée comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, et que dans ces zones, le caractère constructible du terrain est soumis à des conditions particulières et dépend des équipements de l’ensemble de la zone. Le Conseil en déduit que le législateur a retenu « un critère approprié pour qualifier un tel terrain de terrain à bâtir en vue de l’évaluation du préjudice subi par l’exproprié ».
Dès lors, le Conseil constitutionnel énonce, au paragraphe 15 de sa décision, la réserve d’interprétation qui constitue l’apport essentiel de cette QPC : « sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, les dispositions contestées doivent être interprétées comme imposant à l’autorité expropriante, sous le contrôle du juge, d’apprécier la dimension des réseaux desservant une zone d’aménagement concerté multi-sites au regard de l’ensemble de la zone dans le seul cas où les différents sites à l’intérieur de son périmètre ont vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendent d’une capacité commune. Dans le cas contraire, la dimension des réseaux doit être appréciée au regard de chaque site ou, le cas échéant, de chaque ensemble de sites ayant vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendant d’une capacité commune. » Cette réserve opère un partage méthodologique décisif entre deux configurations de ZAC, qui n’appelaient manifestement pas le même traitement juridique.
En dernier lieu, le Conseil constitutionnel rappelle que l’autorité judiciaire est compétente pour déterminer la consistance, l’usage et la valeur des biens immobiliers expropriés et qu’il appartient au juge de l’expropriation d’écarter les servitudes et restrictions administratives affectant l’utilisation des biens si leur institution révèle de la part de l’expropriant une intention dolosive (Cons. const., 19 juin 2026, §16). Ce rappel, conjugué à la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle il incombe à l’expropriant de rapporter la preuve de l’insuffisance des réseaux (Cass. 3e civ., 8 janv. 2026), dessine un cadre contentieux désormais plus protecteur des droits des propriétaires.
II. Une décision aux effets pratiques immédiats pour les acteurs de l’expropriation
A. Un rééquilibrage de la charge probatoire au stade de l’évaluation des biens
La décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2026 produit des effets concrets immédiats sur le contentieux de l’expropriation. En premier lieu, elle valide le principe de l’appréciation globale de la desserte tout en en corrigeant les excès. L’autorité expropriante ne pourra plus se prévaloir de l’insuffisance des réseaux d’un secteur éloigné et indépendant pour déclasser un terrain situé dans un autre secteur de la même ZAC, dès lors que ces secteurs ne sont pas desservis par les mêmes réseaux ou ne dépendent pas d’une capacité commune.
En deuxième lieu, cette décision renforce l’office du juge de l’expropriation, seul compétent pour apprécier, sous le contrôle de la Cour de cassation, si les différents sites d’une ZAC multi-sites ont vocation à être desservis par de mêmes réseaux. Cette appréciation, essentiellement factuelle, ouvre un champ contentieux nouveau qui devrait donner lieu à des mesures d’instruction techniques, notamment des expertises portant sur la réalité des réseaux et leur capacité respective.
En troisième lieu, la combinaison de la réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel et de la jurisprudence de la troisième chambre civile sur la charge de la preuve produit un effet cumulatif significatif. Désormais, non seulement il incombe à l’expropriant de rapporter la preuve de l’insuffisance des réseaux, mais encore cette preuve ne peut être rapportée de manière globale et indifférenciée lorsque la ZAC est composée de sites non contigus et techniquement indépendants. L’expropriant devra démontrer, pour chaque site ou ensemble cohérent de sites, que les réseaux sont effectivement insuffisants.
À cet égard, il convient de souligner que le Conseil constitutionnel n’a pas censuré le principe même de l’appréciation globale, mais en a seulement balisé la mise en œuvre. Le paragraphe 12 de la décision énonce que « en fixant une condition tenant à la desserte du terrain qui rend compte de la réalité de son caractère constructible, le législateur a retenu un critère approprié pour qualifier un tel terrain de terrain à bâtir en vue de l’évaluation du préjudice subi par l’exproprié ». La conformité à la Constitution est donc acquise sous la réserve que l’appréciation globale ne soit appliquée qu’aux sites relevant d’un même réseau ou d’une même capacité commune, et non à des sites sans lien technique entre eux.
Cette solution s’inscrit dans la continuité de l’arrêt de section du 8 janvier 2026, qui avait déjà infléchi la jurisprudence en faveur des propriétaires en consacrant l’obligation pour l’expropriant de rapporter la preuve de l’insuffisance des réseaux (Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.726, FS-B). Le Conseil constitutionnel prolonge cette évolution en y ajoutant une exigence de cohérence technique dans l’appréciation de la desserte, qui fait obstacle aux stratégies d’évaluation fondées sur l’agrégation artificielle de secteurs sans lien fonctionnel. En pratique, les communes et établissements publics d’aménagement devront revoir leurs méthodes de chiffrage des indemnités dans les ZAC multi-sites, en s’appuyant au besoin sur une expertise judiciaire pour établir la réalité de la desserte, et, le cas échéant, produire des études techniques sectorisées pour justifier l’absence de qualification de terrain à bâtir.
La question est d’une importance pratique considérable pour les propriétaires concernés par une procédure d’expropriation dans une ZAC. La différence de valeur entre un terrain qualifié de terrain à bâtir et un terrain évalué en fonction de son seul usage effectif, conformément à l’article L. 322-2 du même code (article L. 322-2 du code de l’expropriation), peut être considérable. La jurisprudence de la Cour de cassation rappelle d’ailleurs que les indemnités d’expropriation pour cause d’utilité publique allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation (Cass. 3e civ., 27 mai 2021, n° 19-25.939). Or, retenir la qualification de terrain à bâtir pour une parcelle située dans un secteur convenablement desservi par des réseaux de capacité suffisante, au seul motif qu’un autre secteur de la même ZAC, distant et sans lien technique avec le premier, ne l’est pas, revient à lui dénier cette qualification pour des raisons étrangères à ses caractéristiques propres. C’est précisément cette situation que le Conseil constitutionnel a entendu corriger par sa réserve d’interprétation du 19 juin 2026.
