La convention judiciaire d’intérêt public à l’épreuve du débat parlementaire : entre suppression et refondation
Le 1er avril 2026, l’Assemblée nationale votait, dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude sociale, un amendement supprimant purement et simplement la convention judiciaire d’intérêt public [[Amendement n°696 au projet de loi n°2250, Assemblée nationale, 1er avril 2026, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/amendements/2250/AN/696]]. Ce vote, intervenu moins de dix ans après la création de ce mécanisme par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin 2 [[Loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016, art. 22, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000033558528]], a immédiatement suscité une vive controverse parmi les praticiens du droit pénal des affaires. Quelques semaines plus tard, le Club des juristes publiait un rapport de plusieurs centaines de pages formulant dix-huit propositions de réforme, sous la présidence de Joël Simon et avec pour rapporteur Astrid Mignon-Colombet [[Club des juristes, « La convention judiciaire d’intérêt public, bilan et perspectives pour une justice pénale négociée en matière financière et environnementale », mai 2026]]. Ce double mouvement — une suppression votée par les députés, une refondation argumentée par la doctrine — place la CJIP au centre d’un débat qui dépasse la seule technique procédurale pour interroger les finalités mêmes de la justice pénale économique.
I. La CJIP, un mécanisme hybride entre justice négociée et préservation de l’ordre public économique
A. L’architecture procédurale de l’article 41-1-2 du code de procédure pénale
La convention judiciaire d’intérêt public a été introduite en droit français par l’article 22 de la loi Sapin 2, codifié à l’article 41-1-2 du code de procédure pénale. Elle permet au procureur de la République de proposer à une personne morale mise en cause pour des faits d’atteinte à la probité — corruption, trafic d’influence, prise illégale d’intérêts, blanchiment de ces infractions — ainsi que pour des faits de fraude fiscale, de conclure une convention imposant diverses obligations sans que soit engagée l’action publique [[Article 41-1-2 du code de procédure pénale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000049778681]]. L’économie générale du dispositif repose sur un équilibre entre la sévérité des sanctions pécuniaires et l’absence de déclaration de culpabilité.
Le champ d’application matériel de la CJIP a connu deux extensions significatives. La loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude l’a étendue aux délits de fraude fiscale prévus aux articles 1741 et 1743 du code général des impôts [[Loi n°2018-898 du 23 octobre 2018, art. 25, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000037518803]]. La loi du 24 décembre 2020 a, quant à elle, consacré la convention judiciaire d’intérêt public environnementale, dite CJIPE, applicable aux délits prévus par le code de l’environnement [[Loi n°2020-1672 du 24 décembre 2020]]. Ces extensions successives témoignent de la plasticité du mécanisme, capable d’absorber des contentieux de nature très différente tout en conservant son architecture procédurale d’origine.
La procédure elle-même se déroule en plusieurs étapes. Tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, le procureur de la République peut proposer à la personne morale concernée de conclure une CJIP. Cette proposition peut intervenir au stade de l’enquête préliminaire comme au cours d’une information judiciaire. La personne morale dispose alors de la faculté de se faire assister d’un avocat avant de donner son accord. Si elle accepte, le procureur saisit par requête le président du tribunal judiciaire aux fins de validation. La requête doit contenir un exposé précis des faits ainsi que la qualification juridique susceptible de leur être appliquée, ce qui garantit un premier niveau de contrôle juridictionnel sur le bien-fondé de la poursuite.
Le président du tribunal judiciaire procède ensuite à l’audition, en audience publique, de la personne morale mise en cause et, le cas échéant, de la victime, assistées de leur avocat. À l’issue de cette audience, il prend une ordonnance de validation ou de refus de validation. Le contrôle exercé par le magistrat porte sur quatre points : le bien-fondé du recours à cette procédure, la régularité de son déroulement, la conformité du montant de l’amende aux limites légales et la proportionnalité des mesures prévues aux avantages tirés des manquements. Cette ordonnance n’est susceptible d’aucun recours. La personne morale dispose ensuite d’un délai de dix jours pour exercer un droit de rétractation, à défaut duquel les obligations prévues par la convention doivent être mises à exécution.
Au titre de ces obligations, la personne morale peut être tenue de verser une amende d’intérêt public au Trésor public, dont le montant est fixé de manière proportionnée aux avantages tirés des manquements constatés, dans la limite de 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel calculé sur les trois derniers exercices. Par ailleurs, elle peut être soumise, pour une durée maximale de trois ans et sous le contrôle de l’Agence française anticorruption, à un programme de mise en conformité destiné à s’assurer de l’existence et de la mise en œuvre en son sein des mesures prévues au II de l’article 131-39-2 du code pénal [[Article 131-39-2 du code pénal, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000033461625]]. La chambre criminelle a d’ailleurs rappelé, dans un arrêt du 27 février 2018, que le taux maximum de l’amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l’infraction, en application de l’article 131-38 du code pénal, dont elle a souligné la portée générale [[Crim., 27 fév. 2018, n°17-80.387, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca9a70db5c848fab8c0987]].
L’ordonnance de validation n’emporte pas déclaration de culpabilité et n’a ni la nature ni les effets d’un jugement de condamnation. La convention n’est pas inscrite au bulletin n°1 du casier judiciaire. Elle fait en revanche l’objet d’un communiqué de presse du procureur de la République et l’ordonnance de validation, le montant de l’amende et la convention elle-même sont publiés sur les sites internet des ministères de la justice et du budget. L’exécution intégrale des obligations prévues par la convention éteint l’action publique, sans toutefois faire échec au droit des victimes de poursuivre la réparation de leur préjudice devant la juridiction civile.
B. Une décennie de pratique sous le contrôle du Conseil constitutionnel
Dès son origine, la CJIP a été soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, qui a validé le mécanisme par sa décision du 23 septembre 2016 [[Cons. const., 23 sept. 2016, n°2016-569 DC, https://www.legifrance.gouv.fr/cons/id/CONSTEXT000033337790]]. Les Sages ont considéré que le législateur avait assorti la procédure de garanties suffisantes, tenant en particulier à l’intervention d’un magistrat du siège pour valider la convention, à la publicité de l’audience, au droit de rétractation reconnu à la personne morale et à l’information de la victime. Cette décision constitue le socle constitutionnel sur lequel repose l’ensemble des extensions ultérieures du dispositif.
La pratique des juridictions du fond est venue préciser les contours du contrôle exercé par le président du tribunal judiciaire au moment de la validation. Si les ordonnances de validation ne sont pas susceptibles de recours — ce qui a pu susciter des interrogations doctrinales quant à l’effectivité du contrôle juridictionnel —, l’exigence d’une audience publique et la motivation de l’ordonnance garantissent une certaine transparence de la procédure. La chambre criminelle de la Cour de cassation a également eu l’occasion de préciser, dans un arrêt du 29 novembre 2023 rendu à propos d’une procédure voisine de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, que lorsque la personne mise en examen n’a pas accepté la ou les peines proposées, la demande ou l’accord de la personne aux fins de renvoi en CRPC, ainsi que les pièces ou mentions de pièces s’y référant, doivent être retirés du dossier de l’information judiciaire, ce retrait s’effectuant par voie de cancellation [[Crim., 29 nov. 2023, n°23-81.825, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6566e2f318106f8318ba9e9a]]. Cette solution, transposable à la CJIP, garantit le respect de la présomption d’innocence en cas d’échec de la procédure négociée.
Les extensions du mécanisme ont elles aussi franchi avec succès l’épreuve du contrôle constitutionnel. La décision du 16 novembre 2023 a validé l’extension de la CJIP aux délits environnementaux, en jugeant que le législateur avait poursuivi un objectif d’intérêt général de protection de l’environnement et que les garanties entourant la procédure étaient suffisantes [[Cons. const., 16 nov. 2023, n°2023-855 DC, https://www.legifrance.gouv.fr/cons/id/CONSTEXT000048507213]]. La CJIPE a connu sa première application avec l’ordonnance de validation du 2 janvier 2026 rendue par le tribunal judiciaire de Paris, marquant ainsi l’entrée en vigueur effective de ce nouveau volet de la justice pénale négociée.