B. La portée normative de la réserve : des conséquences pour l’ensemble des acteurs de l’aménagement
La réserve d’interprétation énoncée par le Conseil constitutionnel présente une portée qui dépasse le seul litige ayant donné lieu à la QPC. En effet, les réserves d’interprétation dont le Conseil constitutionnel assortit ses décisions de conformité s’imposent à l’ensemble des autorités administratives et juridictionnelles, en application de l’article 62 de la Constitution. Dès lors, l’interprétation ainsi consacrée du 2° de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation constitue désormais la norme applicable à toute procédure d’expropriation portant sur des terrains situés dans une ZAC multi-sites.
Pour les collectivités publiques et les établissements publics d’aménagement, la décision impose une révision des méthodologies d’évaluation des biens expropriés. Il ne suffira plus de se référer à la capacité globale des réseaux à l’échelle de l’ensemble de la zone pour écarter la qualification de terrain à bâtir d’une parcelle située dans un secteur convenablement desservi. L’autorité expropriante devra procéder à une analyse technique détaillée, site par site, pour déterminer si les réseaux sont effectivement communs ou si, au contraire, chaque site dispose de ses propres réseaux dont la capacité doit être appréciée de manière autonome.
Pour les propriétaires expropriés, la décision du 19 juin 2026 constitue une avancée significative. Elle leur permet de contester utilement une évaluation fondée sur l’agrégation artificielle de secteurs sans lien technique, et d’exiger que la qualification de terrain à bâtir soit appréciée au regard des seuls réseaux qui desservent effectivement leur parcelle. Le Conseil constitutionnel rappelle à cet égard, au paragraphe 11 de sa décision, que dans les zones d’aménagement concerté, « par l’effet d’une telle désignation, le caractère constructible du terrain est soumis à des conditions particulières et dépend des équipements de l’ensemble de la zone permettant d’assurer la desserte des constructions susceptibles d’y être implantées » (Cons. const., 19 juin 2026, n° 2026-1206 QPC, §11). Cette faculté nouvelle est d’autant plus importante que la différence de valorisation entre un terrain à bâtir et un terrain inconstructible peut être considérable, parfois dans un rapport de un à dix, ce qui affecte directement le montant de l’indemnité due.
Pour les juges de l’expropriation, la décision enrichit leur office d’une mission de qualification technique qui suppose, dans bien des cas, le recours à l’expertise judiciaire. Il leur appartiendra de déterminer, au vu des éléments produits par les parties, si les différents sites d’une ZAC sont desservis par les mêmes réseaux ou dépendent d’une capacité commune, et, dans la négative, d’apprécier la dimension des réseaux au regard de chaque site ou ensemble cohérent de sites. Cette mission, qui peut s’avérer techniquement complexe dans des ZAC de grande ampleur, devrait conduire à un développement du contentieux technique de l’expropriation et, corrélativement, à un renforcement du rôle de l’expert judiciaire dans ces procédures.
Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de cassation que, lorsque les terrains sont situés dans une zone désignée par un document d’urbanisme comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, il incombe à l’expropriant de rapporter la preuve de l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone. Le Conseil constitutionnel rappelle cette règle au paragraphe 17 de sa décision, ce qui conforte la solution dégagée par l’arrêt de section du 8 janvier 2026 et lui confère une assise constitutionnelle renforcée. En conséquence, l’expropriant ne saurait se contenter d’allégations générales sur l’insuffisance des réseaux : il doit produire les éléments techniques issus du dossier de ZAC, et notamment les informations mentionnées à l’article R. 112-5 du code de l’expropriation, pour établir concrètement cette insuffisance.
Enfin, il convient de relever que la décision du Conseil constitutionnel ne remet pas en cause le pouvoir souverain des juges du fond pour apprécier la dimension des réseaux. La Cour de cassation continuera d’exercer son contrôle sur la qualification juridique des faits, mais l’appréciation de la suffisance ou de l’insuffisance des réseaux, ainsi que la détermination de l’existence d’une capacité commune entre différents sites d’une ZAC, relèvent de l’appréciation souveraine des juges de l’expropriation et des cours d’appel statuant en cette matière. La décision du Conseil constitutionnel n’a pas pour effet de transformer le juge de l’expropriation en simple chambre d’enregistrement des prétentions des propriétaires : elle lui impose seulement de motiver sa décision au regard de la réalité technique de la desserte, et non plus au regard de la seule appartenance formelle à une zone d’aménagement.
Conclusion
La décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026 opère une clarification bienvenue du régime de la qualification de terrain à bâtir dans les zones d’aménagement concerté multi-sites. Sans remettre en cause le principe de l’appréciation globale de la desserte, le Conseil constitutionnel en a corrigé les effets excessifs en imposant une lecture différenciée selon que les sites composant la ZAC sont ou non desservis par les mêmes réseaux. Cette solution, qui conjugue le respect de l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur et la garantie constitutionnelle d’une juste indemnité, s’inscrit dans le prolongement direct de la jurisprudence récente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation (Cass. 3e civ., 8 févr. 2023, n° 22-10.143), dont elle renforce la portée en lui conférant une assise constitutionnelle. Les praticiens de l’expropriation, qu’ils agissent pour le compte de personnes publiques ou de propriétaires privés, devront intégrer cette nouvelle grille d’analyse dans l’évaluation des biens et dans la stratégie contentieuse, qu’il s’agisse d’affaires de construction ou plus généralement de droit immobilier.
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