Sur le plan répressif, la Cour de cassation a construit une jurisprudence exigeante à l’égard des personnes morales. Dans un arrêt du 14 mars 2018, elle a jugé qu’entre dans les prévisions de l’article 435-3 du code pénal le fait, par toute personne physique ou morale, de céder aux sollicitations dépourvues de fondement juridique des agents d’un organisme ayant la qualité de personne chargée d’une mission de service public, relayant une demande de paiement de commissions occultes formulée par les instances représentatives d’un État qui en sont les bénéficiaires [[Crim., 14 mars 2018, n°16-82.117, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca98212993158d0857a077]]. Elle a également jugé, dans un arrêt du 28 janvier 2025, que les peines prononcées à l’encontre des personnes morales en application de l’article 131-39 du code pénal ne peuvent pas être assorties de l’exécution provisoire, les dispositions de l’article 471, alinéa 4, du code de procédure pénale ne visant pas ce texte [[Crim., 28 janv. 2025, n°24-81.153, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6798776d9e244dc7295b385d]].
Par ailleurs, la chambre criminelle a, dans un arrêt du 5 avril 2018, précisé les contours de la prise illégale d’intérêts en jugeant qu’un lien d’amitié est constitutif de l’intérêt quelconque, au sens de l’article 432-12 du code pénal, pris par une personne chargée d’une mission de service public dans une opération dont elle a la charge d’assurer la surveillance [[Crim., 5 avr. 2018, n°17-81.912, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca94c6ec166e8923b2cf87]]. Dans un arrêt du 19 décembre 2018, elle a retenu qu’un syndicat intercommunal à vocation multiple, qui a pour objet la réalisation et la gestion de l’alimentation en eau potable, est chargé d’accomplir des actes ayant pour but de satisfaire à l’intérêt général et revêt ainsi la qualité de personne chargée d’une mission de service public au sens des articles 432-10 et 432-14 du code pénal [[Crim., 19 déc. 2018, n°18-81.328, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca7c5cd1897b6b18fc624f]]. Ces constructions jurisprudentielles, qui étendent la notion de personne chargée d’une mission de service public et renforcent le champ de la responsabilité pénale, donnent toute sa portée au mécanisme de la CJIP comme outil de régulation des comportements déviants dans la sphère économique.
II. Le rapport du Club des juristes face au vote de suppression : refonder ou renoncer ?
A. Le vote du 1er avril 2026 : une suppression aux motivations discutables
Le 1er avril 2026, l’Assemblée nationale adoptait un amendement déposé dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude sociale, supprimant l’article 41-1-2 du code de procédure pénale et, avec lui, l’ensemble du dispositif de la convention judiciaire d’intérêt public. Les motifs avancés par les auteurs de l’amendement s’articulaient autour de deux critiques principales : la CJIP créerait une justice à deux vitesses, dans laquelle les personnes morales les plus fortunées pourraient monnayer l’extinction des poursuites pénales, et elle porterait atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi, en soustrayant les entreprises aux juridictions répressives de droit commun.
Cette décision a immédiatement suscité une levée de boucliers parmi les acteurs de la lutte contre la corruption. Transparency International France a publié, dès le 8 avril 2026, une analyse détaillée des conséquences qu’entraînerait une telle suppression [[Transparency-France, « Pourquoi supprimer la convention judiciaire d’intérêt public serait un mauvais coup porté à la lutte contre la corruption », 8 avril 2026, https://transparency-france.org/2026/04/08/pourquoi-supprimer-la-convention-judiciaire-dinteret-public-serait-un-mauvais-coup-porte-a-la-lutte-contre-la-corruption/]]. L’organisation rappelait que la CJIP avait permis de sanctionner des comportements de corruption transnationale que les voies pénales classiques peinaient à appréhender, et que sa suppression affaiblirait considérablement l’arsenal répressif français en matière de délinquance économique et financière.
Le Club des juristes, dans une contribution intitulée « CJIP : la suppression à l’épreuve du réel », a également mis en garde contre les effets pervers d’une abrogation pure et simple [[Le Club des Juristes, « La suppression de la CJIP à l’épreuve du réel », mai 2026, https://www.leclubdesjuristes.com/opinion/cjip-la-suppression-a-lepreuve-du-reel-15347/]]. Le think tank juridique soulignait que la CJIP avait démontré son efficacité en permettant la récupération de plusieurs milliards d’euros d’amendes au profit du Trésor public, tout en imposant aux entreprises concernées des programmes de mise en conformité contraignants, contrôlés par l’Agence française anticorruption. La suppression de ce mécanisme, loin de renforcer la lutte contre la délinquance économique, risquait au contraire de priver les autorités de poursuite d’un instrument essentiel de régulation.
La revue Le Monde du Droit a, quant à elle, appelé à préserver l’équilibre de la convention judiciaire d’intérêt public, en soulignant qu’il fallait laisser le temps à ce mécanisme d’être approprié par l’ensemble des acteurs dans l’équilibre actuel [[Le Monde du Droit, « Préservons l’équilibre de la convention judiciaire d’intérêt public », 2026, https://www.lemondedudroit.fr/decryptages/78257-preservons-equilibre-convention-judiciaire-interet-public.html]]. Cette position rejoint celle d’une partie importante de la doctrine, qui considère que les critiques adressées à la CJIP — absence de déclaration de culpabilité, opacité relative des négociations, montant parfois jugé insuffisant des amendes — justifient une réforme du dispositif plutôt que sa suppression.
L’Assemblée nationale n’a d’ailleurs pas été unanime sur ce point. Le vote de l’amendement, intervenu dans un contexte d’examen accéléré, n’a pas fait l’objet d’une étude d’impact préalable permettant d’en mesurer les conséquences sur la politique pénale française en matière de lutte contre la corruption internationale. La suppression de la CJIP replacerait la France dans une situation de décalage par rapport à ses principaux partenaires — les États-Unis avec le Deferred Prosecution Agreement, le Royaume-Uni avec le Deferred Prosecution Agreement issu du Crime and Courts Act 2013 — qui disposent tous de mécanismes comparables de justice pénale négociée applicables aux personnes morales.
B. Les dix-huit propositions du Club des juristes : une troisième voie entre statu quo et abrogation
Le rapport publié par le Club des juristes en mai 2026, sous la présidence de Joël Simon et avec pour rapporteur Astrid Mignon-Colombet, formule dix-huit propositions de réforme de la CJIP [[Club des juristes, « La convention judiciaire d’intérêt public, bilan et perspectives pour une justice pénale négociée en matière financière et environnementale », mai 2026, https://www.leclubdesjuristes.com/]]. Ces propositions s’articulent autour de plusieurs axes qui, sans remettre en cause le principe même du mécanisme, visent à en renforcer la légitimité, la transparence et l’efficacité.
Le premier axe concerne l’élargissement du champ d’application de la CJIP. Le rapport propose d’étendre le dispositif à l’ensemble des infractions de droit pénal des affaires, et non plus seulement aux atteintes à la probité et à la fraude fiscale. Il suggère également d’ouvrir la CJIP aux personnes physiques dans certains cas limitativement énumérés, afin de permettre un traitement global des dossiers complexes impliquant à la fois des dirigeants et les sociétés qu’ils contrôlent. Cette proposition romprait avec l’un des principes fondateurs de la CJIP, qui repose sur une distinction nette entre la responsabilité pénale de la personne morale, susceptible de faire l’objet d’une convention, et celle des personnes physiques dirigeantes, qui demeurent justiciables des voies pénales ordinaires.
Le deuxième axe vise à renforcer le contrôle juridictionnel de la procédure. Le rapport préconise de rendre les ordonnances de validation susceptibles d’appel, afin de soumettre le contrôle exercé par le président du tribunal judiciaire à un second degré de juridiction. Il propose également d’instaurer un débat contradictoire plus approfondi lors de l’audience de validation, en permettant notamment aux parties civiles de présenter des observations sur le montant de l’amende et sur l’adéquation du programme de conformité proposé. Ces propositions répondent à la critique récurrente d’un contrôle juridictionnel trop formel, qui se limiterait à homologuer des conventions négociées en amont par le parquet sans véritable examen au fond.
Le troisième axe porte sur la transparence et la publicité de la procédure. Le rapport suggère de renforcer les obligations de publication pesant sur les autorités de poursuite, en imposant la mise en ligne non seulement de l’ordonnance de validation mais également des éléments essentiels de la négociation ayant conduit à la convention. Il recommande par ailleurs de créer un registre national des CJIP, accessible au public, qui permettrait de suivre l’exécution des obligations imposées aux personnes morales et de mesurer l’effectivité des programmes de conformité mis en place. Cette exigence de transparence répond au reproche d’opacité souvent formulé à l’encontre d’une procédure qui se déroule pour l’essentiel dans le secret des cabinets d’instruction.
Le quatrième axe concerne la place des victimes dans la procédure. Le Club des juristes propose de renforcer les droits des parties civiles en leur permettant de participer plus activement à la négociation de la convention et en instaurant un mécanisme de contrôle de l’exécution des obligations de réparation mises à la charge de la personne morale. Il préconise également la création d’un fonds de garantie abondé par une fraction des amendes d’intérêt public, destiné à indemniser les victimes lorsque la personne morale défaillante n’a pas exécuté ses obligations. Cette proposition tend à remédier à l’une des faiblesses les plus souvent dénoncées du mécanisme actuel, à savoir l’effectivité incertaine de la réparation des préjudices individuels causés par les infractions économiques.
Le cinquième axe, enfin, porte sur l’articulation entre la CJIP et les autres procédures répressives. Le rapport propose de clarifier les règles de prescription applicables, en prévoyant que la négociation d’une CJIP suspend la prescription de l’action publique à l’égard de l’ensemble des personnes impliquées, et non plus seulement à l’égard de la personne morale signataire de la convention. Il suggère également de renforcer les passerelles entre la CJIP et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, afin de permettre un traitement coordonné des poursuites dirigées contre les personnes morales et leurs dirigeants.
Ces dix-huit propositions dessinent une troisième voie entre le statu quo — dont les imperfections ont été mises en lumière par le débat parlementaire — et la suppression pure et simple — dont les conséquences seraient désastreuses pour la politique pénale française en matière de lutte contre la délinquance économique et financière. Elles témoignent d’une maturation de la réflexion doctrinale sur la justice pénale négociée, qui dépasse désormais le clivage entre partisans et adversaires du mécanisme pour s’attacher à en perfectionner les rouages.
L’étude comparative des CJIP publiée par Dalloz en 2025 avait déjà ouvert la voie à cette réflexion en dressant un bilan nuancé de la pratique française au regard des expériences étrangères, notamment le deferred prosecution agreement américain et britannique [[Dalloz Actualité, « Étude comparative des CJIP : bilan et perspectives », 2025, https://www.dalloz-actualite.fr/dossier/etude-comparative-des-cjip-bilan-et-perspectives]]. Cette étude soulignait que la France avait su développer un modèle original, dans lequel l’intervention d’un magistrat du siège au stade de la validation confère à la procédure une légitimité juridictionnelle supérieure à celle des mécanismes anglo-saxons, mais que des progrès restaient à accomplir en matière de transparence et de contrôle de l’exécution des conventions.
Conclusion
Le débat sur l’avenir de la convention judiciaire d’intérêt public cristallise des enjeux qui dépassent très largement la seule technique procédurale. Il interroge la capacité du droit pénal à appréhender une délinquance économique et financière dont la complexité et la transnationalité défient les catégories traditionnelles de la répression. Il questionne également la place que les pouvoirs publics entendent réserver à la justice négociée dans un système juridique qui demeure profondément attaché au principe de légalité des poursuites.
Le rapport du Club des juristes, par la diversité et la technicité de ses propositions, offre une base de réflexion solide pour une réforme qui préserverait l’essentiel du mécanisme tout en répondant aux critiques légitimes dont il fait l’objet. Reste à savoir si le législateur saura saisir cette opportunité pour refonder la CJIP sur des bases plus solides, ou s’il persistera dans une voie de suppression dont les conséquences, en termes d’affaiblissement de l’arsenal répressif français, n’ont peut-être pas été pleinement mesurées.
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